ОПЫТ ВЕДУЩИХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ ИССЛЕДОВАНИЙ И РАЗРАБОТ

В данном выпуске информационно-аналитического бюллетеня предпринята попытка обобщить и систематизировать опыт ведущих зарубежных стран (прежде всего, США, Великобритании и Франции) в области государственного регулирования сферы исследований и разработок. В первом разделе рассмотрена структура систем ... больше
22
Просмотров
Исследования/Аналитика > Бизнес/Финансы
Дата публикации: 2016-01-27
Страниц: 77

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 3 ÎÏÛÒ ÂÅÄÓÙÈÕ ÇÀÐÓÁÅÆÍÛÕ ÑÒÐÀÍ Â ÎÁËÀÑÒÈ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈß ÑÔÅÐÛ ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈÉ È ÐÀÇÐÀÁÎÒÎÊ Д.А. Рóбвальтер, С.С. Шóвалов ÂÂÅÄÅÍÈÅ В настоящее время в России происходит реформирование научно-технической сферы с целью ее наилучшего приспособления к задачам инновационного развития. Надо сказать, что этот процесс смыкается с основательной перестройкой исследовательского сектора в странах Евросоюза, всерьез обеспокоенных значительным отставанием от США в сфере инновационных технологий. Общее в этих процессах состоит в том, что, сохраняя и разви- вая фундаментальные (базисные) исследования, упор делается на интенсивное развитие прикладных исследований, непосредственно ориентированных на инновации. Изучению передового опыта ведущих зарубежных стран и посвящена настоящая публикация, при этом основное внимание уделяется механизмам регулирования сферы исследований и разработок, прежде всего федеральной контрактной системе, общеприня- тому мощному рычагу регулирования государственного рынка НИОКР. ÈÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÀËÜÍÀß ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈß ÑÔÅÐÛ ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈÉ È ÐÀÇÐÀÁÎÒÎÊ Ñèñòåìà óïðàâëåíèÿ ñôåðîé èññëåäîâàíèé è ðàçðàáîòîê Анализ институциональной организации сферы исследований и разработок пред- ставляется целесообразным начать с анализа структуры органов управления наукой. Типология систем управления сферой исследований и разработок Анализируя структуру правительственных органов, осуществляющих управление сферой исследований и разработок, и степень участия национальных правительств в управ- лении и финансировании организаций, выполняющих исследования, можно условно выде- лить два типа систем управления наукой, характерных для развитых стран [1, с. 30–41]: • централизованная система, которая характеризуется наличием специализирован- ного ведомства, ответственного за разработку и реализацию государственной научно-


4 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования технической политики и государственное регулирование сферы исследований и разрабо- ток. Характерными чертами такой системы являются жесткие вертикальные связи, высо- кая (более 50%) доля базового финансирования и значительная доля исследований, вы- полняющихся в организациях, относящихся к государственному сектору; • децентрализованная система, при которой специализированное ведомство, ответ- ственное за разработку и реализацию государственной научно-технической политики и государственное регулирование сферы исследований и разработок, отсутствует. Харак- терными чертами такой системы являются относительно слабые вертикальные связи, низкая доля базового финансирования (за пределами крупных проектов) и преобладаю- щая роль университетов и организаций предпринимательского сектора в выполнении ис- следований. Рассмотренная типология представляется удобной с точки зрения анализа, вместе с тем такое деление является весьма условным по нескольким причинам. Во-первых, отсутст- вие в странах с децентрализованной системой специализированного ведомства, ответствен- ного за разработку и реализацию государственной научно-технической политики и регули- рование сферы исследований и разработок, не означает отсутствие единой государственной научно-технической политики. В большинстве стран с децентрализованной системой на- блюдается тенденция к созданию официальных структур, координирующих деятельность правительственных органов, регулирующих сферу исследований и разработок. С другой стороны, в странах с централизованной системой управления наукой ряд отраслевых мини- стерств сохраняет возможность заказывать и оплачивать крупные исследовательские проек- ты в таких областях, как оборона, здравоохранение, сельское хозяйство, экология, социаль- ные проблемы, транспорт. Кроме того, в большинстве стран как с централизованной и де- централизованной системами управления наукой важную роль играют национальные пар- ламенты и различные консультативные органы при главе государства (правительства). Таким образом, деление систем управления наукой на централизованные и децен- трализованные, осуществляемое на основе чисто формальных признаков, является очень условным и не всегда адекватно отражает специфику той или иной системы. Как централизованная, так и децентрализованная системы имеют ряд достоинств и недостатков. Среди главных достоинств централизованной системы управления сферой исследо- ваний и разработок выделяют: • высокий уровень автономности руководства исследовательских институтов, обеспечивающий свободу в организации и проведении долговременных исследований с высоким риском; • непрерывность финансовых потоков; • стабильность кадрового состава, позволяющая осваивать новые исследователь- ские возможности; • привлекательная возможность длительной научной карьеры для исследователей.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 5 К основным недостаткам такой системы обычно относят: • медленное реагирование на появление междисциплинарных областей исследова- ний; • трудности, связанные с сокращением наименее продуктивных работников и лик- видацией неэффективных организаций; • разобщенность исследовательской деятельности и подготовки новых кадров; • многоступенчатость и длительность карьерного продвижения ученого; • угроза вынужденных перемен при смене правительств; • необходимость для организаций государственного сектора получать разрешение правительства на установление связей с организациями предпринимательского сектора. Децентрализованная система управления наукой также обладает рядом достоинств: • повышенная способность реагирования на возникающие проблемы и запросы; • сильный контроль качества деятельности; • возможность подготовки исследователей за счет финансирования проектов; • независимость источников финансирования от перемен в правительстве; • вовлеченность промышленности в деятельность научных организаций (в том чис- ле организаций государственного сектора). Среди основных недостатков децентрализованной системы стоит выделить: • отсутствие гарантий непрерывного долговременного финансирования; • необходимость в координации усилий многочисленных правительственных орга- нов; • возможность отказа поддерживать те или иные исследовательские проекты; • риск необеспеченности экспертами некоторых тематических направлений; • излишнее (в некоторых случаях) распространение практики временного найма молодых специалистов, снижающее привлекательность научной карьеры. Система управления сферой исследований и разработок в США Перед тем как приступить к описанию современной системы управления сферой исследований и разработок в США, необходимо проанализировать основные этапы ее становления [2, с. 50–81]. В истории институционализации федеральных органов управ- ления научной деятельностью в США значительную роль сыграли как внутриполитиче- ские, так и международные события. Наиболее заметное влияние на становление и разви- тие системы управления наукой сыграли две мировые войны, холодная война и гонка вооружений. Важным событием, заставившим США пересмотреть всю свою систему управления наукой, стал так называемый космический шок – запуск Советским Союзом в 1957 году первого искусственного спутника Земли. Пристально отслеживая процессы, происходящие в мире, и постоянно реагируя на новые вызовы и угрозы, руководству


6 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования США к настоящему моменту удалось создать одну из наиболее эффективных систем управления сферой исследований и разработок. В условиях Второй мировой войны связями науки и государства ведало Управле- ние научных исследований и разработок, выполнявшее роль своеобразного посредника и арбитра между научным сообществом и правительственными учреждениями, в первую очередь с Техническим бюро армии и флота. Эта модель отличалась от модели, практи- ковавшейся в годы Первой мировой войны, когда необходимых для военных исследова- ний ученых и инженеров временно мобилизовали и перевели в лаборатории Министерст- ва обороны. Космические успехи Советского Союза подняли в США вопрос об учреждении должности специального помощника президента по науке и технике. Такая должность, минуя Конгресс США, была учреждена лично президентом Д. Эйзенхауэром. В период правления Эйзенхауэра сформировался научно- консультативный аппарат президента, функции которого имели два аспекта: 1) участие научных консультантов в разработке политики в области науки и определение приорите- тов в финансировании научных исследований; 2) участие ученых в формировании науч- ной политики, использование научных данных и научных методов для принятия полити- ческих решений. В 1962 году под давлением Конгресса президент Дж. Кеннеди создал Управление по науке и технике, директором которого становился специальный помощник президента по науке и технике. Аппарат помощника президента по науке и технике был выведен из номенклатуры Белого дома и переведен в категорию федеральных учреждений исполни- тельной власти. Директор Управления по науке и технике был обязан отчитываться перед Конгрессом и отвечать на его запросы. С этого же момента функции управления наукой стали постепенно передаваться в другие органы государственной власти, а основная функция Управления по науке и тех- нике была сведена лишь к координации научно-исследовательской деятельности государ- ственных учреждений. Так, к концу 1963 года почти все федеральные ведомства имели в своем штате советников или помощников по науке. Перемещение функций управления наукой из Белого дома в федеральные ведомст- ва положило начало новой тенденции: в течение 1963–1973 годов влияние президента и его научно-консультативного аппарата на разработку научно-технической политики не- уклонно ослабевало. Такой поворот был вызван в немалой степени тем обстоятельством, что большинство помощников президента по науке и технике и членов научно- консультативного аппарата были выпускниками всего нескольких наиболее престижных американских университетов и при распределении финансовых потоков, помимо прочего, лоббировали интересы этих университетов. По некоторым оценкам, в период с окончания Второй мировой войны и до 1962 года 20 ведущих университетов получали около поло- вины федеральных ассигнований на научные исследования [2, с. 69]. Такое положение

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 7 приводило к монополизации научных исследований в стране и вызывало недовольство ученых и инженеров в научных центрах, занимавшихся в первую очередь прикладными исследованиями. Такая ситуация вынудила президента Л. Джонсона подписать в конце 1965 года ди- рективу, в соответствии с которой вводилось равномерное географическое распределение ассигнований на научные исследования. Национальный научный фонд разработал про- грамму развития науки, нацеленную на создание ведущих научных центров на базе вто- ростепенных университетов. Необходимо отметить, что цели этой программы по боль- шому счету так и не были достигнуты, но эта неудача привела американскую админист- рацию к пониманию, что одними административными методами и финансовыми влива- ниями создать ведущие научные центры невозможно. В 1973 году президент Р. Никсон кардинально реформировал всю систему управ- ления наукой. В соответствии с новой системой вопросы научно-технической стратегии, касающиеся внутренней политики, стали решаться в Министерстве внутренних дел, а во- просы научно-технической политики, относящиеся ко внешней политике, – в Министер- стве национальной безопасности. Подготовка научно-технической информации была воз- ложена на Национальный научный фонд, а его директор стал выполнять функции совет- ника президента по науке. Разработка научной политики стала прерогативой высокопо- ставленных чиновников Белого дома и Административно-бюджетного управления, а по- вседневное руководство научно-техническими программами было передано федеральным ведомствам. В 1976 году, в период президентства Дж. Форда, Конгресс США принял закон о национальной научно-технической политике, ее приоритетах и организации государст- венных органов по ее реализации. В соответствии с этим законом были учреждены Управление научно-технической политики в аппарате президента, Президентский коми- тет по науке и технике, Федеральный координационный совет по науке и технике и Меж- ведомственная консультативная комиссия по науке и технике. И наконец, еще один этап реформирования системы управления сферой исследова- ний и разработок был связан с политикой «нового федерализма», провозглашенной пре- зидентом Р. Рейганом. Суть «нового федерализма» состояла в некотором перераспреде- лении функций между федеральным центром и штатами, направленном на повышение роли последних. Речь идет о смещении контроля за выполнением федеральных (финан- сируемых федеральным правительством) программ. После 1982 года средства, выделяе- мые федеральным центром, стали поступать к субъектам научно-технической деятельно- сти через правительства штатов, которые получили возможность влиять на их распреде- ление и тем самым взяли на себя значительную долю ответственности за эффективность результатов. При этом при создании какого-либо крупного технического объекта (напри- мер, космической станции или аэрокосмического самолета) или для достижения техноло-

8 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования гического прорыва в отдельных отраслях промышленности федеральные ведомства орга- низуют собственные научно-технические программы. Современная система управления американской наукой относится к децентрализо- ванному типу [1]. В отличие от большинства других развитых стран в США отсутствует специализированное ведомство, ответственное за регулирование и финансирование сфе- ры исследований и разработок. Это является задачей целого ряда (а точнее сказать – большинства) ведомств (министерств и агентств), при этом пять из них играют особую роль. Это Министерство обороны, Министерство здравоохранения и социального обеспе- чения, Национальное аэрокосмическое агентство (НАСА), Министерство энергетики и Национальный научный фонд, на которые приходится более 94% от общей суммы феде- ральных ассигнований на научные исследования. Федеральные ведомства США, играющие наиболее заметную роль в финансиро- вании сферы исследований и разработок, рассмотрены в табл. 1. Тот факт, что сфера исследований и разработок в США финансируется целым ря- дом федеральных ведомств, не означает, что в стране отсутствует единая государственная научно-техническая политика. Как уже отмечалось выше, в 1976 году было создано Управление научно- технической политики (Office of Science and Technology Policy) в структуре аппарата президента (Executive Office of the President). На сегодняшний день основными функция- ми Управления научно-технической политики являются [3]: • консультирование президента США и его аппарата по вопросам влияния науки и технологий на положение дел внутри страны и на международное положение США; • координация усилий федеральных ведомств в части разработки эффективной на- учно-технической политики и эффективных методов финансирования сферы исследова- ний и разработок; • работа с частным сектором с целью повышения отдачи федеральных инвестиций в науку и технологии в плане экономического развития, экологической безопасности и национальной безопасности США; • построение тесных партнерских отношений между федеральным правительством, правительствами штатов и местными органами власти, между правительством и научным сообществом, между США и другими странами; • оценка эффективности государственной научно-технической политики.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 9 Таблица 1 Ôåäåðàëüíûå âåäîìñòâà ÑØÀ, ôèíàíñèðóþùèå èññëåäîâàíèÿ è ðàçðàáîòêè Удельный вес Удельный вес расхо- Финансирующее ведомство ведомства в общем дов на исследования и объеме федеральных разработки в бюджете ассигнований (%)* ведомства (%)** Министерство обороны (Department of Defense) 48,3 16,9 Министерство здравоохранения и социального обеспечения (Department of Health and Social Services) 27,1 41,7 Национальное аэрокосмическое агентство (НАСА) (National Aeronautics and Space Administration) 7,6 54,3 Министерство энергетики (Department of Energy) 7,5 31,7 Национальный научный фонд (National Science Foundation) 3,6 67,0 Министерство сельского хозяйства (Department of Agriculture) 1,8 9,7 Министерство торговли (Department of Commerce) 1,0 9,8 Министерство транспорта (Department of Transportation) 0,7 6,7 Агентство по охране окружающей среды (Enviromental Protection Agency) 0,5 7,5 Министерство внутренних дел (Department of the Interior) 0,5 5,4 Прочие 1,4 – * Рассчитано по: [4, Appendix Table 4–30]. ** По данным: [5, Table 4–9]. В структуре Управления научно-технической политики выделяются: Отдел по нау- ке (Science Division), Отдел по технологиям (Technology Division), Отдел по внутренней и национальной безопасности (Homeland and National Security Division) и Административ- но-бюджетный отдел (Budget and Administration Division). Кроме того, в структуру Управления входят Национальный совет по науке и технологиям (National Science and Technology Council) и Президетский совет по науке и технологиям (President's Council of Advisors on Science and Technology), обладающие несколько иными функциями и более широкими полномочиями, чем другие отделы. Национальный совет по науке и технологиям был создан в 1993 году с целью определения национальных приоритетов в области науки и технологий, выработки на- циональной стратегии в области исследований и разработок и координации действий федеральных ведомств, играющих первостепенную роль в финансировании исследова- ний и разработок. Членами Совета являются директор Управления научно-технической

10 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования политики, вице-президент США, высокопоставленные чиновники Белого дома и дирек- тора пяти федеральных ведомств. Национальный совет по науке и технологиям вклю- чает четыре комитета: Комитет по окружающей среде и природным ресурсам, Комитет по внутренней и национальной безопасности, Комитет по науке и Комитет по техноло- гиям. Президентский совет по науке и технологиям был создан в 2001 году с целью повышения эффективности взаимодействия исполнительной власти с частным сектором и академическим сообществом по вопросам выработки приоритетов в науке и образовании. Членами Президентского совета являются директор Управления научно-технической по- литики и назначаемые президентом представители промышленности, науки, образования и неправительственных организаций. Говоря о структуре органов исполнительной власти США, ответственных за фи- нансирование сферы исследований и разработок, отдельно стоит упомянуть Националь- ный научный фонд, основными задачами которого являются поддержка всех направле- ний фундаментальных исследований в стране (за исключением фундаментальных иссле- дований в области медицины) и подготовка статистической информации по науке и тех- нологиям [6]. В разработке бюджетов федеральных ведомств и федерального бюджета непосред- ственное участие принимает Административно-бюджетное управление при президенте США, выполняющее расчетно-контрольные функции и консультирующее президента и Конгресс в части финансовых вопросов. Важную роль в разработке проекта федерального бюджета играет бюджетное по- слание президента, выносимое на обсуждение в Конгресс США. Конгресс рассматривает бюджетное послание президента и утверждает окончательный вариант федерального бюджета, в котором в том числе учтены исследовательские бюджеты федеральных ве- домств. Не стоит полагать, что роль американского Конгресса в данном случае сводится лишь к утверждению бюджетных ассигнований на исследования и разработки. Конгресс США пристальнейшим образом отслеживает и контролирует ситуацию в научной сфере страны. Таким образом, несмотря на то что по формальным критериям система управления сферой исследований и разработок США относится к децентрализованному типу, это не совсем так. Огромную роль в научно-технической системе этой страны играют организа- ции и предприятия оборонного комплекса (подробнее этот вопрос будет рассмотрен ни- же), а многочисленные консультативные органы и структуры, занятые разработкой науч- но-технической политики, жестко встроены в американскую политико-экономическую систему. Это позволяет ряду экспертов говорить о том, что на сегодняшний день научно- техническая система США является одной из самых управляемых в мире [1, с. 42].

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 11 Система управления научно-инновационной деятельностью в Великобритании Еще несколько лет назад систему управления научно-инновационной деятельно- 1 стью в Великобритании классифицировали как децентрализованную [7, с. 207], однако за последние несколько лет она была кардинальным образом реформирована, и на сего- дняшний день говорить о децентрализованной системе управления наукой в Великобри- тании было бы некорректно. Реформирование системы управления научно-инновационной деятельностью в Ве- ликобритании происходило на фоне широкомасштабных социально-экономических ре- форм и кардинального преобразования всей системы государственного управления. Од- нако на этом пути стояло множество препятствий, в том числе серьезное противодейст- вие со стороны научного сообщества. Во многом это было связано с традицией, ведущей начало с конца XVIII века. Речь идет о стремлении рассматривать Великобританию как мировую империю, лидирующую во всем и ни в чем себе не отказывающую. И несмотря на то что на сегодняшний день, пожалуй, лишь единственная в мире страна – США мо- жет позволить себе широкомасштабное государственное финансирование научных ис- следований по всем интересующим направлениям, в Великобритании до последнего вре- мени чрезвычайно сильной была привычка рассматривать науку вне рамок финансовых ограничений. Перед тем как перейти к описанию современной британской модели управления научно-инновационной деятельностью, кратко опишем систему управления наукой, про- существовавшую в стране практически без серьезных изменений с середины 60-х годов XX столетия вплоть до недавнего времени [7, с. 208–213]. В 1975 году британская система организации науки была охарактеризована одним из членов действующего на тот момент лейбористского правительства как «кусок оса- дочной породы с прослойками, представляющими различные фазы правительственного вмешательства». И действительно, существовавшая на тот момент система управления наукой в Великобритании была, пожалуй, одной из самых запутанных в мире. Формально основные координирующие функции в данной области были возложе- ны на Комитет научных советников, входящий в структуру кабинета министров и воз- главляемый главным научным советником. В задачи комитета входили координирование исследовательской деятельности в отдельных министерствах (департаментах), опреде- ленные контрольно-надзорные функции и консультирование премьер-министра и кабинет министров по вопросам, связанным с научной деятельностью. Помимо этого в задачи ко- митета входила подготовка ежегодного детализированного отчета о затратах на научные исследования. 1 В отличие от США и большинства других стран ОЭСР в Великобритании вместо понятия «сфера исследований и разработок» (Research & Development) используется более широкое понятие «научно-инновационная деятельность» (Science & Innovation).

12 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования Следуя консультациям Комитета научных советников, кабинет министров опреде- лял бюджет научных исследований для оборонных нужд. Основная часть этих средств поступала Министерству обороны (Ministry of Defence), координировавшему проведение научных исследований для нужд обороны. Для гражданских исследований прикладного характера, помимо Комитета научных советников, ключевое значение имел также другой комитет в структуре кабинета мини- стров – Консультативный совет по прикладным исследованиям и разработкам (Advisory Council for Applied Research and Development), консультирующий кабинет министров от- носительно того, какие из департаментов являются наиболее приоритетными в плане раз- вития прикладных исследований и разработок. Средства на проведение гражданских исследований распределялись между депар- таментами (министерствами), причем средства на проведение фундаментальных исследо- ваний направлялись Департаменту образования и науки (Department of Education and Science), остальным же ведомствам средства выделялись преимущественно на проведе- ние прикладных исследований. Наибольший вес в финансировании гражданских прикладных исследований имели три ведомства: Министерство сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия (Ministry of Agriculture, Fishering and Food), Департамент торговли и промышленности (Department of Trade and Industry) и Департамент энергетики (Department of Energy). Департамент образования и науки распределял средства на проведение фундамен- тальных исследований между пятью исследовательскими советами (Research Councils), управляемыми учеными и представителями деловых кругов: – Советом по сельскому хозяйству и продовольствию (Agricultural and Food Re- search Council), – Советом по медицине (Medical Research Council), – Советом по науке и технике (Science and Engineering Research Council), – Советом по экологии (Natural Environment Research Council), – Советом по экономике и социальным проблемам (Economical and Social Research Council). Таким образом, бюджет на проведение фундаментальных исследований складывал- ся из бюджетов пяти перечисленных исследовательских советов. Кроме того, Департамент образования и науки направлял средства в Совет по фи- нансированию университетов (University Funding Council) и Совет по финансированию политехнических институтов и колледжей (Polytechnics and Colleges Funding Council), часть из которых также направлялась на проведение фундаментальных исследований. Здесь, однако, следует подчеркнуть, что невозможно сказать, какая часть средств, выде- ляемых этим учебным заведениям, тратилась ими на исследовательские программы, а какая – на преподавание и администрирование.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 13 Помимо рассмотренных органов управления наукой в Великобритании существо- вало множество других, менее значительных, комитетов и комиссий – так называемые постоянные группы, комитеты по грантам, координирующие комиссии и т. д. В целом же британская система управления наукой до последнего времени имела характер довольно запутанного лабиринта. Созданная на сегодняшний день система управления научно-инновационной дея- тельностью в Великобритании принципиально отличается от существовавшей ранее. Так, в частности, был расформирован Департамент образования и науки, вместо которого был образован Департамент образования (Department for Education and Skills). Большинство же функций бывшего Департамента образования и науки в области научно-технической политики, в том числе финансирование исследовательских советов, было передано Де- партаменту торговли и промышленности [8]. На сегодняшний день можно выделить следующие основные элементы британской системы управления научно-технической и инновационной деятельностью: – Управление науки и инноваций (Office of Science and Innovation) в структуре Де- партамента торговли и промышленности (Department of Trade and Industry), – 8 исследовательских советов (Research Councils), – Совет по науке и технологиям (Council for Science and Technology), – Парламентский комитет по взаимодействию с научным сообществом (The Parliamentary and Scientific Committee), – Парламентская консультативная служба по науке и технологиям (The Parliamentary Office of Science and Technology), – Комитет палаты лордов по науке и технологиям (The House of Lords Science and Technology Committee), – Комитет палаты общин по науке и технологиям (The House of Commons Science and Technology Committee). Опишем подробнее функции и задачи, возложенные на перечисленные органы управления наукой. Основным элементом управления научно-инновационной сферой, ответственным за формирование и реализацию научно-инновационной политики, является Управление науки и инноваций в структуре Департамента торговли и промышленности. Управ- ление возглавляется главным научным советником премьер-министра (Chief Scientific Adviser to the Prime Minister). Основными функциями Управления науки и инноваций являются [9]: • разработка и реализация национальной научно-инновационной политики; • повышение эффективности использования научно-технических и технологиче- ских знаний и ресурсов для обеспечения экономического роста и повышения уровня жиз- ни населения;

14 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования • стимулирование взаимодействия между наукой, промышленностью и другими потребителями научных знаний и обеспечение технологического трансфера; • внедрение достижений науки в систему государственного управления с целью повышения эффективности ее функционирования; • поддержка международного научно-технического сотрудничества в целях обес- печения национальных интересов и достижения национальных целей Великобритании. Среди конкретных функций следует выделить финансирование фундаментальных исследований через восемь исследовательских советов (размещение исследовательского бюджета), поддержка приборной базы научных организаций, прогнозирование основных направлений развития науки и техники (форсайт). Отметим, что к 2004 году Управление науки и инноваций разработало Десятилет- нюю рамочную программу инвестиций в науку и инновации на 2004–2014 годы, утвер- жденную правительством. В настоящее время Управление занимается практической реа- лизацией указанной программы и готовит ежегодные отчеты о ходе ее выполнения. В заключение отметим, что главный научный советник, возглавляющий Управле- ние, отчитывается за результаты работы своего ведомства непосредственно перед пре- мьер-министром. В настоящее время в Великобритании действуют восемь исследовательских сове- тов, через которые Управление науки и инноваций осуществляет размещение исследова- тельского бюджета: – Центральный исследовательский совет (Council for the Central Laboratory of the Research Councils), – Исследовательский совет по биологии и биотехнологиям (Biotechnology and Bio- logical Science Research Council), – Физико-технический исследовательский совет (Engineering and Physical Sciences Research Council), – Исследовательский совет по экономике и социальным проблемам (Economical and Social Research Council), – Исследовательский совет по медицине (Medical Research Council), – Исследовательский совет по экологии (Natural Environment Research Council), – Исследовательский совет по молекулярной физике и астрономии (Particle Physics and Astronomy Research Council), – Исследовательский совет по искусству и гуманитарным наукам (Arts and Humanities Research Council). Члены советов назначаются министром торговли и промышленности (Secretary of the State for Trade and Industry), который отчитывается за деятельность советов перед пар- ламентом. Деятельность советов контролируется Департаментом торговли и промышлен- ности через генерального директора по науке и инновациям (Director General of Science and Innovation), работающего в штате Управления науки и инноваций [9].

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 15 Центральный исследовательский совет был создан в 1995 году для координации деятельности остальных исследовательских советов с целью выработки приоритетов и наилучшего удовлетворения потребностей британской науки. В структуре совета выде- ляются два обособленных подразделения: • головной офис, занимающийся стратегическими вопросами, планированием и финансами; • подразделение, координирующее деятельность советов в вопросах содействия в приобретении академическими и промышленными исследовательскими объединениями современного исследовательского оборудования. Кроме того, Центральный исследовательский совет осуществляет непосредственное управление тремя исследовательскими лабораториями мирового класса2 [10]. Остальные семь советов занимаются определением приоритетных направлений в соответствующих областях научных исследований и распределением финансирования между организациями соответствующего профиля (в основном на проведение фундамен- тальных исследований). Кроме того, советы осуществляют поддержку различными сред- ствами фундаментальных и прикладных исследований, а также содействуют подготовке высококвалифицированных специалистов в соответствующих областях [10]. Совет по науке и технологиям [11] является высшим консультативным органом при премьер-министре Великобритании. Основная задача Совета – консультирование премьер-министра по стратегическим вопросам в области науки и технологий. Члены Совета назначаются премьер-министром из числа известных ученых, кроме того, при решении отдельных вопросов привлекаются внешние эксперты. Программа работы Совета разрабатывается его членами в тесном диалоге с прави- тельством. Кроме того, в задачи Совета входит экстренное консультирование премьер- министра по неотложным вопросам. Как было отмечено выше, парламент Великобритании также играет далеко не по- следнюю роль в решении вопросов, связанных с научно-технической и инновационной политикой. Парламентский комитет по взаимодействию с научным сообществом [12] при- зван обеспечивать долгосрочный диалог между парламентом, с одной стороны, и науч- ными организациями, наукоемкими отраслями промышленности и академическим сооб- ществом – с другой. Заседания комитета, на которых обсуждаются вопросы, связанные с наукой и тех- нологиями, и их взаимосвязь с политическими вопросами, проводятся один раз в месяц. На заседаниях присутствуют представители научных кругов и наукоемких отраслей про- 2 The Rutherford and Appleton Laboratory (графство Оксфордшир), the Daresbury Laboratory (графство Чешир), the Chilbolton Observatory (графство Хэмпшир).

16 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования мышленности. Общая численность присутствующих составляет около 80–100 человек, приблизительно четверть из них являются членами обеих палат парламента. Кроме того, комитет организует регулярные визиты на промышленные предпри- ятия и в научные организации для более глубокого ознакомления с отдельными научно- технологическими вопросами и проблемами. Заключения комитета носят рекомендательный характер. Парламентская консультативная служба по науке и технологиям [13] является внутренним источником независимого, многостороннего и доступного для понимания анализа государственной политики в области науки и технологий. Основная задача служ- бы – подготовка аналитического материала для заседаний парламента. Основными направлениями деятельности службы являются: • подготовка кратких резюме и подробных отчетов по вопросам науки и техноло- гий в помощь членам парламента при принятии соответствующих политических реше- ний; • консультирование комитетов по науке и технологиям, осуществляемое в виде не- формальных консультаций, анализа статистических данных, предоставления вспомога- тельных аналитических материалов или дополнительных исследований по тем или иным вопросам. Комитеты могут прибегнуть к соответствующим консультациям на любой ста- дии парламентских слушаний; • информирование обеих палат парламента по вопросам общественного диалога в области науки и технологий; • организация дискуссий различного формата по вопросам государственной поли- тики в области науки и технологий; • выявление основных факторов, влияющих на эффективность государственной политики в области науки и технологий, и проблем, с которыми предстоит столкнуться в будущем. Комитет палаты лордов по науке и технологиям [13] состоит из 15 членов, зано- во назначаемых палатой лордов каждую парламентскую сессию. Членами комитета яв- ляются ученые, медики, юристы, экономисты и политики. Председатель комитета назна- чается палатой лордов. Деятельность комитета охватывает следующие направления: • проблемы государственной политики, для решения которых требуются научные исследования, в том числе влияние авиаперелетов на здоровье граждан, нетрадиционная медицина, легализация употребления легких наркотиков; • существующие и вероятные технологические вызовы и возможности, в том числе отказ от антибиотиков, утилизация радиоактивных отходов, генетика человека, иннова- ции в микрообработке;

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 17 • общие проблемы науки и научно-технической политики, включая деятельность исследовательских советов, школ и университетов, функционирование государственных научных учреждений, проблемы предпринимательского сектора науки. В деятельность комитета входит детальное изучение указанных проблем с привле- чением внешних экспертов и выездом в организации, по результатам которого готовятся соответствующие отчеты. Отчеты комитета обсуждаются на заседаниях палаты лордов. Итоговые отчеты направляются в правительство, а также учитываются в ходе законо- творческой деятельности парламента. Комитет палаты общин по науке и технологиям [13] является самым влиятель- ным комитетом парламента в области научно-инновационной политики. Основная функция комитета – мониторинг и контроль деятельности Управления науки и инноваций и подведомственных ему организаций, в число которых входят иссле- довательские советы, Совет по науке и технологиям, Королевское научное общество и Королевская инженерная академия. Члены комитета назначаются отборочной комиссией из числа депутатов трех поли- тических партий, занимающих наибольшее количество мест в парламенте, в той же про- порции, в какой представлены эти политические партии. По результатам своей деятельности комитет готовит соответствующие отчеты, вы- носимые на обсуждения в парламент, на которых обязан присутствовать министр торгов- ли и промышленности. Как было отмечено выше, основным государственным органом, ответственным за выработку и реализацию национальной научно-инновационной политики и финансиро- вание научных исследований, является Управление науки и инноваций в структуре Де- партамента торговли и промышленности и подведомственные ему восемь исследователь- ских советов. Тем не менее Департамент образования также сохранил возможность фи- нансировать научно-исследовательскую деятельность посредством четырех подведомст- венных ему советов по финансированию [10]. Такая система получила в Великобрита- нии название бинарной системы поддержки научных исследований. В отличие от Управления науки и инноваций, которое осуществляет финансирование в рамках кон- кретных исследовательских проектов (размещая государственный заказ на научные ис- следования), Департамент образования выделяет единовременные гранты на приобрете- ние исследовательского оборудования и проведение исследований наиболее перспектив- ными организациями (при этом организации самостоятельно выбирают тематику иссле- дований). Перспективность научных организаций определяется по результатам оценки их деятельности (Research Assessment Exercise). Подводя итог, еще раз перечислим основные элементы британской системы управ- ления наукой и их функции. Совет по науке и технологиям, Парламентский комитет по взаимодействию с науч- ным сообществом, Парламентская консультативная служба по науке и технологиям и

18 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования Комитет палаты лордов по науке и технологиям выполняют консультативные функции и таким образом содействуют разработке эффективной научно-инновационной политики. Деятельностью этих органов обеспечивается мониторинг текущей ситуации, диалог с на- учным сообществом и представителями высокотехнологичных отраслей промышленно- сти, обеспечение парламента и правительства аналитическими материалами и подготовка предложений по повышению эффективности государственной научно-инновационной политики. Управление науки и технологий отвечает за разработку и реализацию государст- венной научно-инновационной политики и финансирует фундаментальные исследования через восемь исследовательских советов. Комитет палаты общин по науке и технологиям осуществляет мониторинг и кон- троль деятельности Управления науки и технологий. Система управления сферой исследований и разработок во Франции В соответствии с классификацией ОЭСР, по чисто формальным признакам, система управления сферой исследований и разработок во Франции была отнесена к централизо- ванному типу [1]. Однако, как мы увидим далее, данное утверждение небесспорно. Заметим, что французская наука считается одной из самых регулируемых в Европе [7, с. 240]. Отметим, что на сегодняшний день французская система управления наукой (как и вся научная система Франции) находится в процессе реформирования, и пока рано гово- рить о конкретных результатах. Тем не менее основополагающие документы реформы – Пакт об исследованиях и Закон о программе для исследований, одобрены парламентом Франции, подписаны президентом и опубликованы в Официальном журнале 19 апреля 2006 года [14]. Реформа науки во Франции представляет интерес для России ввиду существенного сходства научных систем – значительной роли государства и государственного сектора и в силу многих общих черт в организации системы управления наукой [14]. Рассмотрим основные направления реформы и имеющиеся на данный момент ре- зультаты. С целью предоставления президенту и правительству Франции объективной ин- формации об основных тенденциях развития мировой науки, национальных приоритетах в научно-технической и инновационной политике при президенте Французской Респуб- лики создается Высокий совет по науке и технологиям (HCST), состоящий из ученых мирового уровня и имеющий статус консультативного. В то же время право принимать решения в этой области будет возложено на Меж- министерский комитет научных и технологических исследований (CIRST) под пред- седательством премьер-министра.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 19 Декретом № 2006–572 от 17 мая 2006 года (опубликован в Официальном журнале 21 мая 2006 года) была изменена организационная структура Министерства образования, высшей школы и научных исследований (Ministère de l'Education, de l'Enseignement supèrieur et de la Recherche). В структуре Министерства были выделены три дирекции по соответствующим направлениям: Дирекция по общему образованию, Дирекция по выс- шему образованию, Дирекция по научным исследованиям и инновациям и введена долж- ность министра-делегата по вопросам исследований. Министр-делегат по вопросам ис- следований руководит собственным аппаратом в структуре министерства, возглавляет секретариат Межминистерского комитета, отвечает за подготовку материалов и реализу- ет решения комитета [14, 15]. Дирекция по научным исследованиям и инновациям (DGRI) выполняет две ос- новные функции [15]: • разработка и реализация государственной научно-инновационной политики; • координация межведомственных программ в научных исследованиях и высшем образовании. В структуре Министерства функционируют также Высший совет по науке и тех- нологиям (CSRT) и несколько консультативных комитетов. Высший совет по науке и технологиям создан при министре для консультации по отдельным направлениям научно-инновационной политики, подготовки проекта граж- данского научного бюджета, анализа и прогнозирования конъюнктурных изменений в области науки и технологий, создания комиссий по отдельным направлениям исследова- ний (в настоящее время создана Комиссия по генной инженерии) [15]. Консультативные комитеты созданы прежде всего для оценки и аккредитации на- учных организаций в отдельных отраслях науки, в состав комитетов входят чиновники министерства и представители научных кругов. В настоящее время функционирует семь консультативных комитетов [15]. В целях развития науки и инноваций в регионах были созданы региональные ко- миссии по исследованиям и технологиям (DRRT), подчиняющиеся префектам регио- нов. Основной задачей комиссий является реализация политики Министерства образова- ния, высшей школы и научных исследований с учетом особенностей своего региона [15]. Как и в рассмотренных выше странах (США и Великобритании), парламент Фран- ции принимает участие в выработке и оценке научно-технологической политики. Для аккумулирования соответствующей информации, оценки политики и выработки соответ- ствующих рекомендаций в 1983 году было создано Парламентское управление по на- учно-технологической политике (L'office d'evalution des choix scientifiques et technologiques). В настоящее время Управление состоит из восемнадцати сенаторов (представителей верхней палаты – Сената) и такого же числа депутатов (представителей нижней палаты – Национальной Ассамблеи) и возглавляются поочередно одним из сена-

20 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования торов и одним из депутатов. Доклады, подготовленные Управлением, выносятся на пар- ламентские слушания [16]. Государственное финансирование науки во Франции осуществляется по двум кана- лам: базовое – через Министерство, конкурсное – через созданные Национальное агент- ство исследований (ANR), Агентство по промышленным инновациям (ALL) и Агентство Oséo-Anvar, предназначенное для поддержки инновационных проектов малых и средних предприятий [14]. * * * В заключение отметим, что в настоящее время в большинстве стран Организации экономического развития и сотрудничества (ОЭСР) происходит реформирование систе- мы управления наукой, связанное с: • совершенствованием координации исследований всеми правительственными ве- домствами с привлечением различных уровней правительства для выработки направле- ний и формирования исследовательского бюджета; • повышением роли правительств в стратегическом планировании и мониторинге деятельности научных учреждений государственного сектора; • созданием и укреплением формальных структур и механизмов для расширения круга участников формирования государственной научно-технической политики, финан- сирования НИОКР и оценки результатов. В ряде стран происходит укрепление промежуточного уровня финансирующих структур в рамках государственного научно-технического комплекса, например исследо- вательских советов [17]. Ñåêòîðû èññëåäîâàíèé è ðàçðàáîòîê В соответствии с классификацией, используемой ОЭСР, выделяются четыре секто- ра деятельности: государственный, предпринимательский, сектор высшего образования и частный бесприбыльный сектор [18, с. 191–192]. Государственный сектор составляют организации министерств и ведомств, обес- печивающие управление государством и удовлетворение потребностей общества в целом, а также бесприбыльные организации, полностью или в основном финансируемые и кон- тролируемые правительством. Предпринимательский сектор включает все организации и предприятия, в том числе находящиеся в собственности государства, чья основная деятельность связана с производством продукции или услуг в целях продажи, а также частные бесприбыльные организации, обслуживающие вышеназванные предприятия и организации. Сектор высшего образования охватывает университеты и другие высшие учеб- ные заведения, независимо от источников финансирования и правового статуса, а также

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 21 находящиеся под их контролем либо ассоциированные с ними научно-исследовательские институты, экспериментальные станции, клиники. Частный бесприбыльный сектор состоит из частных организаций, не ставящих своей целью получение прибыли (профессиональные общества, общественные организа- ции и т. д.), и частных индивидуальных организаций. В значительной мере такое деление условно, что видно даже из самих определений. Кроме того, в эффективно функционирующих системах наблюдается тесное взаимодействие между всеми секторами исследований и разработок. Этот вопрос будет рассмотрен ниже. Если оценивать удельный вес каждого из указанных секторов с точки зрения фи- нансирования, то налицо тот факт, что в развитых странах основными источниками фи- нансирования исследований и разработок являются предпринимательский сектор и госу- дарство (табл. 2). Если же подходить к секторам с точки зрения освоения средств, выделенных на проведение исследований и разработок, то мы увидим, что основным исполнителем ис- следований и разработок является предпринимательский сектор (табл. 3). Таблица 2 Óäåëüíûé âåñ ñåêòîðîâ äåÿòåëüíîñòè â ôèíàíñèðîâàíèè èññëåäîâàíèé è ðàçðàáîòîê â âåäóùèõ çàðóáåæíûõ ñòðàíàõ (в процентах от внутренних затрат на исследования и разработки) Предпринимательский Государственный Сектор высшего Частный сектор сектор образования бесприбыльный сектор США (2003 г.) 63,1 31,2 2,8 2,9 Великобритания (2002 г.) 46,7 26,9 1,0 4,9 Франция (2002 г.) 52,1 38,4 0,7 0,9 ФРГ (2003 г.) 66,1 31,1 0,0 0,4 Япония (2002 г.) 73,9 18,2 6,5 1,1 По данным: [4, Appendix Table 4–44]. Таблица 3 Óäåëüíûé âåñ ñåêòîðîâ äåÿòåëüíîñòè â îñâîåíèè ñðåäñòâ íà ïðîâåäåíèå èññëåäîâàíèé è ðàçðàáîòîê â âåäóùèõ çàðóáåæíûõ ñòðàíàõ (в процентах от внутренних затрат на исследования и разработки) Предпринимательский Государственный Сектор высшего Частный сектор сектор образования бесприбыльный сектор США (2003 г.) 68,9 9,0 16,8 5,3 Великобритания (2002 г.) 67,0 9,0 22,6 1,5 Франция (2002 г.) 63,3 16,5 18,9 1,4 ФРГ (2003 г.) 69,8 13,4 16,8 0,0 Япония (2002 г.) 74,4 9,5 13,9 2,1 По данным: [4, Appendix Table 4–44].

22 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования Òèïû è îðãàíèçàöèîííî-ïðàâîâûå ôîðìû îðãàíèçàöèé, âûïîëíÿþùèõ èññëåäîâàíèÿ è ðàçðàáîòêè Рассмотрим основные типы и организационно-правовые формы организаций, за- нимающихся исследованиями и разработками, в развитых странах. При этом необхо- димо отметить, что в данном случае нас интересуют прежде всего так называемые на- учные учреждения, т. е. организации, для которых выполнение научных исследований и разработок является основной деятельностью. Очевидно, что к таким научным учре- ждениям относятся в первую очередь организации государственного сектора, так как для частных предприятий и университетов исследования являются пусть и важной, но не основной деятельностью и рассмотрение их типологии выходит за рамки данного исследования. Исследования, проводимые в организациях государственного сектора развитых стран, всегда играли и продолжают играть ключевую роль в развитии новых техноло- гий в таких областях, как биотехнология, нанотехнологии и информационно- коммуникационные технологии, внося таким образом существенный вклад в главные научно-технические достижения и общественный прогресс последних десятилетий [17]. Необходимо отметить, что проблемы эффективности государственного сектора науки являются схожими во многих странах. В частности, замечено, что в разных странах государственные лаборатории и институты страдают общими болезнями, такими как ста- рение персонала, размытость целей и самоизолированность от внешнего научного мира. Эти организации не занимаются подготовкой молодых кадров, а их узкая специализация препятствует включению в международные исследовательские проекты. Но, несмотря на это, они способны оперативно обслуживать правительственные органы беспристрастной комплексной экспертизой, что редко получается у организаций других секторов. Поэтому говорить о государственных научных учреждениях как о неком балласте в структуре на- учной системы по меньшей мере некорректно [1, с. 20] Типы научных учреждений США С точки зрения финансирования из федеральных бюджетных средств в США выде- ляются три типа государственных научных учреждений [19, с. 20]: – учреждения, полностью обеспеченные базовым финансированием и наделенные федеральным имуществом; – учреждения, частично обеспеченные базовым финансированием и наделенные федеральным имуществом; – учреждения, наделенные федеральным имуществом, но не получающие базового финансирования.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 23 Однако более распространенной является классификация, в соответствии с которой выделяются четыре типа научных учреждений, имеющих отношение к государственному сектору [20, с. 23]: – исследовательские лаборатории, институты и центры, входящие в структуры ис- полнительной власти, финансируемые и управляемые ими; – информационно-исследовательские учреждения, финансируемые и управляемые Конгрессом США; – исследовательские центры, финансируемые из федерального бюджета; – ассоциированные лаборатории, финансируемые правительством, но входящие в структуру университетов. Первый и наиболее распространенный тип научных учреждений обобщенно назы- вают федеральными лабораториями. В соответствии с классификацией по финансиро- ванию федеральные лаборатории полностью обеспечены базовым финансированием и наделены федеральным имуществом. Эти лаборатории основаны федеральными ведомст- вами для реализации их миссий. Административно федеральные лаборатории являются подразделениями соответст- вующих ведомств, а все их сотрудники имеют статус государственных служащих, и их должности входят в штатное расписание ведомств. В соответствии с законодательством США федеральные лаборатории – это научно- технические мощности, принадлежащие, арендуемые или используемые иным образом фе- деральным ведомством для проведения исследований и разработок государственными слу- жащими, либо научно-технические мощности, принадлежащие государству и управляемые внешним подрядчиком по контракту для проведения исследований и разработок для нужд федерального ведомства [17]. Если рассматривать федеральные лаборатории согласно первой части приведенного определения (без учета лабораторий, управляемых внешним подрядчиком), то в США насчитывается около 700 таких лабораторий, если же принимать во внимание и лабора- тории, управляемые внешним подрядчиком, то насчитывается около 1500 федеральных лабораторий [17]. Первый тип лабораторий относится к категории GOGO (Government-owned/ Gov- ernment-operated), второй тип – к категории GOCO (Government-owned/Contractor- operated). Отдельно, как уже отмечалось выше, выделяются исследовательские центры, финансируемые из федерального бюджета. В соответствии с различными подходами эти центры либо относятся к федеральным лабораториям GOCO, либо выделяются как от- дельный тип научных учреждений. Федеральные лаборатории типа GOCO возникли в результате передачи ряда феде- ральных лабораторий в управление университетам, а позднее – частным бесприбыльным организациям и коммерческим фирмам. Такая лаборатория представляет собой юридиче- ски независимую структуру, вся материально-техническая база которой была создана за

24 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования счет средств федерального бюджета (т. е. соответствующего федерального ведомства), деятельность которой осуществляется в соответствии с планами ведомства и финансиру- ется не менее чем на 70% из бюджета ведомства. Однако весь персонал таких лаборато- рий составляют служащие университета (бесприбыльной организации, фирмы), а общее управление осуществляется по контракту университетом (бесприбыльной организацией, фирмой) [17]. Еще раз отметим, что все планы работ федеральных лабораторий утверждаются в соответствующих управлениях ведомства, а финансирование осуществляется полностью (для лабораторий GOCO – не менее чем на 70%) за счет бюджета ведомства. Федеральные лаборатории США различаются по своим размерам, задачам, органи- зации и некоторым другим параметрам и занимаются как фундаментальными, так и при- кладными исследованиями. Понятие «федеральная лаборатория» не следует отождествлять с понятием «нацио- нальная лаборатория». Статус «национальная лаборатория» присвоен ряду федеральных лабораторий, имеющих общенациональное значение и выполняющих исследования, обеспечивающие реализацию важнейших государственных задач, связанных с нацио- нальной безопасностью. Исследовательские центры, финансируемые из федерального бюджета (ИЦФФБ)3, согласно законодательству США, определяются как организации, выпол- няющие исследования и разработки и финансируемые исключительно или преимущест- венно из средств федерального бюджета [5, с. 4–67]. Такие центры создаются по распоряжению правительства для выполнения на кон- трактной основе определенных исследовательских проектов. Срок выполнения таких проектов обычно составляет от одного до пяти лет [17]. На наш взгляд, более корректной является классификация, в соответствии с кото- рой данные центры не относятся к федеральным лабораториям. В отличие от федераль- ных лабораторий центры не принадлежат государству, а только финансируются им, при этом они не имеют базового финансирования. Управляются такие центры либо университетами, либо частными бесприбыльными организациями, либо коммерческими фирмами. Передача управления производится на конкурсной основе, с победителем конкурса курирующее ведомство заключает контракт, где подробно оговариваются права и обязанности сторон. Отметим, что, хотя ИЦФФБ и финансируются государством, статистически их ис- следовательская деятельность учитывается в составе тех секторов, к которым относятся организации, осуществляющие управление. Например, если управление ИЦФФБ осуще- ствляет университет, то деятельность такого ИЦФФБ будет учитываться в составе секто- ра высшего образования и т. д. [5, с. 4–63]. 3 FFRDC – federally funded research and development center.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 25 Ассоциированные лаборатории, входящие в структуру университетов, но фи- нансируемые федеральным правительством, также являются сравнительно новыми и пока не получившими широкого распространения формами организации науки. Вопрос об отнесении таких лабораторий к государственному сектору является спорным, так как единственное, что связывает их с правительством – это финансирование. Ассоциирован- ные лаборатории получают базовое финансирование со стороны курирующего ведомства, но при этом административное влияние ведомств на такие лаборатории гораздо «мягче», чем на федеральные лаборатории GOCO или ИЦФФБ. Подобная организационная форма позволяет, с одной стороны, использовать пре- имущества развития науки при университетах, с другой – преодолеть одно существенное ограничение. Оно связано с тем, что университеты в соответствии со сложившейся прак- тикой не имеют права принимать к исполнению контракты, результаты которых не могут быть опубликованы в открытой печати и стать предметом свободного научного обсужде- ния. Поскольку юридически ассоциированные лаборатории не являются частью универ- ситетов, то на них данное ограничение не распространяется [17]. В заключение раздела необходимо упомянуть об информационно- исследовательских учреждениях, управляемых и финансируемых Конгрессом. Данные учреждения финансируются непосредственно Конгрессом США, и их деятельность не считается научной, поэтому статистически в затратах на исследования и разработки не учитывается. В то же время эти учреждения обеспечивают научно- аналитическое обеспечение деятельности Конгресса, способствуя принятию квалифи- цированных решений, в том числе по вопросам, связанным с научно-технической поли- тикой. И наконец, необходимо сказать несколько слов об Американской академии ис- кусства и наук (American Academy of Arts & Sciences). Согласно уставу Академия является независимым национальным исследователь- ским центром. Академия финансируется из средств федерального бюджета, при этом ус- тав не позволяет ей принимать участие в правительственных исследовательских про- граммах. Члены Академии выбираются из числа известных ученых, деятелей искусства, из- вестных бизнесменов и политиков. В настоящее время членами Американской академии искусства и наук являются 4000 граждан США и 600 иностранных граждан [21]. Основными задачами Академии, закрепленными ее уставом, являются критический анализ социально-экономической политики, проводимой правительством, и разработка ее альтернативных вариантов; организация научных конференций и симпозиумов, посвя- щенных социально-экономическим и культурологическим проблемам; избрание членов Академии (как признание выдающихся достижений ученого, деятеля искусства, бизнес- мена, политика).

26 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования Типы научных учреждений в странах ЕС Задачи государственных научных организаций обычно состоят в чисто исследова- тельской деятельности и консультировании правительственных органов. Для большинства стран ЕС характерны следующие типы государственных исследо- вательских организаций [1, с. 39; 17]: 1) институты, находящиеся в собственности государственных ведомств и управ- ляемые ими; данные институты ориентированы на выполнение заданий этих ведомств; 2) крупные институты, проводящие фундаментальные и прикладные исследования во многих областях (по смешанной тематике); 3) государственные исследовательские институты, занимающиеся прикладными исследованиями и разработками; помимо выполнения работ по тематике, определяемой соответствующим государственным ведомством, такие институты могут заниматься и проведением исследований по контрактам, заключенным с частными промышленными организациями. Необходимо отметить, что соотношение указанных типов научных организаций и их роль в национальных научных системах могут существенно различаться в разных странах. Так, если во Франции и Германии на организации, относящиеся к третьему типу, приходится до 50% внутренних расходов на исследования и разработки, то, например, в Швеции и Бельгии эта доля составляет соответственно 3,5 и 3,1% (по данным на 2000 год) [17]. В большинстве развитых стран университеты не являются государственными орга- низациями, однако заслуженно пользуются повышенным вниманием и поддержкой со стороны правительства. Международный опыт свидетельствует, что как научные центры университеты выгодно отличаются комплексностью тематики и повышенной отзывчиво- стью на изменения и в самой науке, и в ее окружении, кроме того, они занимаются подго- товкой высококлассных специалистов и повышением их квалификации. Особую роль и статус университетов можно рассмотреть на примере Великобрита- нии, где на их долю приходится освоение более 20% внутренних затрат на исследования и разработки [4, Appendix Table 4–44]. Особый статус университетов заключается в их широкой автономности, независимости от государства. Несмотря на то что около 70% общей суммы затрат университетов финансируется за счет бюджетных средств, они вольны финансировать те исследования, которые считают нужными. Они не обязаны предоставлять правительству никаких отчетов и ответственны исключительно перед соб- ственными органами управления [7, с. 202]4. 4 Еще раз напомним, что четыре совета по финансированию, подведомственные Департаменту образования, осуществляют отбор и финансирование исследовательских организаций, но не определяют тематику проводимых ими исследований.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 27 Британская академия наук (Лондонское королевское общество для совершенст- вования знаний о природе) является по своему статусу независимой от государства орга- низацией, членство в которой определяется исключительно научными заслугами и не приносит прямой материальной выгоды. Британская академия наук организует собствен- ные научные исследования, играет роль арбитра в научных вопросах, занимается распре- делением собственных грантов, а также принимает участие в работе исследовательских советов. Как и университеты, Академия, являясь независимой от государства, получает значительные средства из государственного бюджета [7, с. 205]. Организационная структура государственного сектора во Франции является весьма разнообразной и представляет собой сложную комбинацию различных типов организа- ций: университеты, высшие школы, лаборатории и т. д. [14].5 В отличие от университетов, где проведение исследований наряду с подготовкой специалистов является основной деятельностью, основная задача высших школ – подго- товка специалистов с высшим техническим образованием. Во Франции существует лишь один технический университет – в Компьене. Координация деятельности университетов осуществляется Министерством образования, высшей школы и научных исследований, в то время как задача регулирования деятельности той или иной высшей школы может быть возложена на иное ведомство. Сеть государственных научно-исследовательских институтов общенационального значения включает в себя прежде всего такие крупные организации, как Национальный центр научных исследований, Национальный институт агрономических исследований, Национальный центр космических исследований, Национальный институт здоровья и медицинских исследований, Национальный центр эксплуатации океанических ресурсов. Национальный центр научных исследований (CNRS)6 является крупнейшим на- учным центром Франции и проводит исследования практически во всех областях науки (математика, физика, химия, ядерная физика и физика высоких энергий, технические науки, информационно-коммуникационные технологии, науки об окружающей среде, науки о жизни, гуманитарные и социальные науки). Годовой бюджет Центра составляет около четверти государственных расходов на гражданские исследования [22]. Территориально лаборатории Центра разбросаны по всей территории Франции. Ин- тересной особенностью функционирования Центра является постоянное изменение его структуры: с каждой из лабораторий заключается четырехлетний контракт, параметры которого корректируются дважды в год. Различают два типа лабораторий, управляемых Центром: 5 Деление науки на государственный и университетский секторы во Франции в значительной степени условно, так как сектор высшего образования в этой стране почти полностью монополизирован государством: в середине 1990-х годов почти 80% всех французских студентов обучались в государственных университетах [7, с. 242]. 6 CNRS – Centre National de la Recherche Scientifique.

28 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования – лаборатории, управляемые и финансируемые исключительно Центром; – лаборатории, созданные, финансируемые и управляемые совместно с универси- тетами, другими научными организациями или частными фирмами. Основными источниками финансирования исследований и разработок являются бюджетные средства, средства, полученные в ходе выполнения контрактов, поступления от продажи патентов и лицензий, а также доходы от оказания научно-технических услуг. * * * В заключение подчеркнем, что в большинстве стран продолжаются поиск опти- мальных моделей научного учреждения и попытки повысить эффективность деятельно- сти научных организаций государственного сектора. В каждой стране этот процесс имеет свою специфику, и вопрос об оптимальной модели научного учреждения на данный мо- мент остается открытым. Очевидным является тот факт, что сфера исследований и разработок каждой стра- ны, а говоря более широко – любая национальная инновационная система, является цело- стным организмом, отдельные части которого (в данном случае секторы деятельности) не могут эффективно функционировать без тесного взаимодействия. Серьезность данной проблемы со всей полнотой осознается правительствами развитых стран, подтверждени- ем чему являются многочисленные реформы, направленные на стимулирование взаимо- действия между секторами исследований и разработок. В некоторых странах эта задача отягощена минимальным количеством формальных препятствий, в других – требует серьезных изменений в законодательстве. Подробнее этот вопрос будет рассмотрен в следующем разделе.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 29 ÇÀÊÎÍÎÄÀÒÅËÜÍÛÅ ÌÅÕÀÍÈÇÌÛ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈß ÑÔÅÐÛ ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈÉ È ÐÀÇÐÀÁÎÒÎÊ Очевидно, что любая деятельность, связанная с государственным регулированием любого объекта, должна иметь законодательное оформление. В полной мере это относит- ся и к государственному регулированию сферы исследований и разработок. Можно условно выделить три основополагающих этапа научно-технической дея- тельности [23], регулирование каждого из которых требует законодательного оформле- ния: – получение и сохранение знаний (в форме технологий); – формирование права на интеллектуальную собственность; – трансфер (передача) и коммерциализация полученных знаний (технологий). Экономические механизмы регулирования, механизмы финансирования, механиз- мы государственного заказа на проведение исследований и разработок, о которых пойдет речь в следующих разделах, могут применяться лишь после их законодательного закреп- ления. Данные механизмы рассматриваются в отдельных разделах только из соображений удобства анализа. Ïðàâîâîå ðåãóëèðîâàíèå ñôåðû èññëåäîâàíèé è ðàçðàáîòîê â ÑØÀ Поскольку наука, техника и научно-технический прогресс служат фундаментом американской экономики, их государственно-правовое регулирование имеет свои осо- бенности и ярко выраженные черты. Оно выходит за рамки государственной экономиче- ской политики и составляет особый блок законов о науке и научно-техническом прогрес- се. И хотя научно-техническая политика США – важнейшая и неотъемлемая часть госу- дарственной экономической, промышленной и военной политики, ей присущ достаточно самостоятельный характер [24, с. 547]. Фундаментальные основы государственной научно-технической политики были заложены Законом о государственной научно-технической политике и приоритетах (The National Science and Technology Policy, Organization and Priorities Act of 1976), в котором, в частности, особо подчеркивается стратегическая роль государства в развитии науки и техники и необходимость широкого привлечения государственных средств для обеспече- ния их нужд. Согласно действующему законодательству и многолетней финансово- хозяйственной практике формирование государственной научно-технической политики США, формулирование ее основных принципов, ее экономико-правовая регламентация принадлежат Конгрессу США, а точнее – двум специализированным комитетам. В палате представителей – это Комитет по науке, космосу и технологиям, в Сенате – это Комитет по торговле, транспорту и науке.

30 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования В то же время значительное бремя по формулированию основных положений госу- дарственно-правового регулирования развития науки и техники несет на себе и большин- ство федеральных ведомств, прежде всего Национальный научный фонд, НАСА, Мини- стерство обороны, Министерство здравоохранения и социального обеспечения, Мини- стерство энергетики. Законы о функциях и хозяйственной деятельности этих и других федеральных ведомств предусматривают в качестве одной из их важнейших функций разработку и осуществление их собственной научно-технической политики [24, с. 554]. Каждая государственная научно-техническая программа оформляется в США в ви- де закона, называемого «законом-программой». Подготовительные этапы к принятию и выполнению закона-программы включают сбор и анализ данных, выработку рекомендаций и подготовку проекта программы. Закон-программа подробно определяет цели научно-технической программы; ука- зывает мероприятия, подлежащие исполнению; устанавливает органы, ответственные за осуществление программы и наделяет их необходимыми полномочиями; решает вопросы межведомственной координации; определяет источники финансирования и порядок рас- пределения средств. Все законы-программы, равно как и законы о функциях федеральных ведомств и их научно-технической политике, подвергаются ежегодной корректировке. В соответствии с законодательством США президент дважды в год представляет в Конгресс подробный отчет о государственной деятельности в сфере науки и техники, и прежде всего о выполнении законов-программ. Этот отчет служит не только для анализа государственной научно-технической политики за прошедший период, но и является ос- новой для подготовки предложений в этой области на ближайшие 5–10 лет. Çàêîíîäàòåëüíîå ñòèìóëèðîâàíèå âçàèìîäåéñòâèÿ ìåæäó ñåêòîðàìè èññëåäîâàíèé è ðàçðàáîòîê Как было отмечено в предыдущем разделе, на сегодняшний день весьма актуаль- ным является вопрос о преодолении фрагментации исследовательского пространства и поощрении кооперации между секторами исследований и разработок и между наукой и промышленностью. В силу различных обстоятельств решение этой проблемы требует активного государственного вмешательства. Речь идет как об устранении существующих законодательных барьеров (в том числе ограничений, связанных с организационно- правовыми формами), так и об экономическом стимулировании такого взаимодействия. Учитывая важность данной проблемы, рассмотрим опыт развитых стран в части внедрения эффективных законодательных механизмов, направленных на стимулирование взаимодействия между секторами науки и между наукой и промышленностью. В целом практика поддержания разнообразных связей между исполнителями работ из различных исследовательских структур специально поощряется правительствами

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 31 большинства развитых стран и, несмотря на многочисленные трудности формального плана, развивается. В США и экономистами-теоретиками, и политиками давно осознается важность взаимодействия секторов сферы исследований и разработок (впрочем, как и важность взаимодействия внутри самих этих секторов) как на микро-, так и на макроуровне. На микроуровне это выражается в том, что при проведении исследований и осуще- ствлении инноваций корпорации все чаще прибегают к взаимодействию с внешними партнерами. Такое взаимодействие (в виде заключения контрактов на выполнение иссле- дований и разработок внешним подрядчиком или создания технологических альянсов) может способствовать снижению издержек, сокращению сроков выполнения проектов, взаимному дополнению исследовательского потенциала корпораций. На макроуровне последователи системного подхода к инновационному процессу также постулируют необходимость тесного взаимодействия между секторами исследова- ний и разработок, причем речь идет как об исполнителях работ, так и о тех, кто потребля- ет их результаты. Рассмотрим основные законодательные акты США, способствующие такому взаи- модействию [5, с. 4–32]. 1. Закон о технологических инновациях Стивенсона – Уайдлера (Stevenson – Wydler Technology Innovation Act, 1980) Закон обязывает федеральные лаборатории способствовать передаче технологий, находящихся в федеральной собственности, правительствам штатов и местным органам власти и частному сектору. 2. Закон Бея – Доула о патентах для университетов и малого бизнеса (Bayh – Dole University and Small Business Patent Act, 1980) Закон позволяет получателям правительственных грантов и государственным под- рядчикам сохранять за собой право собственности на изобретения, созданные за счет средств федерального бюджета, и поощряет продажу университетами лицензий на изо- бретения промышленным корпорациям. 3. Закон о поддержке инноваций, осуществляемых малым бизнесом (Small Business Innovation Development Act, 1982) Закон утверждает Программу поддержки инновационных исследований, осуществ- ляемых малым бизнесом (SBIR)7. Ее реализация возлагается на федеральные агентства, деятельность которых в наибольшей степени связана с исследованиями и разработками (см. табл. 1). Основная цель программы – увеличить государственное финансирование исследований с высоким потенциалом коммерциализации, выполняемых малыми высо- котехнологичными компаниями. 7 SBIR – Small Business Innovation Research.

32 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования 4. Закон о национальной исследовательской кооперации (National Cooperative Research Act, 1984) Закон стимулирует взаимодействие между американскими фирмами на предконку- рентной стадии исследований посредством применения «разумного подхода при осуще- ствлении антитрестовского законодательства относительно совместных исследований». В 1993 году в закон были внесены поправки, позволяющие проведение совместных ис- следований не только на предконкурентной, но и на последующих стадиях. 5. Закон о трансфере технологий, находящихся в федеральной собственности (Federal Technology Transfer Act, 1986) Закон вносит поправки в Закон Стивенсона – Уайдлера и законодательно закрепля- ет взаимодействие государственной науки с предпринимательским и университетским секторами в форме Соглашения о совместном проведении исследований и разработок (CRADA)8. Такие соглашения могут заключаться федеральными лабораториями типа GOGO и дригими государственными единицами (включая федеральные агентства, прави- тельства штатов и местные органы власти) с университетами, промышленными компа- ниями и частными бесприбыльными организациями. 6. Многоаспектный закон о торговле и конкурентоспособности (Omnibus Trade and Competitiveness Act, 1988) Закон учреждает Совет по конкурентоспособности (Competitiveness Policy Council), задачей которого является выработка стратегических и текущих рекомендаций по повы- шению конкурентоспособности национальных производителей. 7. Закон о национальной конкурентоспособности и технологическом трансфе- ре (National Competitiveness Technology Transfer Act, 1989) Закон вносит поправки в Закон Стивенсона – Уайдлера, позволяющие федеральным лабораториям типа GOCO вступать в Соглашения CRADA. 8. Закон о национальной исследовательской и производственной кооперации (National Cooperative and Production Act, 1993) Закон смягчает ограничения на совместную производственную деятельность (пре- дусмотренные антимонопольным законодательством), позволяя участникам совместных исследований продолжать совместную работу по внедрению полученных ими техноло- гий. 9. Закон о коммерциализации технологий и технологическом трансфере (Tech- nology Transfer Commercialization Act, 2000) Закон вносит поправки в законы Стивенсона – Уайдлера и Бея – Доула с целью усовершенствования механизмов контроля за использованием изобретений, находящихся в федеральной собственности, и продажи лицензий на эти изобретения. 8 CRADA – Cooperative Research and Development Agreement.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 33 В целом можно сказать, что в США уделяется пристальное внимание как механиз- мам частно-государственного партнерства, так и стимулированию взаимодействия между негосударственными секторами и внутри секторов. Любая из указанных форм партнерства (государства и промышленности, государ- ства и университетов, федерального центра и штатов, а также партнерство федеральных ведомств) формально закрепляется письменным соглашением, в котором оговариваются права и ответственность участников, правила кооперации, выделение и использование ресурсов, условия роспуска партнерства. Участники соглашения также должны опреде- лить способы контакта участников и обсуждения текущих вопросов его деятельности. Основными механизмами частно-государственного партнерства в области иссле- дований и разработок являются Соглашения о совместном проведении исследований и разработок (CRADA) и государственный заказ на проведение исследований и разработок. К другим механизмам частно-государственного партнерства относятся программы выде- ления грантов, создание бизнес-инкубаторов и технопарков, а также участие государства в финансировании научно-технических и инновационных проектов компаний частного сектора [5, с. 4–67]. Такие формы частно-государственного партнерства, как учреждение целевых фондов и создание центров превосходства, будут рассмотрены ниже. Соглашения о совместном проведении исследований и разработок (CRADA) явля- ются моделью кооперации исследовательских структур университетов, федеральных ве- домств, федеральных лабораторий, частного сектора, властей штатов и местных органов власти, а также кредитно-финансовых учреждений. Это оригинальная и прекрасно разработанная с юридической стороны типовая форма организации взаимодействия государственной науки с предпринимательским и университетским секторами. Такие соглашения инициированы правительством США для стимулирования передачи технологий из 700 федеральных лабораторий в основном в ча- стные компании. При заключении такого рода соглашений государственная научная организация предоставляет в общее пользование свои исследовательские ресурсы (кадры, системы обслуживания, материальную базу) и интеллектуальную собственность в виде имеющих- ся патентов. Важно подчеркнуть, что CRADA не предусматривает государственное фи- нансирование исследований [5, с. 4–36]. Технологии, полученные в рамках соглашения, передаются партнерам из частного сектора либо на безвозмездной основе, либо путем продажи лицензии. При выборе партнеров руководитель государственной научной организации имеет право отдать предпочтение малой фирме или консорциуму таких фирм. К сотрудничеству данного типа допускаются также иностранные фирмы, хотя и весьма ограниченно. Когда на участие в соглашении претендует иностранная фирма, ру- ководство государственной научной организации учитывает при принятии решения по-

34 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования зицию соответствующего зарубежного правительства в вопросах аналогичных соглаше- ний данной страны с американскими фирмами. Федеральные ведомства, в подчинении которых находятся государственные орга- низации, предлагающие соглашения, обычно выносят свое решение о целесообразности заключения такого соглашения в течение 30–90 дней. Вся коммерческая и финансовая информация секретного характера, полученная в ходе работ по соглашению, защищена от разглашения в течение пяти лет. Для осуществления конкретных научно-инновационных проектов участники CRADA имеют право образовывать совместные консорциумы, при этом государственные организации обычно вносят в качестве вклада интеллектуальную собственность в виде патентов, технологических разработок и своего исследовательского и материально- технического потенциала. Участие государства в данных консорциумах снижает опас- ность неконкурентного поведения компаний и неэффективной передачи технологий в негосударственный сектор экономики. До последнего времени проведение исследований в рамках таких соглашений зако- нодательно ограничивалось предконкурентной стадией создания инновационного про- дукта, т. е. этапами исследований, когда рыночные перспективы инновационной идеи достаточно расплывчаты. Однако смягчение антимонопольного законодательства позво- ляет в настоящее время продлевать действие соглашений и на этапе изготовления и тех- нических испытаний инновационной продукции. Вопросы, связанные с государственным заказом на проведение научных исследова- ний и разработок, будут подробно рассмотрены в последнем разделе данной главы. Одной из основных форм сотрудничества внутри предпринимательского сектора является создание промышленно-технологических альянсов. Такая форма организации сотрудничества стала возможной благодаря рассмотрен- ным выше законодательным актам и вызванным ими смягчением антимонопольного за- конодательства. Промышленно-технологические альянсы позволяют снизить риски и издержки ча- стных компаний при проведении исследований и разработок. Участниками таких альян- сов являются фирмы, как правило не конкурирующие между собой, а представляющие весь инновационный цикл создания и освоения новых технологий. Конкурирующие фир- мы также могут создавать подобные альянсы для проведения исследований на предкон- курентной стадии. Форма построения и набор участников промышленно-технологических альянсов целиком зависят от решения частных компаний, если это не противоречит антимоно- польному законодательству. Американское законодательство не исключает возможность участия в таких альян- сах федеральных органов власти и правительств штатов.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 35 Можно выделить следующие типы промышленно-технологических альянсов, не противоречащие американскому законодательству [25, с. 14–17]: – научно-исследовательский спонсорский пул, участники которого объединяют свои капиталы для субсидирования исследований и разработок в федеральных лаборато- риях и университетах; – кооператив базовых исследований, в рамках которого объединяются усилия по выполнению базовых рисковых исследований; – совместное акционерное предприятие, участники которого, действуя по венчур- ной схеме, разделяют риски, прибыли и убытки и принимают совместные решения. Со- вместное акционерное предприятие создается двумя и более участниками в форме акцио- нерного общества, в котором каждый партнер владеет определенной долей акционерного капитала; – неакционерное (контрактное) совместное предприятие, участники которого не имеют долевых позиций. Контрактное совместное предприятие не предполагает создание новой фирмы для осуществления совместной деятельности. В его рамках все отношения между участниками регулируются путем договоров. Классическими примерами таких договоров являются перекрестно-лицензионные и перекрестно-маркетинговые соглаше- ния, по которым компании передают друг другу результаты своих исследований и разра- боток; – научно-исследовательские ограниченные партнерства, участниками которых яв- ляются организации-исполнители исследований и разработок и фирмы, имеющие налого- вые льготы на средства, направляемые на долгосрочное финансирование исследований и разработок; – торговая или промышленная ассоциация, представляющая собой бесприбыльную организацию, сформированную на основе распределения затрат и риска между участни- ками (как правило, действующими в одном секторе рынка) при осуществлении трансфера технологий, полученных в ходе исследований и разработок, а также при использовании побочных результатов научно-технической деятельности; – промышленные кооперативы развития, формируемые правительствами штатов на долевой основе с промышленными корпорациями. Стоит отметить, что для эффективного функционирования альянсов потребовались изменения и в патентном законодательстве США. Основной формой кооперации между университетами и промышленностью явля- ются университетско-промышленные исследовательские центры. Такой центр создается при университете и подчиняется его администрации. Дирек- тор центра совмещает работу в нем с преподаванием. Основным стимулом такого со- трудничества для частного капитала являются возможность использования исследова- тельских ресурсов университета, а также бесплатные лицензии на пользование получен- ными таким образом результаты.

36 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования Отметим, что примеру США в части оптимизации законодательства последовало большинство передовых стран. Это касается и изменений в антимонопольном и патент- но-лицензионном законодательстве, и изменений, касающихся различных организаци- онно-правовых форм предприятий и их объединений. В большинстве стран были ко- ренным образом пересмотрены нормативы, регулирующие вопросы управления объек- тами интеллектуальной собственности, полученными при проведении исследований за счет средств государственного бюджета (или при долевом участии государства). Были пересмотрены и запреты для государственных исследователей участвовать в исследова- тельских проектах частных фирм и заниматься предпринимательской деятельностью. Не является исключением и Великобритания, где государство также активно сти- мулирует тесное взаимодействие в области исследований и разработок посредством гиб- ких законодательных и финансовых механизмов. В Великобритании важную роль играют консорциумы, создаваемые совместно государственными лабораториями, университетами и промышленными компаниями. Основная задача подобных консорциумов состоит в обеспечении взаимодействия ме- жду участниками при проведении исследований на предконкурентных стадиях, а так- же распространение информации о перспективных направлениях развития науки и техники. В Великобритании действуют около двадцати междисциплинарных исследователь- ских центров, финансирование которых осуществляется совместно университетами и промышленными компаниями. Большая часть этих центров была сформирована по ини- циативе и при активном участии местных властей. Основное предназначение междисцип- линарных исследовательских центров – повышение степени коммерческой ориентации университетских исследований и коммерциализация полученных результатов. И в завершение раздела необходимо сказать несколько слов о возможных последст- виях смягчения антимонопольного законодательства. На первый взгляд такие изменения противоречат самим основам рыночной экономики, в которой именно конкуренция по- стулируется как одна из важнейших предпосылок экономической эффективности. Опыт развитых стран, однако, свидетельствует о том, что при разумном подходе такие меры не снижают, а способствуют повышению эффективности национальных экономик. Можно привести два основных объяснения этому факту [2, с. 75–76]. Во-первых, коллективные исследования и разработки ограничиваются в основ- ном предконкурентной стадией работ, на которой объединяются усилия для решения фундаментальных научных проблем, нахождения принципиальных технических реше- ний и проверки их на макетах, экспериментальных установках и образцах, но не для создания конкретной рыночной продукции. Для того чтобы перейти от совместно по- лученных результатов в готовой рыночной продукции, необходима основательная конструктивная и технологическая доработка, причем на базе полученных принципи- альных решений могут появиться сотни разнообразных конкретных устройств и сис-

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 37 тем. В этот момент и разворачивается острейшая конкурентная борьба, связанная с тем, чтобы быстрее и эффективнее использовать совместно созданный научный задел. В такой форме кооперация не снижает конкуренцию, а, скорее, усиливает ее, одно- временно помогая участникам поднять свой технический уровень на более высокий уровень. Во-вторых, фирмы, принимая участие в коллективных исследованиях и разработ- ках, не прекращают развивать свой собственный исследовательский потенциал. Кроме того, наличие собственного научно-технического потенциала является решающим и не- пременным условием равноправного участия фирмы в кооперации. Таким образом, появление кооперативных форм организации исследований и раз- работок является ответом на требования современного этапа мирового экономического и научно-технического развития. Ìåõàíèçìû ñòàíäàðòèçàöèè òîâàðîâ, óñëóã è ïðîöåññîâ Еще одним законодательным механизмом, о котором необходимо упомянуть в дан- ной главе, является политика стандартизации товаров, услуг и процессов, ужесточение требований к их качеству. При этом речь может идти как о потребительских свойствах товаров и услуг, так и об ужесточении экологических требований к производственным процессам и т. д. Очевидно, что установление более высоких стандартов вынудит компании активнее проводить исследования и разработки и внедрять их результаты. Именно политика стандартизации в свое время во многом способствовала повсеме- стному распространению информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в США. В качестве примера законодательных механизмов, направленных на внедрение ИКТ, можно привести законодательное требование к ведению и хранению всей медицинской документации в электронном виде. Другой пример – законодательные требования к ос- нащению всех морских портов и международных аэропортов США и досмотру пасса- жирских и грузовых потоков, которые направлены на усиление мер безопасности, выну- ждая морские порты и международные аэропорты США приобретать самое современное оборудование. Кроме того, в США постоянно разрабатываются новые и совершенствуются суще- ствующие промышленные стандарты, которые, помимо прочего, также вынуждают про- мышленные предприятия активнее внедрять ИКТ. Отметим, что данные стандарты разра- батываются при активном участии промышленных кругов и лишь затем утверждаются правительственными органами [26, с. 12–13]. Однако необходимо заметить определенную ограниченность применения данного механизма. Механизм стандартизации является эффективным инструментом регулирова-

38 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования ния в странах со стабильной экономической ситуацией, где производители действительно располагают средствами для проведения исследований (самостоятельно или силами под- рядчиков) и внедрения их результатов. Если же компании (а тем более целые отрасли экономики) находятся в тяжелом финансово-экономическом положении, то внедрение жестких стандартов едва ли будет способствовать повышению их конкурентоспособно- сти, а, возможно, приведет к их разорению.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 39 ÝÊÎÍÎÌÈ×ÅÑÊÈÅ ÌÅÕÀÍÈÇÌÛ ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÃÎ ÐÅÃÓËÈÐÎÂÀÍÈß ÑÔÅÐÛ ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈÉ È ÐÀÇÐÀÁÎÒÎÊ Ðàçíîîáðàçèå ýêîíîìè÷åñêèõ ìåõàíèçìîâ ðåãóëèðîâàíèÿ ñôåðû èññëåäîâàíèé è ðàçðàáîòîê Одной из важнейших функций государства в ведущих зарубежных странах являет- ся создание благоприятных условий для проведения исследований и разработок и стиму- лирование инновационной деятельности в частном секторе экономики. Рассматривая опыт развитых стран, мы обнаружим, что экономические механизмы стимулирования исследовательской активности в частном секторе весьма многочисленны и разнообразны и имеют свои особенности в каждой конкретной стране. Вместе с тем можно выделить и некоторые универсальные экономические механизмы, используемые большинством за- падных правительств [27, с. 107]: • экономическое стимулирование исследовательской кооперации в частном секторе и исследовательской кооперации частного сектора с государственным и университетски- ми секторами (в том числе налоговое стимулирование кооперации, льготное кредитова- ние совместных проектов, долевое финансирование со стороны государства крупных на- учно-технических проектов); • безвозмездная передача или предоставление на льготных условиях (в постоянное или временное пользование) государственного имущества (в особенности оборудования) для проведения исследований и разработок компаниями частного сектора; • освобождение от таможенных пошлин на импортируемое научное оборудование, научную литературу и пр.; • списание значительной части научного оборудования по ускоренным нормам амортизации; • создание спроса со стороны государства на результаты исследований и разрабо- ток через механизмы государственного заказа; • налоговое стимулирование исследовательской активности в частном секторе. Как правило, государство стимулирует исследовательскую кооперацию не только смягчая законодательные ограничения (нормы антимонопольного законодательства), но и участвуя в совместных проектах на условиях долевого финансирования (вопросы, связан- ные с финансированием исследований и разработок, будут рассмотрены ниже). Кроме того, государство стимулирует проведение совместных исследований (особенно это каса- ется исследований, проводимых совместно университетами и частными компаниями), предоставляя кредиты на льготных условиях. Необходимо также отметить, что если раньше налоговые льготы действовали лишь в отношении компаний, проводящих исследования и разработки собственными силами,

40 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования то в настоящее время эти льготы в большинстве стран распространяются и на компании, проводящие исследования и разработки силами внешних подрядчиков [28]. Одной из основных форм передачи федерального имущества во временное пользо- вание частным компаниям в США являются соглашения о совместном проведении ис- следований и разработок (CRADA), рассмотренные выше. Во многих других странах практикуется создание коллективных центров пользования, позволяющих компаниям ис- пользовать исследовательское оборудование для проведения исследований (на платной или безвозмездной основе). Этот механизм является эффективным стимулом для компа- ний, имеющих высокий исследовательский потенциал, но не располагающих достаточ- ными средствами для приобретения дорогостоящего оборудования. При участии в CRADA фирма проводит исследования по тематике, заданной федеральным ведомством. При использовании оборудования коллективных центров фирма определяет свою тема- тику самостоятельно; проблема состоит лишь в том, обладает ли коллективный центр не- обходимым оборудованием. Ускоренная амортизация стимулирует капитальные затраты фирм на приобретение исследовательского оборудования, так как амортизационные отчисления снижают нало- гооблагаемую базу при начислении налога на прибыль. При ускоренной амортизации темпы начисления выше и полный износ оборудования наступает раньше, чем при ис- пользовании обычных схем начисления амортизации. В отличие от большинства других перечисленных экономических механизмов, ме- ханизм ускоренной амортизации не получил широкого распространения в большинстве развитых стран. Так, в США режим ускоренной амортизации действовал в период с 2001 по 2005 год, в настоящее время данный механизм в США не используется [28]. Во Фран- ции, Германии и большинстве стран ЕС этот механизм также не получил распростране- ния. Тем не менее ускоренная амортизация применяется в Австрии, Италии и Испании. В Великобритании действует режим немедленной 100%-ной амортизации исследователь- ского оборудования. Режим ускоренной амортизации, распространяющийся на некоторые виды оборудования, действует и в Японии [28; 27]. Государственный заказ на проведение исследований и разработок является важ- ным механизмом государственного регулирования, который будет подробнее рассмотрен ниже. В этом разделе необходимо рассмотреть вопрос о государственных закупках нау- коемкой продукции. По сути государственные закупки наукоемкой продукции представ- ляют собой создание нового рынка для отечественных производителей. Недавние эмпи- рические исследования, проведенные экспертами из ЕС, свидетельствуют о том, что дан- ный инструмент весьма эффективно содействует технологическим сдвигам и повышению конкурентоспособности инновационного сектора экономики. Расширение государствен- ных закупок наукоемкой продукции, происходящее при их адекватном регулировании, по мнению экспертов, сопровождается исследовательской и инновационной активностью, формируя таким образом благоприятные ожидания в частном секторе [30, с. 266].

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 41 Однако без детальной проработки данного вопроса государственные закупки могут легко превратиться в бессмысленное расходование бюджетных средств. Это касается как самих закупочных механизмов, так и механизмов отбора объектов для закупки. Очевид- но, что даже самое благополучное государство просто не в состоянии закупать весь ас- сортимет наукоемкой продукции (пусть и весьма перспективной), производимой в стране, так что необходимо обратить внимание в первую очередь на те отрасли, закупка продук- ции которых параллельно способствует решению других национальных задач (в частно- сти, повышению обороноспособности страны, укреплению здоровья нации и т. д.). Примером практической реализации данного механизма может служить стартовав- ший в 2004 году в США проект «Биологический щит» (BioShield), в рамках которого го- сударство гарантирует спрос на вакцины и медикаменты нового поколения, способные защитить американцев от угрозы биотерроризма. Проект предполагает, что в течение 10 лет Министерство внутренней безопасности потратит 5,6 млрд. долл. на закупку средств борьбы с сибирской язвой, оспой и другими биологическими и химическими ядами [5, с. 4–11]. Ôèñêàëüíàÿ ïîëèòèêà è ñòèìóëèðîâàíèå èññëåäîâàòåëüñêîé àêòèâíîñòè â ÷àñòíîì ñåêòîðå Фискальная политика рассматривается как интегральная составляющая влияния го- сударства на экономическую деятельность, мощный инструмент воздействия на деловую среду в целом и ее инновационные характеристики в частности. При этом воздействие фискальной политики на научно-технологическую и инновационную деятельность может быть как позитивным, так и негативным. Собираемые налоги обеспечивают производство общественных благ, поддержку социально-экономического развития страны, однако несоразмерная налоговая нагрузка отрицательно влияет на экономический рост, подрывая инвестиционные устремления бизнеса. Согласно классической экономической теории, для того чтобы рынки товаров и ус- луг работали нормально, налоговая система должна быть как можно более нейтральной, минимально дискриминировать экономические интересы тех или иных групп бизнеса. Как общий принцип это означает минимизацию различий в налоговых ставках для всего спектра возможной деятельности. Тем не менее правительства развитых стран зачастую позволяют себе нарушать этот принцип, используя налоговые инструменты как для дос- тижения определенных социально-экономических целей, так и для корректировки ры- ночных механизмов. Это касается и налоговых льгот при проведении исследований и разработок. Вмешательство государства в исследовательскую и инновационную деятельность частного сектора опирается на концепцию уменьшения негативных последствий так на- зываемых провалов рынка (market failure). При проведении исследований и разработок

42 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования (особенно фундаментальных исследований) провалы рынка чаще всего происходят вследствие экономической неэффективности конечной продукции, что приводит к паде- нию спроса на результаты исследований. Фирма инвестирует в исследования и разработки при условии получения выгоды от произведенных знаний или хотя бы полной компенсации произведенных расходов. В свя- зи с этим роль государства в условиях рыночной экономики заключается как минимум в стимулировании роста расходов частного сектора на проведение исследований и разрабо- ток. Разумеется, налоговые льготы не рассматриваются правительствами развитых стран как единственный эффективный способ стимулирования исследовательской и ин- новационной деятельности, но они имеют ряд преимуществ по сравнению, например, с правительственными программами предоставления субсидий или грантов. В частности, налоговые стимулы не снижают автономию компаний по отношению к государству, в отличие от программ предоставления субсидий или грантов, реализуя которые государст- во оставляет за собой значительные контрольные функции. Поэтому при выборе направ- лений исследований компании в данном случае руководствуются реальными рыночными потребностями, а не спросом со стороны государства. Кроме того, налоговые льготы тре- буют меньшего документооборота, что облегчает деятельность как самих компаний, так и правительственных органов [29]. Помимо упомянутой выше ускоренной амортизации выделяют следующие обще- принятые виды налогового стимулирования: – налоговая скидка на текущие затраты на НИОКР, – налоговая скидка на капитальные затраты на НИОКР, – налоговый кредит, – перенос затрат на НИОКР на расходы будущих периодов, – льготное налогообложение нематериальных активов. Налоговая скидка в общем виде представляет собой сумму, на которую уменьшает- ся налогооблагаемая база при начислении корпоративных налогов. Налоговая скидка для компаний, проводящих исследования и разработки, пред- ставляет собой списание затрат на НИОКР, понесенных в текущем году, из налогообла- гаемой базы. Различают налоговые скидки на текущие затраты на НИОКР и налоговые скидки на капитальные затраты на НИОКР. Режимы налоговых скидок значительно различаются от страны к стране. Прежде всего отметим, что налоговые скидки на текущие затраты на НИОКР являются довольно распространенным инструментом стимулирования исследовательской активности в раз- витых странах, в то время как налоговые скидки на капитальные затраты на НИОКР ис- пользуются значительно реже. Это объясняется сложностями, связанными с законода- тельным определением капитальных затрат на НИОКР и их отличия от обычных инве- стиций.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 43 Налоговая скидка может начисляться либо на общий объем затрат на НИОКР (скидка на общий объем), либо на сумму, на которую возросли затраты на НИОКР в те- кущем году относительно базового периода (инкрементальная скидка). Режимы налоговых скидок на текущие затраты на НИОКР также различны. Это ка- сается как самого трактования понятия «исследования и разработки», так и различия в ставках налоговых скидок. Кроме того, не во всех странах расходы на НИОКР, выпол- няемые внешним подрядчиком, могут подпадать под налоговые скидки. В частности, наиболее строгий режим налоговых скидок действует в Великобрита- нии. Во-первых, законодательство Великобритании позволяет включать в состав затрат на проведение НИОКР лишь оплату труда и расход материальных оборотных средств, в последнее время к ним добавились затраты на электроэнергию и водоснабжение (в боль- шинстве других стран в состав затрат могут быть включены и общие расходы). Во- вторых, согласно законодательству данной страны, расходы на НИОКР, выполняемые внешним подрядчиком, также не могут быть включены в состав затрат, уменьшающих налогооблагаемую базу (хотя в большинстве других развитых стран такие затраты учи- тываются при расчете налоговых скидок) [28]. Налоговый кредит для компаний, проводящих исследования и разработки, пред- ставляет собой налоговую льготу, позволяющую в течение определенного срока и в оп- ределенных пределах снижать налогооблагаемую базу на сумму расходов на исследова- ния и разработки с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных про- центов. Важным моментом при описании схем налоговых кредитов в различных странах является состав расходов, которые законодательство данных стран позволяет относить к расходам на исследования и разработки и включать в схемы налоговых кредитов. Кроме того, существует ряд нюансов, связанных с вопросами передачи исследований и разрабо- ток подрядчику. Сумма налогового кредита, условия его возвратности и платности также имеют свои особенности в каждой стране. В большинстве стран в базу для расчета налогового кредита включаются все теку- щие расходы на НИОКР, в некоторых – только расходы на фундаментальные исследова- ния. Законодательство других стран позволяет включать в базу для расчета налогового кредита только расходы на оплату труда исследователей. Различаются две принципиально различные схемы начисления налогового кредита: объемный налоговый кредит и инкрементальный налоговый кредит. Объемный налоговый кредит начисляется на общий объем затрат на НИОКР, кото- рые компания понесла в текущем году. Инкрементальный налоговый кредит начисляется на сумму, на которую возросли расходы компании на НИОКР в текущем году по сравнению с базовым периодом. Существует и комбинированная схема, сочетающая в себе элементы двух назван- ных выше.

44 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования В некоторых развитых странах предусмотрен возможный перенос налоговых льгот на будущий период (от года до десяти лет), если предприятие не имеет в данное время достаточной прибыли, чтобы в максимальной степени воспользоваться налоговыми льго- тами, но расходует средства на проведение НИОКР и приобретение необходимого для этого оборудования. При переносе затрат на НИОКР на расходы будущих периодов на счете «Расходы будущих периодов» учитывают и отсроченные налоги, после чего их пе- реносят на счет «Издержки производства и обращения» [31, с. 231–235]. Льготное налогообложение нематериальных активов (НМА) также выражается в предоставлении налоговых скидок или налоговых кредитов при инвестициях в нематери- альные активы. Как правило, к НМА, дающим право на получение соответствующих налоговых льгот, относят патенты и лицензии, затраты на повышение квалификации персонала, при- обретение программного обеспечения, затраты на организационные изменения, способст- вующие повышению эффективности научно-инновационной деятельности фирмы. Состав НМА, дающих право на получение налоговых льгот, и ставки налоговых льгот существенно различаются в разных странах. Кроме того, в большинстве стран не все компании, выполняющие НИОКР, имеют право претендовать на получение соответ- ствующих льгот, а лишь их определенные категории (например, только малые фирмы или только фирмы, занимающиеся в числе прочего фундаментальными исследованиями). Системы налогового стимулирования исследовательской активности в США, Япо- нии и некоторых странах ЕС кратко охарактеризованы в Приложении 1. Рассмотрим проблему, касающуюся выбора схемы начисления налоговой скидки или налогового кредита. С одной стороны, инкрементальная схема стимулирует фирмы не просто инвестировать в исследования и разработки, но и постоянно наращивать объем таких инвестиций. С другой стороны, рассмотрим следующий пример [29]. Две фирмы в базовый период потратили на НИОКР соответственно 100 и 1000 долл., а в текущем году расходы обеих выросли на 10 долл. При инкрементальной схеме обе фирмы получат оди- наковую налоговую скидку (налоговый кредит). При этом каждая из этих фирм усмотрит в такой схеме несправедливость: первая будет аргументировать это тем, что она увеличи- ла свои расходы на НИОКР на 10% по сравнению с 1%-ным увеличением второй фирмы; вторая фирма вполне справедливо отметит, что все равно ее затраты на НИОКР сущест- венно выше аналогичных затрат первой фирмы. Более того, фирма, в которой расходы на НИОКР постоянны (хотя и значительны), вообще не получит никаких льгот, даже если полученные знания влияют на экономику страны в целом. На практике в большинстве развитых стран при расчете налоговых скидок исполь- зуется схема расчета с общей суммы, а при расчете налогового кредита – как схема рас- чета с общей суммы (Великобритания, Нидерланды), так и инкрементальная схема (США). В Японии и Франции применяется комбинированная схема начисления налогово-

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 45 го кредита (см. Приложение 1). На наш взгляд, именно комбинированная схема является наиболее экономически обоснованной. * * * Анализ зарубежного опыта в части налогового стимулирования исследовательской активности в частном секторе позволяет сделать вывод о том, что в ведущих зарубежных странах налоговое стимулирование представляет собой сбалансированную систему кос- венного финансирования НИОКР в целях создания инновационной экономики. Эта сис- тема постоянно совершенствуется и обновляется, особенно в области налоговых кредитов при расходах (включая капитальные затраты), связанных с проведением исследований и разработок. Вместе с тем необходимо отметить, что налоговая система страны представляет со- бой лишь элемент финансово-кредитной системы, функционирование которой, в свою очередь, зависит от достигнутого уровня экономического развития и его темпов. Сложное взаимодействие всех элементов указанной системы безусловно влияет на функциониро- вание механизма налоговых льгот в сфере исследований и разработок. Очень важна взаимная связь налоговых инструментов с другими экономическими и политическими инструментами в области научных исследований и разработок. В веду- щих зарубежных странах механизмы налоговых льгот, бюджетных субсидий и государст- венных закупок дополняют друг друга и формируют общенациональные системы бюд- жетного финансирования и стимулирования НИОКР.

46 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования ÔÈÍÀÍÑÈÐÎÂÀÍÈÅ ÑÔÅÐÛ ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈÉ È ÐÀÇÐÀÁÎÒÎÊ. ÐÀÇÐÀÁÎÒÊÀ ÁÞÄÆÅÒÎÂ, ÎÐÈÅÍÒÈÐÎÂÀÍÍÛÕ ÍÀ ÐÅÇÓËÜÒÀÒ Использование средств государственного бюджета является одним из основных финансовых инструментов государственной научно-технической политики. В развитых странах доля государственного финансирования может достигать 40% национальных на- учных расходов (см. табл. 2). При этом для фундаментальных исследований этот показа- тель значительно выше: от 50 до 70% в разных странах [27, с. 99]. Из средств государственного бюджета финансируются исследования и разработки как в государственных научных учреждениях и университетах, так и в компаниях частного сектора. При этом основным механизмом государственного финансирования исследований и разработок в частном секторе выступает государственный заказ, реализуемый посредст- вом Федеральной контрактной системы (подробно этот вопрос будет рассмотрен в сле- дующем разделе). В данном разделе основное внимание уделено государственному финан- сированию исследований и разработок в государственном секторе и университетах. Ãîñóäàðñòâåííîå ôèíàíñèðîâàíèå: áàçîâîå è òåìàòè÷åñêîå Выделяются две принципиально различные схемы бюджетного финансирования государственных научных организаций и университетов: базовое и тематическое (кон- курсное) финансирование. Под базовым финансированием организаций понимается распределение средств «по смете», когда объем финансирования определяется, как правило, в зависимости от размера организации (численности персонала). При такой схеме финансирования обычно не учитывается эффективность функционирования организации, важность научных ис- следований, их перспективность и т. д. Организации, получающие базовое финансирова- ние, вправе расходовать его по своему усмотрению. Тематически-ориентированное финансирование распределяется, как правило, на конкурсно-контрактной основе и связано с оценками результативности и качества испол- нения работ. При этом в первоочередном порядке финансируются наиболее перспектив- ные программы и проекты. Появление схемы тематически-ориентированного, конкурсно-контрактного финан- сирования государственных научных организаций и университетов было вызвано целым рядом причин. В первую очередь это стремление повысить эффективность бюджетных расходов, а также эффективность функционирования самих организаций, выполняющих исследования и разработки. Привязка финансовых вложений к конкретным ожидаемым научным результатам рассматривается во многих странах как способ преодоления инерт- ности государственных научных организаций, привыкших существовать на условиях долговременного финансирования целых направлений и областей исследований – с неоп-

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 47 ределенными сроками и результатами. Во многом это связано и с попыткой выделения приоритетных направлений научных исследований, финансирование которых должно осуществляться в первоочередном порядке. Кроме того, появление тематического финан- сирования связано с возрастанием роли междисциплинарных исследований. Очевидно, что при использовании схемы базового финансирования у научных организаций практи- чески отсутствуют стимулы для проведения совместных исследований. Тематически- ориентированное финансирование во многом решает проблему выделения средств для междисциплинарных проектов и исследовательских программ, требующих сотрудничест- ва многих научных организаций. Практика долговременного базового финансирования государственных научных организаций и университетов в развитых странах клонится к закату. При этом у многих экспертов эта тенденция вызывает определенные опасения, связанные с тем, что многие научные организации, не разрабатывающие приоритетных тем, все чаще оказываются в бедственном финансовом положении [1, с. 52–54]. Таким образом, несмотря на свои очевидные преимущества, схема тематического финансирования оказывается не всегда уместной, особенно если речь идет об организа- циях, занимающихся преимущественно фундаментальными исследованиями. Правительства развитых стран все в большей мере осознают невозможность полно- го перехода на тематически-ориентированное конкурсное финансирование государствен- ных научных организаций и университетов, в связи с чем все чаще поднимается вопрос о сохранении в разумных пределах базового финансирования. При этом вопрос о повыше- нии эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых по схеме базового финансирования, остается на повестке дня. С этой целью повышается роль финансового контроля, вводятся проверки обоснованности и эффективности расходования бюджетных средств в организациях государственного сектора науки и университетах, вводятся новые системы оценочных критериев. Однако на сегодняшний день не существует общепри- знанных и безупречных систем показателей, исчерпывающе характеризующих исследо- вательскую, экономическую и общественную эффективность научных организаций. Представляет интерес система финансирования государственных научных органи- заций и университетов в Великобритании, получившая название бинарной системы под- держки научных исследований (Dual Support System). При такой системе Управление науки и инноваций осуществляет финансирование конкретных исследовательских проек- тов, а Департамент образования выделяет единовременные гранты на приобретение ис- следовательского оборудования и проведение исследований наиболее перспективными организациями (при этом организации самостоятельно выбирают тематику исследова- ний). Перспективность научных организаций определяется по результатам оценки их деятельности (Research Assessment Exercise) [10]. Государственное финансирование науки во Франции осуществляется по двум кана- лам: базовое – через Министерство образования, высшей школы и научных исследова-

48 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования ний, конкурсное – через Национальное агентство исследований (ANR), Агентство по промышленным инновациям (ALL) и Агентство Oséo-Anvar, предназначенное для под- держки инновационных проектов малых и средних предприятий [14]. Íîâûå ñõåìû ôèíàíñèðîâàíèÿ Проблемы экономии и повышения эффективности расходования бюджетных средств побуждают правительства большинства развитых стран разрабатывать новые схемы финансирования науки. Под новыми схемами финансирования государственного сектора науки понимается создание правительствами новых источников финансовых средств или схем их распределения. Среди огромного разнообразия таких схем можно выделить две, приобретающие все большую популярность в развитых странах: целевые фонды и центры превосходства [1, с. 58]. Целевые фонды учреждаются правительствами и при необходимости поддержива- ются бюджетными вложениями – в дополнение к собственному доходу на капитал. Они создаются для финансирования главным образом структурных приоритетов, таких как поддержка сотрудничества научных организаций при выполнении междисциплинарных программ, партнерства организаций государственного и частного секторов, начальных этапов разработки новых научно-технических направлений, поддержка малого и среднего инновационного предпринимательства, начинающих ученых, модернизация материально- технической базы университетов и т. п. Фонды распределяют свои гранты на конкурсной основе, используя общепринятые процедуры рассмотрения и оценки заявок. Центры превосходства создаются для концентрации ресурсов для ускоренного достижения мирового уровня в какой-либо области фундаментальной или прикладной науки либо технологии. Финансирование таких центров осуществляется из бюджетных средств (иногда с долевым участием частного сектора) и ограничено во времени не- сколькими годами. * * * На сегодняшний день лишь правительства США и Великобритании считают, что в их странах созданы эффективные схемы государственного финансирования исследований и разработок, в большинстве других стран правительства продолжают работать над но- выми схемами финансирования науки. При этом, как свидетельствуют данные статисти- ки, необходимость совершенствования механизмов финансирования осознается как в странах с растущими исследовательскими бюджетами, так и в странах, где из-за сниже- ния темпов экономического роста государственное финансирование науки сокращается. Основной же тенденцией в данной области является отход от традиционных механизмов базового финансирования организаций к практике конкурсного, тематически- ориентированного финансирования.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 49 Ðàçðàáîòêà áþäæåòîâ, îðèåíòèðîâàííûõ íà ðåçóëüòàò (ÁÎÐ) Совершенствование практики бюджетирования рассматривается как важнейший инструмент повышения эффективности государственных расходов. Внедрение бюджети- рования, ориентированного на результат, коренным образом меняет не только содержа- ние всех стадий бюджетного процесса, но и всю концепцию управления государственны- ми расходами. В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, опреде- ляется как метод бюджетного планирования, связывающий произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социально-экономической эффективностью9. Хотя в данном определении речь идет о бюджетном планировании, данный метод оказывает влияние на все стадии бюджетного процесса, вследствие чего программно- целевой характер принимают и исполнение бюджета, и контроль за его исполнением [32, с. 7]. По сути бюджетирование по результатам представляет собой практическое исполь- зование элементов менеджмента в государственном управлении. На практике внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, означает замену планирования расходов по видам расходов на планирование социально- экономической результативности деятельности бюджетополучателей, переход от систе- мы сметного финансирования к системе государственных заказов, которая распространя- ется не только на конечных бюджетополучателей, но и на ведомства – распорядителей бюджетных средств. Внедрение и развитие бюджетирования, ориентированного на результат, представ- ляет собой систематический пошаговый процесс, состоящий из следующих основных этапов [33, с. 3]: • оценка имеющихся в наличии ресурсов и их использования; • группировка государственных мероприятий по отраслям и программам; • совершенствование системы бухгалтерского учета; • разработка систем и процедур сбора и накопления необходимых данных и со- ставления отчетов; • идентификация целей и разработка стандартов предоставления государственных услуг; • разработка системы измерения результативности; • разработка системы измерения социально-экономической эффективности. 9 Часто в литературе используются синонимы понятия «бюджетирование, ориентированное на результат» – термины «бюджетирование по результатам» и «программно-целевое бюджетирование».

50 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования На первом этапе необходима четкая идентификация имеющихся в наличии ресур- сов (прежде всего финансовых) и направлений их использования, притока и оттока средств. Следующий этап состоит во всестороннем анализе социально-экономической си- туации в стране и мире для определения приоритетных направлений государственной политики. В результате определения указанных приоритетов разрабатываются соответст- вующие мероприятия, которые группируются по отраслям и программам. За образец та- кой классификации, как правило, принимается Функциональная классификация деятель- ности правительства по отраслям и программам, используемая ООН (COFOG)10. Классификация содержит 10 разделов, каждый из которых, в свою очередь, состоит из нескольких подразделов [34]: 01 Общие государственные услуги 02 Оборона 03 Безопасность и общественный порядок 04 Экономические вопросы 05 Защита окружающей среды 06 Жилищное строительство и услуги ЖКХ 07 Здравоохранение 08 Отдых, культура и религия 09 Образование 10 Социальная защита Заметим, что подраздел «Исследования и разработки» присутствует в каждом из разделов данной классификации (при этом имеются в виду НИОКР по соответствующим направлениям). В разделе 01 Общие государственные услуги предусмотрен подраздел «Фундаментальные исследования» (по всем направлениям). Следующим этапом перехода к бюджетированию по результатам является совер- шенствование системы бухгалтерского учета. Счета и документы, относящиеся к госу- дарственному бюджету, должны быть представлены в виде, который давал бы информа- цию как о расходах по различным отраслям и программам, так и о результатах деятель- ности по отраслям и программам. В отличие от традиционного постатейного бюджетирования, представляющего де- тальную информацию о расходах по различным типам ресурсов, при бюджетировании по результатам средства на программы выделяются целой суммой. Таким образом предо- ставляется определенная гибкость при использовании этих средств. При этом постатей- ная структура также используется при бюджетировании по результатам, но не как изна- чальный инструмент в выработке мероприятий и программ, а для внутреннего пользова- 10 COFOG – Classification of the Functions of Government.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 51 ния бюджетораспорядителей (для внутреннего бюджетирования и мониторинга расходо- вания средств). Идентификация целей государственной политики и разработка стандартов предо- ставления государственных услуг является одним из ключевых шагов в бюджетировании по результатам. По результатам данного этапа цели мероприятий и программ конкрети- зируются, а бюджетные средства выделяются в виде единовременных сумм с тем, чтобы исполнители программ обладали достаточной гибкостью в их использовании. Очевидно, что при формулировании целей конкретных программ необходимо од- новременно разработать и систему оценки уровня достижения данных целей в ходе реа- лизации программы, т. е. необходима разработка системы измерения результативности. Это является принципиальным моментом, так как в отличие от традиционного, постатей- ного, бюджетирования, при котором ожидаемые результаты размыто указаны в норма- тивно-правовых актах, но не в самом бюджетном документе, при бюджетировании по результатам ожидаемые результаты определены в бюджетном документе и выражены системой показателей/индикаторов. Важным моментом при переходе к бюджетированию по результатам является из- менение роли распорядителей бюджетных средств. Те, на кого возложена обязанность исполнения планов, программ и бюджетов, должны иметь представление об ожидаемых результатах, владеть информацией, отражающей развитие программ, а также иметь пол- номочия в отношении использования ресурсов в заданных финансовых рамках. И наконец, для определения роли программы в общем повышении уровня социаль- но-экономического развития страны необходима разработка системы измерения социаль- но-экономической эффективности. Отметим, что измерение результативности должно производиться на разных этапах выполнения программы и по итогам ее завершения, измерение социально-экономической эффективности программы производится, как правило, по итогам ее реализации. Контроль за исполнением программ и оценка их результативности и социально- экономической эффективности невозможны без развития систем и процедур мониторин- га, сбора и накопления необходимых данных и составления отчетов. При бюджетировании, ориентированном на результат, серьезно трансформируется процесс подготовки бюджета [32, с. 27–31]: 1. Определение общей суммы расходов Бюджетирование, ориентированное на результат, как правило, предполагает пере- ход к многолетнему (среднесрочному) планированию. Это означает, что при определении общих лимитов государственных расходов суммы фиксируются не на один год, а на не- сколько лет вперед – обычно на три года, с ежегодным добавлением данных по третьему году. Метод учета расходов по начислению, который обычно используется при бюджети-

52 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования ровании по результатам, также влияет на определение конкретных величин лимитов рас- ходов по годам и за весь период в целом11. 2. Распределение расходов между ведомствами Общий лимит расходов трансформируется в лимиты бюджетного финансирования по основным направлениям государственной политики, которые в дальнейшем служат основой для обоснования расходов на реализацию программ, подпрограмм и видов дея- тельности ведомств. 3. Формирование ведомствами своих бюджетных заявок Именно на этом этапе подготовки бюджета БОР вносит самые существенные изме- нения. При бюджетировании по результатам заявки на получение бюджетного финанси- рования и обоснование расходов составляются в разрезе целей и программ. Бюджетные заявки ведомств составляются по единой форме и состоят из несколь- ких частей. В первой части документа дается описательная информация о ведомстве, его роли, целях, задачах, а также о реализуемых им программах. Роль (миссия) ведомства – краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой отвечает ведомство, ради достижения которой оно соз- дано и функционирует. Цели ведомства – развернутое описание конечных результатов, которые намерено достичь ведомство за планируемый (среднесрочный) период. Задачи ведомства – объем услуг, которые ведомство планирует оказать за плани- руемый период. Задачи соотносятся с миссией и целями ведомства. Стратегия достижения поставленных целей – развернутое описание комплекса ме- роприятий, которые необходимо провести за планируемый период для реализации по- ставленных целей. Программы на планируемый период – виды деятельности, объединенные в одну функциональную группу. Во второй части документа приводится финансовая информация о доходах и рас- ходах ведомства на планируемый период (3 года): – фактические данные о доходах и расходах (по источникам финансирования и ви- дам расходов, по программам и статьям экономической классификации) за предшест- вующий период (год); – оценочные данные о расходах по программам и статьям экономической класси- фикации и всем источникам финансирования на текущий финансовый год; 11 Особенно сильно метод учета расходов по начислению влияет на учет капитальных расходов. Так, суммы, израсходованные на приобретение оборудования, учитываются не в том году, когда оборудование было реально приобретено и был произведен кассовый расход, а в течение всего срока службы (амортизации) оборудования с ежегодным списанием на расходы части стоимости, «потребленной» в отчетном году.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 53 – обоснование расходов по программам и статьям внутри программ – по статьям экономической классификации и всем источникам финансирования на следующий фи- нансовый год. 4. Согласование проекта бюджета Согласование показателей проекта бюджета между представителями ведомств и бюджетным департаментом на двустронней и многосторонней основе облегчается благо- даря единому формату представления бюджетных заявок ведомствами. Кроме того, про- цесс согласования облегчается также потому, что в распоряжение бюджетного департа- мента поступает достаточно детальная информация, позволяющая судить об обоснован- ности заявок, видов деятельности, на которые запрашиваются средства, и соответствую- щем кадровом обеспечении. Îïûò ÑØÀ â ðàçðàáîòêå áþäæåòîâ, îðèåíòèðîâàííûõ íà ðåçóëüòàò Первые шаги по разработке и внедрению в практику государственного бюджетиро- вания бюджетов, ориентированных на результат, были предприняты в США более полу- века назад. Применительно к США можно выделить следующие этапы развития концеп- ции и практики применения бюджетирования по результатам, на каждом из которых ус- танавливались особые процедуры, связывающие государственные расходы с ожидаемы- ми результатами: – программно-целевой бюджет (Performance Budget), 1949–1962 гг.; – система «Планирование – программирование – бюджетирование» (Planning – Programming – Budgeting System, PPBS), 1962–1971 гг.; – управление по целям (Management by Objectives, MBO), 1972–1975 гг.; – разработка бюджета на нулевой основе (Zero-Based Budgeting, ZBB), 1977–1981 гг.; – Закон США «Об оценке результатов деятельности государственных учрежде- ний» (Government Performance Results Act, GPRA), 1993 г. Именно на основе закона от 1993 года действует сегодняшняя американская систе- ма бюджетирования по результатам. Закон определяет несколько целей, в соответствии с которыми должна строиться государственная бюджетная политика, среди которых [35]: • совершенствование процедур выработки программных целей, измерения соци- ально-экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетно- сти об их выполнении; • повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности го- сударственных органов за результаты их осуществления; • повышение качества законодательных решений. Вокруг этих целей строится вся система планов и отчетов, служащая для взаимоувяз- ки ресурсов и результатов. В систему планов и отчетов входят следующие документы:

54 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования – стратегический план на 5 лет, – годовой план работ, – отчет о выполнении годового плана работ. Стратегический план Согласно требованиям GPRA, каждое ведомство обязано разработать стратегиче- ский план как минимум на пять лет. Этот план должен включать в себя: – формулировку главной цели (миссии), ради которой ведомство существует и ра- ботает, – главные социально значимые цели на долгосрочный период, – описание того, каким образом и с помощью каких ресурсов ведомство намерено достичь указанные социально значимые цели. Стратегический план служит основой для определения целей на год и для измере- ния социальной эффективности достигнутых результатов. Для этого в стратегический план включается соотношение долгосрочных и краткосрочных (установленных на год) целей и целевые значения социальной эффективности программ на планируемый период. В процессе составления стратегических планов ведомства обязаны проводить кон- сультации с законодателями, решения которых формируют государственную политику, представителями общественности, выражающими интересы потребителей государствен- ных услуг, и другими заинтересованными лицами. Стратегический план корректируется каждые три года. План работы на год В этот план входят целевые показатели объема запланированной работы (предо- ставляемых услуг), социально-экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете ведомства. Назначение плана состоит в том, чтобы связать стратегические цели ведомства с повседневной деятельностью его сотрудников. На базе годовых планов ведомств Административно-бюджетное управление со- ставляет федеральный план работы на год, который передается в Конгресс вместе с про- ектом бюджета. Ежегодный отчет о результатах деятельности В соответствии с требованиями GPRA, каждое ведомство готовит отчет о результа- тах своей деятельности за предыдущий финансовый год, в котором должно содержаться сравнение достигнутых показателей социально-экономической эффективности с заплани- рованными. В случаях когда фактические показатели не соответствуют запланированным и за- явленные цели не достигнуты, ведомство обязано объяснить причины и определить гра- фик мероприятий, выполнение которых позволит выйти на запланированные показатели. Мероприятия, необходимые для достижения поставленных целей, могут заключаться в

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 55 принятии новых законов12, новых ведомственных инструкций, проведении организаци- онных реформ и т. д. Если же результаты отчетного периода свидетельствуют о том, что первоначально выбранные цели недостижимы, ведомства в своих отчетах обязаны объяснить почему и предложить новые формулировки. И наконец, в отчет должны быть включены основные выводы по оценке результа- тов исполнения программ за отчетный год. Ответственность руководителей программ за достигнутые результаты предполага- ет, что руководители пользуются свободой выбора конкретных путей достижения этих результатов. Так, в соответствии с GPRA, руководители вправе перераспределять ресур- сы между разными статьями расходов в рамках выделенной им сметы. Однако в своих ежегодных отчетах они обязаны перечислить все случаи такого перераспределения и по- казать, с какой эффективностью ими была использована «управленческая свобода». Необходимо отметить, что, несмотря на достаточно длительное время, прошедшее с момента принятия GPRA, на сегодняшний день затруднительно однозначно ответить на вопрос о том, в какой мере принятие данного закона повысило эффективность бюджет- ных расходов. Кроме того, соглашаясь с тем, что указанный закон задает верное направ- ление на пути совершенствования процедур бюджетного планирования, многие эксперты отмечают проблемы, связанные с практическим применением положений закона. Практика применения закона и созданные на его основе механизмы постоянно ана- лизируются и оцениваются как со стороны Административно-бюджетного управления, так и со стороны независимых организаций. В частности, в докладе «Реализация закона об оценке деятельности государствен- ных учреждений применительно к сфере научных исследований: отчет о реальном поло- жении дел», подготовленном Комитетом национальных академий по науке, технике и общественной политике, рассматриваются специфика и различные аспекты применения закона в научно-технической сфере [36]. Основные выводы авторов доклада сводятся к следующему: • оценка федеральных научно-исследовательских программ в соответствии с дан- ным законом представляет определенные трудности, поскольку, во-первых, неизвестно, как измерять новые знания в процессе их появления, во-вторых, практическое примене- ние знаний может стать возможным только через несколько лет после самих исследова- ний и с трудом поддается прогнозированию; • федеральные исследовательские программы целесообразно оценивать методом «экспертного анализа» с использованием трех критериев: качества, значимости и ли- 12 Ведомство должно выступить с законодательной инициативой, хотя исход инициативы ведомству не подконтролен. Если законодатели отвергают инициативу, предложенную ведомством, возникает повод еще раз вернуться к согласованию целей государственной политики.

56 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования дерства. Особенность экспертного анализа по сравнению с традиционным анализом с привлечением специалистов в своей области (peer review) состоит в том, что в нем уча- ствуют потребители результатов исследований – представители промышленных кругов, неправительственных организаций и федеральных ведомств – потребителей результа- тов исследований, способные оценить значимость исследований для достижения собст- венных целей. Административно-бюджетное управление оценивает эффективность работы ве- домств с помощью специально разработанного для этих целей механизма, который носит название «Инструмент рейтинговой оценки программ» (ИРОП)13. ИРОП помогает опре- делить сильные и слабые стороны той или иной программы и является средством инфор- мационного обеспечения бюджетных и административных решений. Поэтому в ИРОП рассматриваются все факторы, влияющие на эффективность реализации программ, вклю- чая цели и структуру программы, измерения оценки эффективности, стратегическое пла- нирование, управление программой и ее результаты. Поскольку ИРОП содержит после- довательный ряд аналитических вопросов, он дает возможность наблюдать происходя- щие в программах улучшения и сопоставлять между собой сходные программы [37]. ИРОП представляет собой анкету, состоящую из серии вопросов для оценки раз- личных аспектов реализации программ. Каждый ИРОП включает в себя четыре раздела: 1) цель и построение программы, 2) стратегическое планирование, 3) управление программой, 4) результаты/подотчетность программы. Каждый раздел включает в себя соответствующие вопросы, ответы на которые по- лучают баллы от 0 до 100. Подсчитанная сумма баллов переводится в качественную оценку: «Эффективно», «Умеренно эффективно», «Адекватно», «Неэффективно» и «Ре- зультаты не проявлены». Ответы на вопросы разделов 1–3 даются в формате «Да/Нет». В разделе 4 применя- ется более сложная – четырехуровневая – градация ответов: «Да», «В большой степени», «В малой степени», «Нет», что позволяет отразить частично достигнутые цели програм- мы. В некоторых случаях, если вопрос неприменим к данной программе, респондент мо- жет дать ответ «Неприменимо». По умолчанию каждому вопросу внутри раздела присваиваются равные удельные веса, сумма которых составляет 100% для каждого раздела, но респондент может изме- нить процентное соотношение вопросов, чтобы подчеркнуть ключевые факторы про- граммы. Чтобы избежать нарушения общей суммы, удельные веса должны быть сбалан- сированы до того, как респондент приступил к ответу на вопросы. 13 Program Assessment Rating Tool (PART).

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 57 Начиная обследование с применением ИРОП, Административно-бюджетное управ- ление и обследуемое ведомство должны определить единицу анализа, т. е. программу, для чего следует обратиться к формальной структуре бюджетов. Хотя в структуре бюд- жета не всегда содержится четкое определение всех программ, структура бюджета и свя- занные с ней документы являются исчерпывающими и легко доступными в качестве пе- речня программ ведомства. Использование бюджетной структуры целесообразно еще и потому, что бюджетные документы используются, чтобы наглядным образом довести результаты ИРОП до сведения всех заинтересованных сторон, включая органы исполни- тельной и законодательной власти и общественность. По согласованию между Админи- стративно-бюджетным управлением и обследуемым ведомством программы, отобранные для оценки с применением ИРОП, могут определяться как агрегации видов программной деятельности в бюджетных отчетах или других формах представления бюджета предста- вителям исполнительной и законодательной власти. Несмотря на то что большинство вопросов, включенных в ИРОП, остаются неизмен- ными, ИРОП подразделяет все программы на семь категорий, чтобы можно было включать дополнительные вопросы, специфические для каждого типа программ. Для каждого типа программ существует свой вариант ИРОП. Большинство федеральных программ уклады- ваются в одну из этих категорий. Бывают случаи, когда для более информативной оценки целесообразно заимствовать некоторые вопросы из другого варианта ИРОП. При этом за основу берется тот тип ИРОП, который наиболее полно отражает основные функции про- граммы, и дополняется вопросами, выбранными из другого варианта. ИРОП содержит несколько вопросов о качестве содержащихся в программе целей и показателей, а также вопросы о степени эффективности достижения целей, поставленных в программе. Именно качество целей программы и ее реальное исполнение в соответст- вии с этими целями являются главными детерминантами общей рейтинговой оценки про- граммы. * * * В заключение раздела необходимо подчеркнуть, что детальное описание механиз- мов государственного финансирования сферы исследований и разработок и реализации программ научно-технического развития в США будет неполным без описания механиз- мов государственного заказа на результаты исследований и разработок, чему и посвящен следующий раздел.

58 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÛÉ ÇÀÊÀÇ ÍÀ ÂÛÏÎËÍÅÍÈÅ ÍÀÓ×ÍÛÕ ÈÑÑËÅÄÎÂÀÍÈÉ È ÐÀÇÐÀÁÎÒÎÊ È ÔÅÄÅÐÀËÜÍÀß ÊÎÍÒÐÀÊÒÍÀß ÑÈÑÒÅÌÀ (ÔÊÑ) Взаимодействие частного и государственного секторов исследований и разработок, перелив средств государственного бюджета в частный сектор обеспечен рядом организа- ционных и финансовых механизмов. Основной механизм размещения государственного заказа на научно-исследовательские работы, обычно являющихся частью государствен- ных программ, – это контракты и проекты. Оба эти инструмента являются частью Феде- ральной контрактной системы (ФКС)14, обеспечивающей размещение любых федераль- ных заказов и управление ими. Федеральная контрактная система является инструментом реализации средств го- сударственного бюджета в экономике страны в виде федеральных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд [38]. ФКС также служит в руках государства главным инструментом регулирования и управления государственным рынком товаров, работ и услуг. Именно на государствен- ном рынке реализуются хозяйственно-договорные, контрактные связи государства в лице федерального правительства с его главным подрядчиком – частным капиталом. Современная постиндустриальная экономика буквально пронизана контрактными отношениями, в связи с этим она все чаще называется контрактной экономикой. Государственный контракт как экономико-правовой документ на поставку това- ров, оказание услуг и выполнение работ (в том числе научно-исследовательских) пред- ставляет собой детально прописанное соглашение между государством (заказчиком) и его подрядчиком, в котором оговорены взаимные обязательства сторон, их ответственность, возможные санкции, имущественные и неимущественные права сторон. Контракт заклю- чается соответствующим ведомством от имени правительства страны и по его поруче- нию, на конкурсной основе в результате детально регламентированной процедуры кон- курса [38]. Ôåäåðàëüíàÿ êîíòðàêòíàÿ ñèñòåìà ÑØÀ Понятие «Федеральная контрактная система» неразрывно связано с такими поня- тиями как «государственное хозяйствование» и «государственный рынок». Государственное хозяйствование – важнейшая экономическая функция государст- ва, неотъемлемый компонент стратегии экономического развития США. Оно основано на трех главных хозяйственных механизмах американского государства: федеральной нало- говой системе, федеральном бюджете и федеральной контрактной системе [39, с. 45]. 14 Изначально такая система возникла в США, которые, как известно, являются федера- тивным государством. Позднее данное название стало универсальным в западной практике государственного хозяйствования, независимо от административно-территориального устройства государств.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 59 Государственное хозяйствование в США включает в себя управление федеральным бюджетом, владение и управление государственной собственностью, кредитно- финансовую и социально-экономическую деятельность. Одним из важнейших направле- ний государственного хозяйствования в США является предпринимательская деятель- ность, т. е. деятельность на государственном рынке товаров, услуг и НИОКР. Государственный рынок товаров, услуг и НИОКР, экономические параметры кото- рого определяются платежеспособным спросом государства (т. е. расходной частью кон- солидированного бюджета), является неотъемлемой частью общенационального рынка товаров и услуг [39, с. 65]. По своей административной структуре государственный рынок США формально подразделяется на три категории: федеральный государственный рынок (определяется расходной частью федерального бюджета США)15, региональные государственные рынки (определяются бюджетами штатов) и местные государственные рынки (определяются бюджетами местных органов власти). Участниками государственного рынка являются, с одной стороны, государство- заказчик (в лице государственных ведомств), а с другой стороны – корпорации- подрядчики, т. е. поставщики товаров и услуг для государственных нужд. Основным инструментом управления федеральным государственным рынком и яв- ляется Федеральная контрактная система. В самом общем виде Федеральная контрактная система США представляет собой контрактный (хозяйственно-договорной) и управленческий механизм, посредством кото- рого государство перераспределяет в экономике основную массу своих финансовых, эко- номических, трудовых и иных ресурсов среди корпораций-подрядчиков16. ФКС играет в руках американского государства роль основного рычага по мобили- зации экономического, промышленного, научно-технического и военно-технического потенциала страны при решении стратегических и тактических задач и для достижения заявленных целей государственной социально-экономической, научно-технической и во- енной политики. О размерах государственного рынка и масштабах ФКС в США красноречиво сви- детельствуют следующие данные: в 2005 году федеральное правительство США заклю- чило без малого около 6 млн. федеральных контрактов на общую сумму более 378 млрд. долл. [40, с. 10]. Учитывая важность инструмента государственных закупок и ФКС в 1974 году Кон- гресс США учредил Управление государственных закупок (Office of Federal Procurement 15 Далее речь будет идти, в основном, именно об этом рынке. 16 В США корпорации, функционирующие на государственном рынке, именуются государ- ственными подрядчиками (government contractor).

60 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования Policy) в структуре Административно-бюджетного управления. Глава Управления назна- чается президентом США и утверждается Сенатом. Основная задача Управления – выработка стратегических и тактических механиз- мов эффективной организации государственных закупок, в том числе законодательных [41]. В повседневной хозяйственной деятельности ФКС, государственный рынок това- ров, услуг и НИОКР, а также весь процесс планирования и управления федеральными заказами регламентируется в США особым документом – Кодексом федерального регу- лирования, специальная часть которого посвящена регулированию федеральных заку- пок17. Восемь томов этого документа содержат кодифицированные положения законов для всех федеральных ведомств США о государственной предпринимательской деятель- ности и неотъемлемом праве этих ведомств по выдаче и управлению федеральными кон- трактами, их особом праве на осуществление всех хозяйственных операций по федераль- ному контракту, а также о хозяйственных правах этих ведомств по отношению к государ- ственной или иной форме собственности, включая интеллектуальную. О том значении, которое правительство США придает науке и государственному заказу на научные исследования и разработки, свидетельствуют следующие данные: в 2005 году было заключено более 60 тыс. федеральных контрактов на проведение НИОКР на общую сумму без малого 48 млрд. долл. [40, с. 28]. Таким образом, в 2005 году феде- ральный заказ США на НИОКР в стоимостном выражении составил более 12,6% от сум- марного объема федерального государственного заказа18. Ôîðìèðîâàíèå ãîñóäàðñòâåííîãî çàêàçà íà èññëåäîâàíèÿ è ðàçðàáîòêè Формирование федерального заказа на научные исследования и разработки в США является частью общего процесса формирования федеральных нужд. Процедуры формирования федерального заказа на НИОКР встроены в процесс, на- чинающийся с определения национальных целей США и завершающийся формировани- ем научно-технологических программ, в тесной увязке с формированием проекта феде- рального бюджета. Основным инструментом реализации целей и приоритетов развития науки и техно- логий в США являются краткосрочные и долгосрочные научно-технологические про- граммы. Инициативные предложения по их реализации должны быть увязаны с конкрет- ными национальными целями, а также содержать обоснования необходимости и возмож- ности осуществления этих программ. 17 Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition Regulation. 18 Рассчитано по данным [38].

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 61 В общем виде процесс формирования государственного заказа на НИОКР в США можно представить как следующую последовательность: определение национальных ин- тересов США → формирование долговременных целей и приоритетов развития науки и технологий в США → конкретизация целей и приоритетов развития науки и технологий на среднесрочный период → формирование проектов научно-технологических программ и научно-технической политики федеральных ведомств → формирование и размещение федерального заказа на НИОКР. Формирование государственного заказа США на любые товары, работы и услуги, в том числе на НИОКР, основано на программно-целевом методе бюджетного планирова- ния. В связи с этим каждое федеральное ведомство, осуществляя размещение федераль- ного заказа для собственных или государственных нужд, планирует эту деятельность на кратко-, средне- и долгосрочный период в строгом соответствии с программированием своего бюджета на соответствующий период. Обращение к хозяйственной деятельности как федеральных ведомств США, так и региональных и местных органов власти показывает, что осуществление программно- целевого планирования государственного потребления строится на следующих принци- пах [24, с. 382]: • стратегическое планирование и программирование государственных заказов об- щенационального значения на кратко-, средне- и долгосрочной основе (5–10 –15 лет); • стратегическое планирование строительства вооруженных сил и создания систем вооружения (8–15 лет); • межведомственное планирование и программирование заказов общенационально- го межведомственного значения (3–5–10 лет); • внутриведомственное планирование и программирование заказов для собствен- ных нужд (1–5 лет); • региональное планирование и программирование заказов как для нужд федераль- ного правительства, так и для региональных потребностей (3–5 лет); • планирование и программирование заказов на уровне штатов и местных органов власти (3–5 лет); • государственное планирование и программирование заказов в рамках междуна- родных программ и организаций (в том числе НАТО, ОЭСР, ООН; 3–5 лет). Применение методов бюджетного планирования и программирования непосредст- венно связано с основным бюджетным документом США – Законом о бюджете (Budget Authority). Данный государственный акт – главный источник законодательного утвер- ждения права федерального ведомства вступать в финансовые обязательства (obligations) с корпорациями-подрядчиками по осуществлению различных программ федерального правительства во всех сферах его деятельности. Эти обязательства впоследствии прини- мают форму государственных расходов (outlays). Закон о бюджете обычно осуществляет-

62 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования ся в форме принятия серии последующих законов об ассигнованиях (appropriations), ут- верждаемых Конгрессом США с согласия президента страны [42, с. 290–291]. Ïîäãîòîâêà ïðîåêòà êîíòðàêòà è òèïû êîíòðàêòîâ íà ïðîâåäåíèå ÍÈÎÊÐ Американское законодательство определяет федеральный контракт как экономиче- ское соглашение двух равноправных перед законом сторон, заключаемое государствен- ным заказчиком от имени правительства США с государственным подрядчиком на по- ставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для общественных потребностей [43]. Федеральный контракт США – детально разработанный экономико-правовой и ад- министративно-управленческий документ, миниатюрное подобие Кодекса федерального регулирования. В содержание контракта, в соответствии с законодательством США, включаются, помимо конкретных целей и параметров государственного заказа (цена, ка- чество, срок поставки, технико-экономические условия), в концентрированной форме ос- новные требования экономической, научно-технической, налоговой, промышленной, со- циальной, военной, внутренней и внешней политики государства, а также особые требо- вания патентно-лицензионной политики, связанные с выполнением федеральных кон- трактов. Все эти требования включаются в содержание стандартных федеральных кон- трактов независимо от цены контракта, длительности его исполнения и характера государственного заказа. Стандартный федеральный контракт может включать до 100 положений-требований государственной политики США [24, с. 467–543] Принципы размещения, управления и прекращения федеральных контрактов рег- ламентируются, помимо Кодекса федерального регулирования, особой отраслью права – Федеральным контрактным правом (Federal Contract Law), представляющим собой сово- купность правовых норм, содержащихся в федеральных законах и подзаконных актах. По своему целевому назначению в США выделяют 3 типа федеральных контрактов [40, с. 28–32]: 1) контракт на проведение научных исследований и разработок, 2) контракт на проведение работ и оказание услуг, 3) контракт на поставку товаров и оборудования. При подготовке проекта государственного контракта государственные заказчики включают в него финансовый план, регламентирующий состав предстоящих затрат. Фи- нансовое планирование выполнения контракта предусматривает учет следующих показа- телей [24, с. 316]: • прямые затраты (direct costs), • косвенные затраты (indirect costs), • общие и административные расходы (general and administrative costs), • суммарные затраты (total costs), • целевая цена контракта (target contract price),

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 63 • окончательная цена контракта (final contract price), • целевая прибыль подрядчика (target profit), • допустимые затраты (allowable costs), • дополнительные (требующие дополнительного согласования) статьи затрат (al- locable costs). В зависимости от характера государственного заказа и от того, насколько точно за- казчик и подрядчик могут заранее рассчитать показатели финансового плана, применя- ются различные виды контрактов. Американское законодательство и хозяйственная прак- тика предусматривает около 100 детально регламентированных видов контрактов [38]. В целом все виды государственных контрактов США можно разделить на три боль- шие группы: контракты с фиксированной ценой, контракты на основе возмещения из- держек и нестандартные контракты. Контракты с фиксированной ценой основаны на предположении, что сторонам в той или иной мере известны предполагаемые затраты на реализацию заказа и, соответст- венно, предполагаемая цена контракта (с учетом текущей и прогнозируемой рыночной конъюнктуры). Контракты на основе возмещения издержек рекомендованы к применению лишь в тех случаях, когда заключение контракта с фиксированной ценой либо вообще невоз- можно, либо сопряжено для государства с существенными финансовыми затратами (по подготовке проекта контракта), организационными и управленческими трудностями. При заключении контракта на основе возмещения издержек государственный заказчик высту- пает с программой заказа, предварительные расчеты по которому производят сами участ- ники торгов. Разумеется, заказчики сами стремятся принимать активное участие в про- гнозировании ожидаемых затрат на реализацию заказа, однако в данном случае их основ- ная функция – финансовый контроль за подрядчиком. Для снижения возможных рисков заказчик, как правило, включает в контракт особый пункт об ограничении финансовой ответственности заказчика и максимальной приемлемой стоимости заказа. Нестандартные контракты могут содержать в себе элементы как контрактов с фиксированной ценой, так и контрактов на основе возмещения издержек. Как правило, указанные контракты рассматриваются как некие рамочные или предварительные согла- шения между заказчиком и подрядчиком, которые впоследствии дополняются или заме- няются одним или несколькими стандартными контрактами. Рассмотрим основные виды федеральных контрактов, заключаемых при размеще- нии заказов на проведение научных исследований и разработок [24, с. 246–305, 316–317]. 1. Контракт с фиксированной ценой и ее последующей корректировкой по скользящей шкале цен (fixed-price contract with escalation) К данному виду контрактов прибегают при размещении заказов на разработку но- вых технологий, производство и поставку новой техники.

64 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования В таком контракте предусматривается возможность пересмотра окончательной це- ны контракта и ее корректировка по скользящей шкале цен. Пересмотр допускается в свя- зи с изменением рыночной конъюнктуры – ростом цен на сырье, материалы, комплек- тующие или в связи с повышением затрат на рабочую силу, что может сказаться на росте издержек подрядчика. Допускается увеличение цены контракта до 10% от первоначально установленной. Заключается по результатам открытых или конкурентных торгов. 2. Контракт с фиксированной ценой и ее последующей корректировкой по фактическим издержкам производства (fixed-price contract with retroactive price deter- mination) Такой контракт используется преимущественно при размещении заказов на НИОКР, если их стоимость не превышает 100 тыс. долл., а также при размещении крат- косрочных заказов на производство и поставку новой техники. Заключая подобный контракт, заказчик и подрядчик определяют верхний предел цены контракта и оговаривают условия пересмотра начальной цены контракта после его полного исполнения. Управление таким контрактом требует от заказчика тщательной проверки финансо- вых документов подрядчика, подтверждающих реальный объем издержек, связанных с выполнением заказа. Заключается только по результатам конкурентных торгов. 3. Контракт с фиксированной ценой и поощрительным вознаграждением с фиксированными показателями (fixed-price incentive contract with firm target) Подобные контракты заключаются при размещении заказов на разработку конст- рукций машин и механизмов, комплексов технических средств и системных объектов, а также на проведение работ по улучшению их целевых параметров. При заключении такого контракта заказчик согласовывает с подрядчиком пять компонентов цены, которые служат основой для окончательных финансовых расчетов между заказчиком и подрядчиком по завершении выполнения контракта. К указанным компонентам относятся: 1) планируемые издержки подрядчика (contract target costs), 2) планируемая прибыль подрядчика (target profit), 3) планируемая цена контракта (contract target price), 4) верхний предел цены контракта (contract price ceiling), 5) формула долевого участия (sharing arrangement ratio). При подготовке проекта контракта заказчик вместе с подрядчиком пытаются рас- считать себестоимость работ по контракту (планируемые издержки) и планируемую при- быль подрядчика (с учетом возможных финансово-экономических и технологических рисков). В результате таких расчетов заказчик определяет планируемую цену контракта. Кроме того, заказчик определяет верхний предел цены контракта – максимальную при-

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 65 емлемую для него расчетную цену, а также формулирует условия долевого участия (фор- мулу долевого участия). Формула долевого участия представляет собой условия, на которых между заказчи- ком и подрядчиком распределяется возможная выгода от экономии денежных средств и, соответственно, возможные убытки вследствие роста себестоимости выполнения кон- тракта. Заключается только по результатам конкурентных торгов. 4. Контракт с возмещением издержек (cost contract) Данный тип контрактов используется при размещении заказов на НИОКР среди ор- ганизаций бесприбыльного сектора, в том числе среди университетов и колледжей. Условия данного контракта предусматривают возмещение заказчиком всех допус- тимых затрат подрядчика и не предусматривают дополнительное стимулирование под- рядчика или его прибыль. Контракт включает пункт, согласно которому в случае превышения фактических издержек подрядчика верхнего пределы цены контракта (установленного заказчиком по согласованию с подрядчиком) заказчик не возмещает данную разницу. Заключается только по результатам конкурентных торгов. 5. Контракт на основе долевого участия (cost sharing contract) Данный контракт используется при размещении заказов на НИОКР, создание новой техники, разработку новых технологий как среди бесприбыльных организаций, так и сре- ди коммерческих корпораций. Как правило, такого рода контракты заключаются в тех случаях, когда предполагается, что результаты проводимых работ приведут к созданию продукта, имеющего самостоятельное коммерческое применение и способного принести прибыль его производителю. Контракт на основе долевого участия представляет собой модификацию контракта с возмещением издержек, но предусматривает возмещение заказчиком не всех допусти- мых издержек подрядчика, а лишь их определенной части. Другая же часть затрат покры- вается заказчиком и подрядчиком (из собственных средств) поровну. Заключается только по результатам конкурентных торгов. 6. Контракт с возмещением издержек и фиксированным вознаграждением (cost-plus-fixed fee contract) Федеральные заказчики используют этот тип контрактов, когда они не располагают точной спецификацией заказываемого изделия и не могут спрогнозировать его экономи- ческие параметры и, соответственно, затраты подрядчика. Как правило, такие заказы свя- заны с осуществлением крупномасштабных научно-технических программ. Финансовые условия такого контракта предусматривают возмещение заказчиком всех допустимых и согласованных издержек подрядчика и выплату фиксированного воз- награждения. Заключается только по результатам конкурентных торгов.

66 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования 7. Контракт с возмещением времени и материалов (time and material contract) Такой контракт нередко применяется при размещении заказов на выполнение сроч- ных проектно-конструкторских работ у частных компаний. Данный тип контрактов предусматривает фиксированную оплату труда исполните- лей контракта, возмещение расходов на материалы, необходимые для выполнения кон- тракта, и некую фиксированную прибыль подрядчика. Относительная простота формы данного контракта является одновременно и его преимуществом, и его недостатком. С одной стороны, такая относительная простота удобна для заказчика, с другой стороны, такая форма не оставляет заказчику возможно- сти регулировать издержки подрядчика и стимулировать его. Заключается только по результатам конкурентных торгов. 8. Контракт с возмещением издержек, поощрительным вознаграждением и прибылью (cost-plus award plus fee contract) Такой контракт применяется преимущественно при размещении заказов на созда- ние новой техники или разработку новых технологий, когда их количественные или каче- ственные показатели можно измерить только на основе неких субъективных оценок. Контракт предусматривает не только прибыль подрядчика, но и его дополнитель- ное стимулирование со стороны заказчика. Этот же контракт служит в руках государства также инструментом экономических санкций по отношению к подрядчику. Формула цены такого контракта включает следующие составляющие: – планируемые издержки подрядчика (target costs), – первоначальная базовая прибыль (initial basic profit), – первоначальная цена контракта (initial contract price), – дополнительное вознаграждение (additional award), – допустимые затраты (allowable costs) и согласованные статьи затрат (allocable costs), – конечная цена контракта (final contract price). Первоначальная цена контракта определяется как сумма планируемых затрат и базо- вой прибыли подрядчика. Первоначальная базовая прибыль устанавливается заказчиком в одностороннем порядке обычно на уровне 5–8% планируемых издержек подрядчика. Дополнительное вознаграждение выплачивается подрядчику за превышение тре- буемых проектных характеристик, выполнение работ в укороченные сроки или экономию издержек. Величина дополнительного вознаграждения согласовывается заказчиком и подрядчиком, но, как правило, не превышает 5% планируемых издержек производства. Конечная цена контракта включает, таким образом, все возможные издержки под- рядчика (планируемые, допустимые и согласованные), первоначальную базовую прибыль и дополнительное вознаграждение подрядчика. Заключается только по результатам конкурентных торгов.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 67 В США отмечают, что именно контракты такого типа являются особенно эффек- тивным инструментом управления заказами на НИОКР [24, с. 297]. Ïðîãíîçèðîâàíèå èçäåðæåê ïîäðÿä÷èêà è öåíû êîíòðàêòà Стремление правительства США к повышению эффективности государственных расходов, в частности обеспечение более тесной увязки цен государственного рынка с фактическими ценами поставляемых благ и фактическими затратами подрядчиков, под- нимает вопрос о поиске путей и методов оценки государственными заказчиками реаль- ных затрат государственных подрядчиков. Помимо общепринятого прогнозирования рыночной конъюнктуры, оценки дина- мики статистических показателей на рынке труда, капитала и материалов, анализа тен- денций внутренней и внешней политики США, Кодекс федерального регулирования пре- дусматривает и методы прямых экономических расчетов. Размещая государственные заказы, федеральные ведомства применяют один из трех основных методов оценки затрат государственных подрядчиков [24, с. 332–338]: 1) анализ цены контракта (Contract Price Analysis), 2) анализ затрат подрядчика (Contract Cost Analysis), 3) комплексный анализ (Should Cost Analysis). Анализ цены контракта предусматривает детальное рассмотрение и оценку про- гнозируемой цены контракта. В этом случае ведомство-заказчик не рассматривает поэле- ментные издержки, статьи расходов подрядчика по заказу, размеры его прибыли. Цель данного метода состоит преимущественно в анализе достоверности цен на сырье, мате- риалы, оборудование и сопоставление цен на поставляемые товары с предшествующими ценами на аналогичные товары на государственном или национальном рынке. Анализ затрат подрядчика по выполнению заказа представляет собой детальную оценку заказчиком всех статей затрат подрядчика (анализ финансовых условий, предла- гаемых подрядчиком) и предусматривает их сопоставление с данными по рыночным це- нам на труд, сырье, материалы, комплектующие и пр. На основании такого анализа про- гнозируется общая стоимость заказа и дается оценка обоснованности цены контракта, предлагаемой подрядчиком. Комплексный анализ – особая форма анализа затрат подрядчика, которая предна- значена для оценки затрат на осуществление крупных программ, в том числе научно- технических. Комплексный анализ как метод финансово-управленческого контроля госу- дарства осуществляется объединенной группой экспертов федерального ведомства, со- стоящей из специалистов по размещению заказов и управлению заказами, финансистов- специалистов по ценообразованию, экспертов по бухгалтерскому учету и статистике и научно-инженерного персонала высшего уровня.

68 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования Метод комплексного анализа осуществляется путем анализа методов управления, применяемых корпорацией-подрядчиком, ее операционных систем или их частей, эффек- тивности использования ресурсов. Данный метод позволяет, в частности, выявить причи- ны необоснованного роста затрат подрядчика, в том числе связанные с неэффективно- стью методов управления и организации производства. Согласно законодательству США, данный метод предусматривает право государст- венного заказчика как на полный, сквозной анализ всей хозяйственной деятельности под- рядчика и его субподрядчиков, так и на выборочный анализ отдельных аспектов хозяйст- венной деятельности подрядчика. При прогнозировании затрат подрядчика по выполнению научно- исследовательских и опытно-конструкторских работ используются второй и третий мето- ды анализа. При этом метод комплексного анализа используется, как правило, при реали- зации крупных научно-технических программ, предусматривающих не только проведе- ние исследований, но и создание и поставку новой техники и технических систем. Ïðîöåäóðû ðàçìåùåíèÿ ãîñóäàðñòâåííîãî çàêàçà íà èññëåäîâàíèÿ è ðàçðàáîòêè Согласно законодательству США, государственным подрядчиком может выступать любой хозяйствующий субъект, наделенный по закону и уставу правом самостоятельной хозяйственной (предпринимательской) деятельности, обладающий официально признан- ными успешными финансово-экономическими показателями, соответствующий квалифи- кационным требованиям и основанный полностью на национальном капитале [42, с. 307]. Федеральное законодательство США и сложившаяся хозяйственная практика пре- дусматривают три процедуры размещения заказа посредством торгов (открытые торги, двухэтапные открытые торги, конкурентные торги), а также размещение заказа у единст- венного источника [24, с. 227–246]. Заметим, что процедура открытых торгов не применяется при размещении заказов на НИОКР. Наиболее распространенный способ размещения федерального заказа на НИОКР – конкурентные торги (competitive procurement). Рассмотрим суть данной проце- дуры. Процедура конкурентных торгов распадается на четыре последовательных этапа. Первый этап. Формулирование и подготовка предложений федерального ведомст- ва о заявках на программу (проект) или вид заказа, которое рассылается всем потенци- альным подрядчикам. Заказчик самостоятельно определяет круг наиболее перспективных претендентов. Цель такого отбора – повысить уровень конкуренции среди участников торгов (отсюда и название данного вида торгов). На данном этапе, как показывает практика, предложение заказчика обычно пред- ставляет собой общую идею или концепцию создания необходимого изделия (системы).

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 69 Оно включает также предварительные требования заказчика к основным параметрам по- ставляемого продукта (цена, технические характеристики, элементы технической новиз- ны, унификация компонентов, надежность, сроки поставки). Второй этап. На данном этапе заказчик публикует в официальных печатных изда- ниях условия конкурса на открытую часть государственного заказа (программы, проекта) и осуществляет его внутриведомственную экспертизу. Третий этап. Представление развернутых заявок (проектов) претендентами на по- лучение государственного заказа в закрытой, секретной форме. Заказчик осуществляет отбор наиболее приемлемых по качеству и цене заявок. Четвертый этап – общая оценка проекта заказчиком. Данный этап завершает про- цедуру конкурентных торгов. На этом этапе экспертные комиссии Комитета по оценке предложений ведомства-заказчика сопоставляют и оценивают конечные результаты тор- гов. Затем заказчик приступает к непосредственным переговорам с претендентом, пред- ставившим предложение, которое наиболее полно отвечает условиям контракта. В случае успешного завершения переговоров с этим претендентом заключается государственный контракт. Практика размещения государственного заказа посредством конкурентных торгов позволила выявить три наиболее типичных формы выбора подрядчика или группы под- рядчиков. Первая форма – это конкуренция проектов, когда заказчик после опубликования технических условий заказа и получения ответов-заявок от претендентов на основе под- робной сопоставительной оценки сразу выбирает победителя. Обычно это торги за кон- тракт на проведение НИОКР или создание новой сложной техники с использованием контрактов вида «возмещение издержек». Вторая форма – это конкуренция прототипов, когда после опубликования заказ- чиком спецификаций на приобретаемое изделие претенденты представляют заказчику рабочую модель для демонстрации технического решения. Показатели функционирова- ния рабочей модели служат заказчику основой для заключения контракта на ее разработ- ку или производство. Третья форма – конкуренция за управление заказом. Данная форма применяется в тех случаях, когда предложение заказчика связано с размещением крупного заказа- проекта (заказа-программы) и его реализация требует от претендента осуществления управления заказом на всех этапах его выполнения, включая НИОКР, опытное производ- ство, сборку и испытания комплексного оборудования (системы). В этом случае выбор победителя осуществляется с учетом широкого круга критериев: производственно- технического опыта претендента, его финансовых, кадровых и технических ресурсов, а также наличия опыта в выполнении аналогичных работ. Конкурентные торги имеют ряд особенностей. Во-первых, заказчикам и участни- кам торгов запрещается предварительный обмен информацией по сути будущего кон-

70 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования тракта. Кроме того, в целях экономии затрат на проведение конкурентных торгов госу- дарство, за исключением особых случаев, не возмещает участникам их расходы на уча- стие в торгах. Для создания возможности равноправного участия небольших фирм и университе- тов в конкурентных торгах, особенно за право получить контракт на создание новой вы- сокотехнологичной продукции, ведущие ведомства-заказчики США разрешают им пре- доставлять вместо требуемой по закону заявки с технико-экономическим обоснованием заявку упрощенного вида с техническим предложением. В исключительных случаях, когда от подрядчика требуются особые технический опыт и знания, узкая производственно-технологическая, инженерная или научно- техническая специализация, государственные заказчики США применяют метод разме- щения заказа у единственного источника (sole-source procurement). Обращение заказчика к данному методу размещения заказа обусловлено его стрем- лением снизить до минимума фактор неопределенности, коммерческий риск, а главное – риск научно-технического просчета. Данный способ размещения заказа представляет собой разновидность конкурент- ных торгов, однако предусматривает ведение непосредственных переговоров между за- казчиком и ограниченным числом (как правило, не более двух) подрядчиков, чьи эконо- мические, производственные, финансовые и научно-технические возможности известны заказчику заранее. В случае размещения заказа у единственного источника федеральное законодатель- ство США обязывает заказчика провести предварительный анализ экономических, произ- водственных, финансовых и научно-технических возможностей потенциального подряд- чика (подрядчиков).

Приложение Ñèñòåìû íàëîãîâîãî ñòèìóëèðîâàíèÿ èññëåäîâàòåëüñêîé àêòèâíîñòè â íåêîòîðûõ ðàçâèòûõ ñòðàíàõ Перенос налоговых Льготное налогообложение Ускоренная амортизация Страна Налоговая скидка Налоговый кредит льгот на будущие инвестиций исследовательского периоды в НМА оборудования США Объемная скидка Инкрементальный кредит в раз- Предусмотрен, на Налоговый кредит при Ускоренная амортизация: в размере 100% на теку- мере 120% на определенные ста- срок от 3 до 15 лет затратах на повышение машины и оборудова- щие расходы тьи текущих расходов. квалификации персонала ние – 3 года, здания – 15 лет Капитальные затраты не учиты- ваются. Кредит безвозвратный. Не действует при передаче работ зарубежному подрядчику Япония Объемная скидка Комбинированный налоговый Не предусмотрен – Ускоренная амортизация Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН в размере 100% на теку- кредит. Объемная часть в размере некоторых активов щие расходы 8%, инкрементальная часть – 10–12% для крупных фирм и 15% для малых фирм. Крупным фирмам кредит предо- ставляется только на фундамен- тальные исследования. Включаются как текущие, так и капитальные затраты. Кредит безвозвратный. Действует при передаче работ подрядчику, в том числе зару- бежному (при условии, что вла- дельцем ИС будет резидент Япо- нии) 71

(продолжение) 72 Перенос налоговых Льготное налогообложение Ускоренная амортизация Страна Налоговая скидка Налоговый кредит льгот на будущие инвестиций исследовательского периоды в НМА оборудования Великобритания Объемная скидка в раз- Объемный кредит в размере 125% Предусмотрен, на Немедленная 100%-ная Немедленная 100%-ная мере 100% на некоторые для крупных фирм и 150% для 5 лет амортизация программ- амортизация капитальных статьи текущих расходов малых и средних фирм на опре- ного обеспечения для активов и некоторые капиталь- деленные статьи текущих затрат. компьютеров ные затраты (приобрете- ние машин и оборудова- Кредит возвратный, но для малых ния и строительство зда- и средних фирм сумма возврата ний и лабораторий для составляет не более 24% суммы проведения ИР). кредита. Не действует при пере- Действует при передаче работ даче работ подрядчику подрядчику, в том числе зару- бежному Франция Объемная скидка в раз- Комбинированный кредит. Объ- Предусмотрен, на Налоговая скидка при Ускоренная амортизация мере 100% на текущие емная часть в размере 5%, инкре- 3 года затратах на повышение машин и оборудования – расходы ментальная часть в размере 145%. квалификации персонала 3 года Включаются как текущие, так и капитальные затраты. Кредит возвратный, но для фирм, несущих убытки, сумма возврата составляет не более 8 млн. евро Германия Объемная скидка в раз- Не предоставляется Предусмотрен, на – Не предусмотрена мере 100% на текущие срок от 1 года до расходы 5 лет Объемная скидка в раз- – Австрия мере 105% на текущие Не предоставляется Предусмотрен, на Ускоренная амортизация расходы 5 лет Объемная скидка в раз- – Норвегия мере 100% на текущие Не предоставляется Предусмотрен, на Не предусмотрена расходы 10 лет Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования

(окончание) Перенос налоговых Льготное налогообложение Ускоренная амортизация Страна Налоговая скидка Налоговый кредит льгот на будущие инвестиций исследовательского периоды в НМА оборудования Швеция Объемная скидка Не предоставляется Возможен перенос Налоговые скидки при Не предусмотрена в размере 100% на теку- налоговых обяза- покупке программного щие расходы тельств обеспечения для компью- теров Дания Объемная скидка Предоставляется на фундамен- Предусмотрен, на – Немедленная 100%-ная в размере 100% на теку- тальные исследования 5 лет амортизация капитальных щие расходы и некото- активов рые капитальные затраты (приобретение машин и оборудования и строительство зданий и лабораторий для про- ведения ИР) Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН Нидерланды Объемная скидка Объемный кредит в размере Предусмотрен, на – Не предусмотрена в размере 100% на теку- 12,5–25% на оплату труда иссле- 8 лет щие расходы дователей. Кредит безвозвратный По данным: 1. Debbie McAlpine. Credits for R&D Investment // Building and Enforcing Intellectual Property Value. 2005 (публикация с сайта компании PricewaterhouseCoopers: http://www.pwc.com). 2. Research & Development: A Global Perspective (публикация с сайта компании Deloitte & Touche LLP: http://www.deloitte.co.uk). 3. Заварухин В.П, Корчмар Л.Л., Рубвальтер Д.А., Руденский О.В. Механизмы косвенного финансирования инновационной деятельности: налоговые режимы, льготы и кредиты в странах ОЭСР // Инновационно-аналитический бюллетень ЦИСН. 2006. № 4. Примечание. Данные, представленные в таблице, в настоящее время могут иметь другое значение в связи с принятием новых нормативных актов в рассмотренных странах. 73

74 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования Ëèòåðàòóðà 1. Управление государственным сектором науки. Зарубежный опыт. М.: ЦИСН, 2004. 2. Авдулов А.Н., Кулькин А.М. Системы государственной поддержки научно-технической деятельности в России и США: процессы и основные этапы их формирования. М.: ИНИОН РАН, 2003. 3. Сайт Управления научно-технической политики США: http://www.ostp.gov 4. National Science Board. 2006. Science and Engineering Indicators 2006. Vol. 2. Arlington, VA: National Science Foundation. 5. National Science Board. 2006. Science and Engineering Indicators 2006. Vol. 1. Arlington, VA: National Science Foundation. 6. Сайт Национального научного фонда США: http://www.nsf.gov 7. Социальная динамика современной науки / В.Ж. Келле, Е.З. Мирская, С.А. Кугель и др. М.: Наука, 1995. 8. Сайт правительства Великобритании: http://www.direct.gov.uk 9. Сайт Департамента торговли и промышленности Великобритании: http://www.dti.gov.uk 10. Сайт исследовательских советов Великобритании: http://www.rcuk.aс.uk 11. Сайт Совета по науке и технологиям Великобритании: http://www.cst.gov.uk 12. Сайт Комитета парламента Великобритании по взаимодействию с научным сообщест- вом: http://www.ScienceInParliament.org.uk 13. Сайт парламента Великобритании: http://www.parliament.uk 14. Рубвальтер Д.А. Реформа науки во Франции: полезный опыт для России // Информаци- онно-аналитический бюллетень ЦИСН. 2006. № 6. 15. Сайт Министерства образования, высшей школы и научных исследований Франции: http://www.recherche.gouv.fr 16. Сайт Национальной Ассамблеи Франции: http://www.assamblee-nationale.fr 17. Заварухин В.П. Зарубежная практика институциональных преобразований в государст- венном научно-техническом комплексе // Информационно-аналитический бюллетень ЦИСН. 2004. № 6. 18. Наука России в цифрах: 2005: Стат. сб. М.: ЦИСН, 2005. 19. Рубвальтер Д.А. Российская наука: опыт реформирования и современность. М.: ЦИСН, 2006.

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 75 20. Авдулов А.Н., Кулькин А.М. Система государственной поддержки научно-технической деятельности: опыт США / Институт научной информации по общественным наукам РАН. М., 1994. 21. Сайт Американской академии искусства и наук: http://www.amacad.org 22. Сайт Национального центра научных исследований Франции: http://www2.cnrs.fr 23. Заварухин В.П., Корчмар Л.Л., Рубвальтер Д.А., Руденский О.В. Функциональная струк- тура научно-инновационной системы в транах ОЭСР // Информационно-аналитический бюллетень ЦИСН. 2006. № 6. 24. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования. М.: Наука, 2002. 25. Аньшин В.М. Тенденции развития форм организации инновационной деятельности. Аналитический обзор. Вып. 51. М.: ВИНИТИ, 1995. 26. Government ICT Policy Primer. Intel Corporation White Paper. 2005. 27. Иванова Н.И. Национальные инновационные системы. М.: Наука, 2002. 28. Debbie McAlpine. Credits for R&D Investment // Building and Enforcing Intellectual Property Value. 2005 (публикация с сайта компании PricewaterhouseCoopers: http://www.pwc.com). 29. Заварухин В.П., Корчмар Л.Л., Рубвальтер Д.А., Руденский О.В. Механизмы косвенного финансирования инновационной деятельности: налоговые режимы, льготы и кредиты в странах ОЭСР // Информационно-аналитический бюллетень ЦИСН. 2006. № 4. 30. Фролов И.Э. Наукоемкий сектор промышленности РФ: экономико-технологический ме- ханизм ускоренного развития. М.: МАКС Пресс, 2004. 31. Наука и государственная научная политика: теория и практика / Под ред. А.А. Дынкина. М.: Наука, 1998. 32. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М.: Academia, 2002. 33. Бретшнайдер А., Ройтерсвэрд В. Бюджетирование по результатам: основные концепции и процедуры // Tacis Project Output 2.11 Rus, 2002. 34. Сайт ООН: http://www.un.org 35. Government Performance Results Act of 1993 (текст документа с сайта Административно- бюджетного управления при президенте США: http://www.whitehouse.gov/omb). 36. Рубвальтер Д., Свитин В. Опыт США в разработке бюджетов, ориентированных на ре- зультат // Власть. 2006. № 7. 37. Рубвальтер Д., Свитин В. Опыт США в разработке бюджетов, ориентированных на ре- зультат // Власть. 2006. № 8.

76 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования 38. Рубвальтер Д.А. Формирование государственного рынка и механизмы его регулирова- ния // Экономическая наука современной России. 2001. № 1. 39. Государство и рынок: американская модель / Под. ред. М.А. Портного и В.Б. Супяна. М.: Анкил, 1999. 40. Federal Procurement Report FY 2005. Section I. Total Federal View (Federal Procurement Data System: http://www.fpds.gov). 41. Сайт Управления государственных закупок США: http://www.whitehouse.gov/ omb/procurement 42. Федорович В.А., Патрон А.П. США: государство и экономика. М.: Международные от- ношения, 2005. 43. Federal Acquisition Regulation (текст документа с сайта Управления государственных за- купок США).

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 77 Ñîäåðæàíèå Введение....................................................................................................................................... 3 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ СФЕРЫ ИССЛЕДОВАНИЙ И РАЗРАБОТОК ......................................................................................... 3 Система управления сферой исследований и разработок ....................................................... 3 Типология систем управления сферой исследований и разработок............................... 3 Система управления сферой исследований и разработок в США .................................. 5 Система управления научно-инновационной деятельностью в Великобритании.............................................................................................................. 11 Система управления сферой исследований и разработок во Франции ........................ 18 Секторы исследований и разработок....................................................................................... 20 Типы и организационно-правовые формы организаций, выполняющих исследования и разработки............................................................................. 22 Типы научных учреждений США.................................................................................... 22 Типы научных учреждений в странах ЕС ....................................................................... 26 ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ ИССЛЕДОВАНИЙ И РАЗРАБОТОК ........................................................................................................................ 29 Правовое регулирование сферы исследований и разработок в США.................................. 29 Законодательное стимулирование взаимодействия между секторами исследований и разработок ...................................................................................................... 30 Механизмы стандартизации товаров, услуг и процессов...................................................... 37 ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ ИССЛЕДОВАНИЙ И РАЗРАБОТОК..................................................................................................................................... 39 Разнообразие экономических механизмов регулирования сферы исследований и разработок ...................................................................................................... 39

78 Опыт ведóщих зарóбежных стран в области ãосóдарственноãо реãóлирования Фискальная политика и стимулирование исследовательской активности в частном секторе ...................................................................................................................... 41 ФИНАНСИРОВАНИЕ СФЕРЫ ИССЛЕДОВАНИЙ И РАЗРАБОТОК. РАЗРАБОТКА БЮДЖЕТОВ, ОРИЕНТИРОВАННЫХ НА РЕЗУЛЬТАТ......................................................................................................................... 46 Государственное финансирование: базовое и тематическое ................................................ 46 Новые схемы финансирования ................................................................................................ 48 Разработка бюджетов, ориентированных на результат (БОР) .............................................. 49 Опыт США в разработке бюджетов, ориентированных на результат ................................. 53 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ НА ВЫПОЛНЕНИЕ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ И РАЗРАБОТОК И ФЕДЕРАЛЬНАЯ КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА (ФКС) ........................................................................................ 58 Федеральная контрактная система США................................................................................ 58 Формирование государственного заказа на исследования и разработки............................. 60 Подготовка проекта контракта и типы контрактов на проведение НИОКР........................ 62 Прогнозирование издержек подрядчика и цены контракта .................................................. 67 Процедуры размещения государственного заказа на исследования и разработки............................................................................................................................... 68 ПРИЛОЖЕНИЕ ........................................................................................................................... 71 Литература ................................................................................................................................. 74

Информационно-аналитичесêий бюллетень ЦИСН 79 Информационно-аналитический бюллетень № 1 Редактор О.Г. Иванова Технический редактор И.А. Усачева Верстка: И.А. Артамонова Оригинал-макет подготовлен издательством ЦИСН Подписано в печать 27.04.2007. Формат 84х108/8. Объем 10 п.л. Тираж 200 экз. Адрес редакции: 125009, Москва, Брюсов пер., 21, стр. 1 Телефон: (495) 629-47-40. Факс: (495) 924-28-28 E-mail: post@csrs.ru http://www.csrs.ru

Chkmark
Всё

понравилось?
Поделиться с друзьями

Отзывы