ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ КАК МЕХАНИЗМ СТИМУЛИРОВАНИЯ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ

В докладе рассматриваются вопросы использования государственных закупок и других механизмов контрактной системы в целях модернизации российской экономики и стимулирования процессов импортозамещения. Особое внимание уделено развитию инновационной функции контрактной системы, проблеме формирования усло... больше
10
Просмотров
Исследования/Аналитика > Бизнес/Финансы
Дата публикации: 2016-01-27
Страниц: 52

С.С. Шувалов Государственные закупки как механизм стимулирования модернизации российской экономики Москва Институт экономики 2015


Шувалов С.С. Государственные закупки как механизм стимулирования модер- низации российской экономики. Научный доклад. — М.: Институт экономики РАН, 2015. – 50 c. ISBN 978-5-9940-0540-8 В докладе рассматриваются вопросы использования государственных закупок и других механизмов контрактной системы в целях модернизации российской экономики и стимулирования процессов импортозамещения. Особое внимание уделено развитию инновационной функции контрактной системы, проблеме формирования условий и механизмов, отвечающих задаче повышения инновационной активности закупок. Ключевые слова: Общественные закупки; государственный заказ; модернизация; инновации; контрактная система; импортозамещение. Классификация JEL: H57, L50, O38, K32, L15. © Шувалов С.С., 2015 © Институт экономики РАН, 2015 © Валериус В.Е., дизайн, 2007

О ГЛАВ ЛЕ НИЕ Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Глава I. Государственные закупки в системе мер стимулирования модернизации экономики . . . . . . . . . . . 6 Глава II. Государственные закупки инновационной продукции . . 15 Глава III. Государственные закупки и политика импортозамещения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Глава IV. Основные выводы и предложения . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Приложение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 3


Введение События весны 2014 г., начавшаяся санкционная война между Россией и западными странами значительно повысили остро- ту проблемы импортозамещения во многих секторах и отраслях на- циональной экономики. Вместе с тем, оказалось, что во многих от- раслях, даже имеющих стратегическое значение, промышленный и технологический, а также кадровый потенциал фактически утра- чены, что значительно усложняет решение проблемы импортоза- мещения. Решение задачи импортозамещения во многих отраслях невозможно в отрыве от более общего и комплексного процесса мо- дернизации, а также активной промышленной политики. Опыт многих стран показывает, что механизмы обще- ственного спроса (общественных закупок1) и контрактной системы могут и должны быть встроены в систему инструментов и механиз- мов реализации промышленной политики, ориентированной на инновационно-технологическое развитие национальной промыш- ленности. В настоящее время годовой объем закупок органов власти различного уровня составляет 8,4 трлн руб., еще около 8 трлн руб. со- ставляют законодательно регулируемые закупки юридических лиц с государственным участием и естественных монополий2. То есть около 23% ВВП перераспределяется через контрактацию на рынке общественных закупок товаров, работ, услуг3. Следует отметить, что за последние несколько лет в России предпринят ряд серьезных шагов по формированию упорядоченного 1. В данной работе под общественными закупками понимаются государственные и муниципальные закупки, а также законодательно регулируемые закупки юридических лиц с государственным уча- стием и естественных монополий. 2. Чемерисов М.В. Контрактная система//режим доступа:economy.gov.ru. 3. По предварительной оценке, ВВП России в 2014 г. составил 71,4 трлн руб. (источник: данные РБК, режим доступа: http://www.rbc.ru/rbcfreenews/551c01bb9a7947283b07c781). 4

Введение рынка общественных закупок и повышению его информационной открытости, прозрачности, ориентации на поддержку националь- ной промышленности, в некоторой степени – восприимчивости к инновациям, в первую очередь благодаря принятию трех важней- ших федеральных законов: Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе»; Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Вместе с соответствующими подзаконными актами, а так- же поправками, принятыми к настоящему времени, указанные за- коны значительно повысили прозрачность и эффективность инсти- туциональной среды общественных закупок. Тем не менее, в свете резко обострившейся проблемы им- портозамещения возникает вопрос о достаточности сформирован- ной институциональной среды общественных закупок и существую- щих механизмов контрактной системы для решения соответствую- щих задач. Исследованию данной проблемы и посвящен настоящий доклад. 5

I Государственные закупки в системе мер стимулирования модернизации экономики Перед тем как перейти к анализу роли государственных (общественных) закупок в системе мер, нацеленных на модерниза- цию экономики, целесообразно уточнить само понятие модерниза- ции, используемое в данной работе. Такая потребность обусловле- на тем, что в экономической литературе и на практике фигурирует множество взаимодополняющих, а порой и взаимоисключающих понятий, в том числе таких как модернизация, инновационное раз- витие, научно-техническое развитие, реиндустриализация, новая ин- дустриализация. На основе анализа публикаций специалистов Института экономики РАН4 автором предлагается следующее определение мо- дернизации, используемое в данной работе. Модернизация – это комплексный процесс, включающий в себя ряд взаимосвязанных компонентов: разработку и распространение технологий, составляю- щих базу формирования новых, прежде всего высоко- технологичных, секторов и отраслей промышленности (в том числе являющихся ядром нового технологическо- го уклада); разработку и распространение инновационных техноло- гий, составляющих базу обновления производственного потенциала традиционных, в том числе средне- и низко- технологичных, секторов и отраслей промышленности; содействие распространению инновационных техноло- гий, обеспечивающих повышение эффективности функ- 4. Ленчук Е.Б. Роль «новой индустриализации» в формировании инновационной экономики России // Институциональная среда «новой индустриализации» экономики России: Сборник / Под ред. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН, 2014. С. 12–43; Филатов В.И. Воспроизводственные условия и финансовые ресурсы «новой индустриализации» // Институциональная среда «новой индустриализации» эко- номики России: Сборник / Под ред. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН, 2014. С. 44–62; Корепанов Е.Н. Новая индустриализация или модернизация? // Институциональная среда «новой индустриализации» экономики России: Сборник / Под ред. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН, 2014. С. 97–117. 6

I Государственные закупки в системе мер стимулирования модернизации экономики ционирования государства, общественного сектора (в том числе так называемой социальной сферы), качества государственных услуг; содействие распространению эффективных форм эко- номических и иных общественных взаимоотношений (формальных и неформальных институтов), включая G2C, G2B и B2B5, повышающих восприимчивость на- циональной экономики к технологическим и иным ин- новациям. При таком подходе к определению модернизации можно говорить о том, что инновационное развитие, научно-техническое развитие, реиндустриализация, новая индустриализация являются неотъемлемыми составляющими процесса модернизации: научно-техническая политика обеспечивает разработ- ку новых технологий (формирование технологической базы) для всех секторов и отраслей экономики (как со- ставляющих «новую экономику», так и традиционных); инновационная политика обеспечивает как формирова- ние «новой экономики» на базе прорывных технологий, так и технологическое обновление традиционных отрас- лей и секторов промышленности; новая индустриализация представляет собой целенаправ- ленную политику по формированию на базе прорывных технологий отраслей высшего технологического уклада; реиндустриализация представляет собой политику по восстановлению и развитию на новой технологической базе промышленного потенциала (прежде всего – в от- раслях традиционных технологических укладов). Кроме того, все перечисленные аспекты модернизации теснейшим образом связаны и с проблемой импортозамещения, которая во многом и возникла как следствие масштабной деинду- стриализации российской экономики. Следует отметить, что термины «модернизация» и «импор- тозамещение» используются в основном в России и применительно 5. G2C (Government to Consumer) – между государством и потребителями государственных услуг; G2B (Government to Business) – между государством и бизнесом; B2B (Business to Business) – между представителями бизнеса. 7

I Государственные закупки в системе мер стимулирования модернизации экономики к России. В то же время аналогичные проблемы решались в других странах – и в развитых, и в так называемых новых индустриальных странах, прежде всего Юго-Восточной Азии. В развитых странах не- обходимость модернизации (хотя впрямую этот термин, как прави- ло, не употребляется) осознается каждый раз, когда в той или иной значимой отрасли страна начинает терять конкурентоспособность. В частности, так было в 1980-е годы в США, рынок которых наво- днили более дешевые и более качественные японские автомобили. Другое дело, что когда речь идет о развитых странах, то проблемы модернизации и импортозамещения в них, в отличие от России и развивающихся стран, носят, как правило, отраслевой, а не общеэ- кономический характер, и разрыв со странами-лидерами не столь внушителен. Рассмотрение всего многообразия используемых инстру- ментов модернизации выходит за рамки данного доклада, рассмо- трим роль в этом процессе государственных (общественных) заку- пок, а также иных инструментов контрактной системы. В Европейском союзе в последнее десятилетие наблюдает- ся серьезное возрастание интереса к государственному заказу в ка- честве инструмента реализации инновационной стратегии как от- дельных государств – членов ЕС, так и на уровне ЕС в целом. Анализ стратегических и программных документов Евро- пейской комиссии, правительств, органов исполнительной власти, ответственных за развитие науки, технологий и инноваций, и за- купочных органов ряда ведущих европейских государств позволяет сделать вывод о том, что в современной Европе вопрос о целесоо- бразности использования государственных закупок в качестве ин- струмента инновационной (промышленной) политики уже не явля- ется дискуссионным. Дискуссии европейских исследователей и политиков раз- ворачиваются вокруг практических вопросов использования госу- дарственных закупок для стимулирования инноваций: встраивание государственных закупок в общую систему инструментов и меха- низмов реализации инновационной политики на национальном и наднациональном уровнях, совершенствование правового обеспече- ния и практики государственных закупок, выбор отраслей экономи- ки, в которых применение закупочных механизмов может принести 8

I Государственные закупки в системе мер стимулирования модернизации экономики максимальный социально-экономический эффект, взаимная увязка закупочных механизмов с научно-техническими программами и технологическими платформами6. В США с середины XX в. государственный заказ на иннова- ционную продукцию в рамках федеральной контрактной системы используется в качестве одного из ключевых инструментов реализа- ции инновационно-технологической политики федерального пра- вительства, особенностью которой является ее преимущественная ориентация на разработку технологий и инновационной продукции для военных нужд7. Вместе с тем благоприятная экономическая среда и эффек- тивное законодательство о трансфере технологий привели к тому, что именно государственный спрос на технологии и инновации военно- го назначения стал ключевым фактором развития и распростране- ния технологий, оказавших влияние на мировую экономическую и технологическую среду и, по сути, на появление новых отраслей эко- номики. Среди конкретных примеров следует привести Интернет и многие связанные с ним информационно-телекоммуникационные технологии, глобальную навигационную систему GPS и другие спут- никовые технологии, новые методы медицинской диагностики и терапии, возникшие в результате реализации военного проекта Bioshield8. Следует отметить, что в настоящее время точка зрения, в соответствии с которой спрос, в том числе, государственный, являет- ся одним из ключевых потенциальных источников инноваций, рас- пространена достаточно широко. В частности, признается, что государственный спрос, ори- ентированный на инновационные решения и продукты, является источником повышения эффективности государственного сектора и 6. Edler J., Georghiou L. Public procurement and innovation – Resurrecting the demand side // Research Policy. 2007. # 36. 7. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система: механизм регулирования государственного хозяйствования. М.: Наука, 2010. 8. James A. U.S. Defence R&D Spending: An Analysis of the Impacts. Rapporteur’s Report for the EURAB Working Group ERA Scope and Vision, EURAB 04.011. Manchester, 2004; Wessner C. Innovation, Security, and Growth. Perspectives from the U.S. Innovation System. Myths, Realities, and Opportunities. Presentation at the 6 Countries Programme Workshop: Linking Defence and Security R&D to Innovation: The Challenge Ahead. Brussels, 2004. 9

I Государственные закупки в системе мер стимулирования модернизации экономики качества предоставляемых государственных услуг, а также способ- ствует улучшению общей инновационной динамики и распростра- нению положительных внешних эффектов9. При этом рядом ученых подчеркивается, что именно меха- низмы государственного заказа во взаимной увязке с механизмами стандартизации и технического регулирования способны дать наи- более быстрые результаты в тех ситуациях, когда фактор времени имеет решающее значение для занятия лидирующих позиций в определенных сегментах рынка10. Данное эмпирическое наблюдение имеет и теоретическое объяснение, связанное с современной концепцией инновационного технологического цикла. Так, согласно современной концепции ин- новационного технологического цикла, инновация получается тогда, когда изобретение трансформируется в промышленный продукт. Однако, как показывает практика, именно на этапе трансформа- ции результатов прикладного исследования (изобретения) в первую партию промышленного продукта (инновацию) возникает так на- зываемый трансформационный вызов, связанный с высокими из- держками трансформации изобретения в инновационный продукт, необходимостью поиска инвесторов, проблемами профессиональ- ного маркетинга и пр. Именно государственный сектор, в том числе через механизмы государственного заказа, способен преодолеть эти проблемы, способствуя трансформации изобретений в прорывные инновации11. Государственный спрос способствует созданию устойчиво- го внутреннего рынка для национальных фирм, сталкивающихся с серьезной конкуренцией на мировом рынке, и может явиться ката- лизатором долгосрочных экспортных преимуществ национальных производителей. Через механизмы государственного заказа нацио- нальные производители, особенно малые и средние, имеют возмож- ность продемонстрировать свои возможности, добиться признания 9. Edler J., Georghiou L. Public procurement and innovation – Resurrecting the demand side // Research Policy. 2007. # 36. 10. Lundvall K., Okholm H., Marcusson M., Jespersen S., Birkeland M. Can public procurement spur inno- vations in health care? // Copenhagen Economics. Informed Decisions (http://www.copenhageneco- nomics.com). 2009. 11. Tumer S. Pre-commercial Procurement and Public Procurement of Innovative Solution // SAP Technology and Innovation Platform. Berlin, 2012. 10

I Государственные закупки в системе мер стимулирования модернизации экономики своей надежности на внутреннем рынке, доказать жизнеспособ- ность своей продукции. Не менее важным мировым трендом является и развитие концепций, программ и конкретных планов по закупкам, ориен- тированным на устойчивое развитие и защиту окружающей среды: Sustainable Acquisition Policy в США, Sustainable Procurement в Ве- ликобритании и других странах ЕС. Все более популярными в миро- вом масштабе становятся и такие концепты, как Sustainable Public Procurement (SPP) и Green Public Procurement (GPP). При этом основными критериями при принятии решений о закупках стано- вятся экологичность и стоимость жизненного цикла продукции12. Так, Кодексом федерального регулирования США уста- новлено, что 95% новых контрактов (за исключением контрактов на разработку и поставку систем вооружения) должны обеспечивать закупку (разработку) продукции, имеющую преимущество перед закупавшейся ранее хотя бы по одному из следующих критериев: энергоэффективность; водоэффективность; биологичность (произ- водство на основе биотехнологий с использованием возобновляемых природных ресурсов); экологичность (в том числе нетоксичность или пониженная токсичность); дружелюбность к озоновому слою; производство с использованием вторичного сырья13. При этом по ряду из перечисленных критериев более конкретные требования к закупаемой продукции, обязательные для учета государственными заказчиками, установлены рядом федеральных законов, стандартов и регламентов, а также сформулированы в соответствующих феде- ральных программах. Таким образом, ужесточение экологических и иных тре- бований к закупаемой продукции вкупе с инструментами инвести- ционных контрактов, основанных на принципах государственно- частного партнерства, и протекционизмом на рынке государствен- ных закупок стимулируют процессы модернизации национальной промышленности. Наличие явного и скрытого протекционизма на рынке го- сударственных закупок является чертой контрактных систем мно- гих стран. 12. Sustainable Public Procurement: A Global Review. Final Report. Paris: UNEP, 2013. 13. Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition Regulation. Subchapter D. Part 23. 11

I Государственные закупки в системе мер стимулирования модернизации экономики Так, в США законодательная норма «Покупай американ- ское» (Buy American) на рынке государственных закупок, установ- ленная в 1933 г., несмотря на ее противоречие нормам ВТО, действу- ет и по сегодняшний день, с некоторым смягчением условий допуска товаров и услуг, происходящих из стран – партнеров США – стран – членов НАТО, Израиля и Южной Кореи14. Директивами ЕС, а также национальным закупочным за- конодательством отдельных стран – членов ЕС (в частности, Герма- нии), установлены прямые запреты на любые формы дискримина- ции производителей (поставщиков) товаров и услуг из стран – чле- нов ЕС, направленные на формирование общеевропейского рынка товаров и услуг, в том числе в сфере государственных закупок. Вместе с тем, такие благоприятные условия доступа на рынки государствен- ных закупок стран – членов ЕС, как правило, не распространяются на третьи страны, и, кроме того, в большинстве стран – членов ЕС все же присутствуют те или иные законодательные инструменты, позволяющие им проводить политику скрытого протекционизма на рынке государственных закупок, в том числе и в ущерб другим странам – членам ЕС15. Протекционистская политика характерна и для рынка го- сударственных закупок Китая. Законом КНР «О государственных закупках» установлена норма, в соответствии с которой правитель- ственные учреждения и юридические лица с участием государствен- ного капитала должны приобретать «внутренние» товары и услуги, за исключением тех случаев, когда «внешние» товары и услуги при прочих равных условиях стоят не менее чем на 20% дешевле «вну- тренних». Под «внутренними» продуктами, в соответствии с уточ- няющими директивами Минфина КНР, понимаются продукты, не менее 50% стоимости которых (включая сырье и комплектующие) создано на территории Китая16. Правительство КНР уже достаточно длительное время обе- спокоено тем фактом, что значительное количество используемых в 14. Рубвальтер Д.А., Шувалов С.С. Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы в научно-инновационной сфере. Информационно- аналитический бюллетень ЦИСН. 2011. № 4. С. 51. 15. Балацкий Е.В., Гусев А.Б., Екимова Н.А. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом. М.: Языки славянской культуры, 2007. 16. Gerson B.D. Government Procurement in China // Sentinel. 2010. Vol. VII. No. 3. 12

I Государственные закупки в системе мер стимулирования модернизации экономики Китае технологий было разработано за границей и беспрецедентный экономический рост страны чрезвычайно зависим от иностранных комплектующих, брендов и технологий. В связи с этим План разви- тия науки и техники на 2006–2020 гг. предусматривает в том числе указание на закупки органами государственной власти и местного самоуправления и компаниями с участием государственного капи- тала инновационных и высокотехнологичных продуктов исключи- тельно из специализированных каталогов. В данные каталоги вклю- чаются так называемые «внутренние инновации». Для признания товара «внутренней инновацией» и включения в соответствующие каталоги его производитель должен являться китайским резиден- том и быть владельцем зарегистрированных на территории КНР торговой марки, патентов и других объектов интеллектуальной соб- ственности, необходимых для производства продукта, или обладать эксклюзивной (исключительной) лицензией на использование соот- ветствующих торговой марки, патента и других объектов интеллек- туальной собственности17. Таким образом, как демонстрирует мировая практика, го- сударственный заказ вкупе с другими инструментами контрактной системы может являться мощным инструментом модернизации на- циональной экономики, работая в первую очередь в следующих об- ластях: научно-техническая политика – реализация научно- технических проектов в приоритетных областях разви- тия науки, технологий и промышленности; инновационная политика – как в части разработки инноваций под конкретные государственные нужды («электронное правительство», общественный транс- порт, здравоохранение, образование и др.), так и в части поддержки инициативных инноваций; промышленная политика и импортозамещение – под- держка и развитие конкретных отраслей промышлен- ности и промышленных проектов. 17. Рубвальтер Д.А., Шувалов С.С. Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы в научно-инновационной сфере. Информационно- аналитический бюллетень ЦИСН. 2011. № 4. С.51–52. 13

I Государственные закупки в системе мер стимулирования модернизации экономики Следует также подчеркнуть, что в мировой практике на- блюдается гораздо более тесная, нежели в России, взаимосвязь между научно-технической, инновационной и промышленной по- литикой и их приоритетами. При этом все чаще понятие иннова- ционной политики толкуется расширительно и включает в себя и научно-техническую, и промышленную политику. В связи с этим вопросы государственного заказа на инновации будут рассмотрены более подробно в следующей главе. 14

II Государственные закупки инновационной продукции Анализ европейского и американского законодательства о государственных закупках позволяет говорить о том, что понятия «государственный заказ на инновации» и «государственные закупки инновационной продукции» в зарубежном законодательстве непо- средственно не употребляются, несмотря на их широкое распро- странение в научной литературе и экспертно-аналитических мате- риалах. Это обусловлено тем обстоятельством, что основной зада- чей зарубежных систем государственных закупок является не обе- спечение инновационности закупаемой продукции как таковой, а наиболее эффективное обеспечение государственных нужд за счет закупки продукции, отвечающей повышенным требованиям к ее функциональным, качественным и потребительским характеристи- кам, энергоемкости ее производства и эксплуатации, безопасности процессов ее производства, потребления (эксплуатации) и утилиза- ции для человека и окружающей среды. Вместе с тем, экспертами Европейской комиссии выделяют- ся два вида государственного заказа на инновации и даются их опре- деления, разделяемые многими зарубежными исследователями18. Первый вид – это доконкурентные заказы (Pre-Commercial Procurement, PCP), включающие заказы на выполнение прикладных исследований и разработок, разработку решения, прототипа, огра- ниченной партии опытных образцов товара (услуги). PCP, как правило, предполагает полное государственное финансирование проблемно-ориентированных исследований и раз- работок, необходимых для конкретных государственных (обще- ственных) нужд. При этом зачастую заказчик параллельно финанси- рует несколько проектов, предлагающих альтернативные решения 18. Peca V. Demand driven innovation through public procurement // European Commission. 2012. 15

II Государственные закупки инновационной продукции одной проблемы, до того момента, пока не сможет убедиться в пре- имуществе какого-либо одного проекта (научного подхода, техноло- гического решения) и отказаться от финансирования других. Второй вид – это государственные закупки инноваци- онных решений (Public Procurement of Innovative Solutions, PPI), включающие закупку недавно разработанного продукта либо доле- вое финансирование объектно-ориентированных прикладных ис- следований по разработке инновационного продукта на условиях государственно-частного партнерства совместно с разработчиком и (или) другими потенциальными потребителями разрабатываемого продукта. Посредством PPI государство не только обеспечивает свои потребности в новых продуктах, но и выступает, как правило, в ка- честве «первого покупателя» для этих продуктов, способствуя таким образом преодолению провалов рынка. По оценке экспертов ОЭСР, в США удельный вес феде- рального государственного заказа на инновации (включающего как PCP, так и PPI) в общем объеме федерального государственного за- каза за последнее десятилетие составляет в среднем более 11%, для ЕС (с учетом заказов национальных правительств и наднациональ- ных структур) аналогичный показатель в среднем приближается к 16%19. Также, на основе данных об объемах прикладных исследо- ваний и разработок, выполненных в рамках государственных кон- трактов, могут быть получены оценки объемов доконкурентных за- казов на инновации (PCP) в России и США (табл. 1). Из табл. 1 видно, что, например, в 2012 г. объем доконкурентных заказов на иннова- ции составил в России (без учета государственного оборонного за- каза) 1,4% расходов федерального бюджета, в США этот показатель без учета и с учетом расходов на национальную оборону составил соответственно 1,5 и 3,8% расходов федерального бюджета20. 19. Appelt S. Measuring public procurement of R&D and innovation // Demand-driven innovation through public procurement: Pre-commercial Procurement and Public Procurement of Innovative Solutions, Berlin 21–22 March 2013. 20. Рассчитано по данным: http://fcp.economy.gov.ru, http://www.gks.ru/free_doc/new_site/finans/ fin21.htm, http://www.nsf.gov/statistics/infbrief/nsf14306, http://www.whitehouse.gov/omb/ budget/Historicals. 16

II Государственные закупки инновационной продукции Таблица 1. Оценка масштабов доконкурентных заказов на инновации в России и США (млрд долл.) Год Россия США США (без учета государственного (без учета расходов (с учетом расходов оборонного заказа) на национальную оборону) на национальную оборону) 2007 2,0 50,5 133,2 2008 2,1 50,3 135,4 2009 3,4 46,1 131,4 2010 3,3 51,7 138,5 2011 4,9 50,6 133,8 2012 5,9 53,3 133,2 2013 6,1 51,8 123,8 2014* 5,2 58,7 133,3 * Предварительная оценка. Рассчитано по данным: http://fcp.economy.gov.ru, http://www.nsf.gov/statistics/infbrief/nsf14306. Также на основе существующих статистических данных можно дать косвенную оценку масштабов вовлечения организаций в процессы реализации государственного заказа на инновации в не- которых развитых странах и странах БРИКС – как удельного веса организаций, осуществлявших технологические инновации и полу- чавших бюджетное финансирование, в общем числе организаций (табл. 2). Таблица 2. Оценка масштабов вовлечения организаций в процессы реализации государственного заказа на инновации в некоторых странах Страна Удельный вес организаций, осуществлявших технологические инновации и получавших бюджетное финансирование, в общем числе организаций, в % 2012 2013 Россия 2,1 2,0 Израиль 3,5 3,5 Япония 7,0 7,0 Великобритания 7,1 н.д. Бразилия 8,6 12,4 Италия 11,8 9,1 Германия 13,9 13,0 Франция 15,8 18,1 Финляндия 16,3 15,6 Канада 30,9 н.д. Рассчитано по данным: Индикаторы инновационной деятельности: 2014. Ст. сб. М.: НИУ ВШЭ, 2014. С. 446, 448; Индикаторы инновационной деятельности: 2015. Ст. сб. М.: НИУ ВШЭ, 2015. С. 301– 302, 306. 17

II Государственные закупки инновационной продукции К настоящему времени можно говорить о том, что суще- ствует ряд ключевых, общепризнанных на международном уровне, специфических особенностей закупок инновационной продукции и способов их учета, находящих отражение в правовом регулировании сферы государственных закупок (табл. 3). Таблица 3. Специфика государственных закупок инновационной продукции и особенности их правового регулирования Показатель Специфика Правовое регулирование (международный опыт) Закупки – необходимость предварительных – квалификационные требования существующей исследований рынка; к персоналу заказчика; на рынке – необходимость оценки соотноше- – независимая экспертиза конкурс- инновационной ния цены и качества на всех этапах ной документации и предложений продукции жизненного цикла продукта; потенциальных поставщиков; – необходимость оценки дополни- – возможность уточнения требова- тельных социально-экономических ний к закупаемой продукции в про- и экологических преимуществ и цессе закупки (запрос предложений, рисков закупки; двухэтапный конкурс, конкурентные – кончательная идентификация переговоры) потребностей в процессе закупки Заказы – конкуренция идей и концепций; – «мягкие» требования к содер- на разработку – окончательная идентификация жанию конкурсной документации инновационной потребностей в процессе размеще- (поиск инноваций); продукции ния заказа; – привлечение экспертного сообще- – необходимость экспертной ства на стадиях формирования и раз- оценки конкурсной документации, мещения заказа; квалификации участников конкур- – возможность уточнения потребно- са и их предложений; стей в процессе размещения заказа – необходимость регламента- (запрос предложений, двух- или мно- ции требований к квалификации гоэтапный конкурс, конкурентные персонала заказчика, специали- переговоры); зированной организации, привле- – регламентация требований к ква- каемых экспертов и процедурам лификации персонала заказчика и экспертной оценки привлекаемых экспертов, выбору экспертов, процедурам экспертной оценки Источник: Шувалов С.С. Институциональные принципы государственных закупок инновационной продукции // Вестник Института экономики РАН. 2014. № 5. С. 64–65. 18

II Государственные закупки инновационной продукции Проанализируем, в какой степени нормы Закона № 44-ФЗ (Закона о КС) создают благоприятные институциональные условия для эффективного использования инновационного потенциала госу- дарственных закупок. В целом, анализ норм Закона позволяет говорить о его про- грессивности по сравнению с ранее действовавшим законодатель- ством, нацеленности на развитие цивилизованных контрактных отношений на рынке государственных закупок, создание более бла- гоприятных, нежели ранее, условий для развития государственного заказа на инновации. В то же время Закон во многом носит рамоч- ный характер и создает необходимые, но не достаточные условия для эффективного использования инновационного потенциала госу- дарственных закупок. Так, Законом предусмотрено право заказчика на использо- вание четырех критериев оценки заявок (предложений) участников конкурса: цена контракта; расходы на эксплуатацию и ремонт това- ров, использование результатов работ; качественные, функциональ- ные и экологические характеристики объекта закупки; квалифика- ция участников закупки, однако обязательным является использо- вание не менее двух критериев, одним из которых является цена контракта (статья 32). При этом, как показывает мировая практика, на современном этапе развития при принятии решений о закупках основными критериями все чаще становятся экологичность и стои- мость жизненного цикла продукции21. Немецкими экспертами подчеркивается, что в системе государственных закупок, ориентированной на стимулирование инноваций, основным критерием оценки заявок должна являться именно стоимость жизненного цикла приобретаемой (разрабаты- ваемой) продукции, и к настоящему времени этот критерий явля- ется решающим примерно в 10% случаев государственных закупок в Германии22. В России, однако, использование этого критерия допуска- ется Законом лишь при заключении контрактов жизненного цикла. 21. Sustainable Public Procurement: A Global Review. Final Report. Paris: UNEP, 2013. PP. 12–13, 21–26, 44–46, 54–55, 60–62. 22. Weber M. Procurement of innovation in Germany: political goals and empirical findings. Joint CIIE- CSTP workshop on demand-led innovation policies. Paris, September 14–15, 2009. PP. 11–12. 19

II Государственные закупки инновационной продукции В свою очередь, перечень случаев заключения контрактов жизнен- ного цикла определяется Правительством РФ (статья 34) и в настоя- щее время является крайне ограниченным23. Законом не предусмотрено право заказчика на размеще- ние заказов на разработку и поставку инновационной продукции путем запроса предложений, что представляется необоснованным24. Законом не предусмотрен и такой способ размещения заказа, как конкурентные переговоры25. Заметим, что эти способы размещения заказа предусмо- трены американским и европейским законодательством, более того, немецкие эксперты рассматривают запрос предложений в качестве наиболее адекватного способа закупки инновационной продукции (размещения заказов на ее разработку) и отмечают, что этим спосо- бом в Германии размещается в среднем более 40% государственных заказов26. Примечательно также, что в сегменте коммерческих за- купок российских компаний, которые не регулируются законода- тельством, на электронной торговой площадке B2B-Center лидирует именно запрос предложений (около 50% всех электронных коммер- ческих закупок)27. 23. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла». 24. При запросе предложений, в соответствии с нормами Закона (статья 83), на заказчика, в частности, не возлагается обязанность по расчету и объявлению начальной (максимальной) цены контракта. 25. Конкурентные переговоры – конкурентный способ закупки (размещения заказа), при котором заказчик заключает контракт по итогам переговоров с потенциальными исполнителями (подряд- чиками). Условия будущего контракта обсуждаются в ходе переговоров и фиксируются в соответ- ствующих протоколах. По окончании переговоров заказчик предлагает участникам представить окончательные предложения, по результатам чего и определяется победитель. Конкурентные пере- говоры могут быть одновременными (со всеми участниками параллельно) или последовательными. Цель конкурентных переговоров – выявление квалифицированного участника, который способен предложить наилучшие условия исполнения заказа. Такой способ размещения заказа считается эффективным при размещении заказов на разработку и поставку инновационной (технически сложной продукции), не представленной на открытом рынке, т.е. когда заказчик в силу объектив- ных причин не обладает необходимыми знаниями о технологических и ценовых характеристиках соответствующего сегмента рынка для эффективного описания своих потребностей, предваритель- ного расчета бюджета и оценки сравнительных преимуществ предложений участников закупки. 26. Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition Regulation; Weber M. Procurement of innovation in Germany: political goals and empirical findings. Joint CIIE-CSTP workshop on demand- led innovation policies. Paris, September 14–15, 2009. PP. 9–10. 27. Дегтярев А.В. Электронная торговля сохраняет тенденцию к росту // Контрактные отношения. 2014. № 3–4. С. 68. 20

II Государственные закупки инновационной продукции Таким образом, принцип стимулирования инноваций, предусмотренный Законом, во многом носит декларативный харак- тер, поскольку использование при оценке и сопоставлении заявок критерия качественных, функциональных и экологических харак- теристик объекта заказа не является для заказчика обязательным, ответственность заказчика за закупку устаревшей, в том числе ре- сурсоемкой и экологически вредной, продукции не предусмотрена, введены неоправданные ограничения на использование современ- ных критериев оценки заявок и контрактных механизмов (оценка совокупной стоимости владения, контракты жизненного цикла), установлены неоправданные ограничения на использование запроса предложений, не предусмотрены конкурентные переговоры. 21

III Государственные закупки и политика импортозамещения В настоящем докладе под импортозамещением понима- ется значительное снижение (в отдельных случаях – ликвидация) зависимости страны от импорта определенной продукции путем развития внутреннего производства функционально идентичной продукции. При этом системная политика импортозамещения пред- полагает, что полноценная импортозамещающая продукция, поми- мо функциональной идентичности по отношению к импортируемой продукции, в конечном итоге должна характеризоваться следующи- ми свойствами28. Во-первых, не уступать импортируемой продукции по со- отношению цены и качества. При этом если речь идет о средствах производства или предметах длительного пользования, то под ценой в соответствии с современными экономическими подходами все чаще понимается не просто стоимость приобретения продукции, а совокупная стоимость владения (что в определенных случаях предпо- лагает соответствующие требования к ресурсной эффективности)29. Под качеством понимается широкий набор функциональных и ка- чественных характеристик производимой продукции, в том числе таких как надежность, безопасность (для человека, для окружающей среды), эргономичность и др. Помимо этого, если речь идет о сред- ствах производства или предметах длительного пользования, при оценке соотношения цены и качества учитываются объем и длитель- ность гарантийных обязательств производителя, а также качество и стоимость постгарантийного сервисного обслуживания. 28. Леонтьев Б.Б. Импортозамещение: взгляд на проблему // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2014. № 6. С. 85–89. 29. Смотрицкая И.И., Черных С.И., Шувалов С.С. Контрактная система закупок в российской эконо- мике: перспективы и ограничения: Научный доклад. М.: ИЭ РАН, 2014. С. 50. 22

III Государственные закупки и политика импортозамещения Во-вторых, быть юридически чистой и иметь надежную юридическую охрану. По сути, в данном случае речь идет о том, что системный процесс полноценного импортозамещения предпола- гает, что импортозамещающая продукция не просто производится на территории России, а производится преимущественно на рос- сийском оборудовании и преимущественно на основе российских технологий30. Юридическая чистота подразумевает, что технология производства и технические характеристики импортозамещающей продукции не должны нарушать существующие права интеллекту- альной собственности (в первую очередь – действующие патенты). В целом, как показывают результаты анализа мировой практики, все разнообразие инструментов, применяемых различны- ми государствами в рамках политики импортозамещения, в основ- ном сводится к двум взаимосвязанным группам мер – к развитию внутреннего производства соответствующей продукции и введению ограничительных мер в отношении импорта соответствующей про- дукции. Таким образом, системная политика импортозамещения предполагает, с одной стороны, активную промышленную политику, с другой стороны – политику разумного протекционизма в отношении отдельных отраслей промышленности или видов (групп) продукции. При этом и в теории, и на практике одно без другого не работает. Сам по себе протекционизм без активной промышлен- ной политики, без конкретных мер по развитию внутреннего про- изводства не приводит к насыщению внутреннего рынка конкурен- тоспособными по соотношению цены и качества отечественными товарами, способствуя лишь росту неудовлетворенного спроса и удорожанию импортной (а вслед за ней, как правило, и той же оте- чественной) продукции. В то же время, без введения разумных огра- ничительных мер в отношении импорта наивно ожидать, что новая отечественная продукция, как правило, проигрывающая импортной с точки зрения имиджа, узнаваемости, ни с того, ни с сего вдруг будет положительно воспринята существующими каналами дистрибуции и конечным потребителем и займет свою долю рынка. 30. Иванов А.Е. Проблемы развития приоритетных секторов промышленности в контексте «новой индустриализации» // Институциональная среда «новой индустриализации» экономики России: Сборник / Под ред. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН, 2014. С. 63–96; Леонтьев Б.Б. Импортозамещение: взгляд на проблему // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2014. № 6. С. 85–89. 23

III Государственные закупки и политика импортозамещения Объем настоящего доклада не позволяет подробно рассмо- треть все накопленные в мировой практике меры в рамках полити- ки импортозамещения. Вместе с тем некоторые из этих мер нельзя не выделить в силу их широкого распространения и, несмотря на национальные особенности их применения, определенной универ- сальности. В рамках активной промышленной политики обращают на себя внимание в первую очередь следующие меры: создание новых и модернизация имеющихся государ- ственных предприятий в стратегически важных отрас- лях, где в силу объективных обстоятельств31 существуют «провалы рынка»32; государственная поддержка развития контрактного про- изводства (производственного аутсорсинга) путем раз- ноплановой государственной поддержки контрактных производителей (предприятий, специализирующихся на выпуске определенной продукции для нужд и под зака- зы других фирм, как правило – известных брендов)33; масштабная государственная поддержка формирования и развития инжиниринговых компаний, способных стать генеральными подрядчиками модернизации существую- щих и проектирования и создания новых производств34; создание новых производств на условиях государственно- частного партнерства в отраслях, не ориентированных на государственный спрос35; 31. В первую очередь речь идет о предприятиях ряда отраслей ОПК, производящих мелкосерий- ную продукцию. Деятельность таких предприятий связана с нестабильностью (цикличностью) и относительно небольшими объемами заказов при достаточно сложных кооперационных связях с поставщиками сырья и комплектующих, что приводит к удорожанию себестоимости производства (в том числе из-за высоких постоянных издержек) и хроническому недоинвестированию. 32. Овчинников М.А. Гособоронзаказ. Цены растут. Есть ли выход? // Контрактные отношения. 2014. № 3–4. 33. Смотрицкая И.И. Развитие контрактной индустрии в инновационной экономике // Институциональная среда «новой индустриализации» экономики России: Сборник / Под ред. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН, 2014. С. 129–142. 34. Ленчук Е.Б. Роль «новой индустриализации» в формировании инновационной экономики России // Институциональная среда «новой индустриализации» экономики России: Сборник / Под ред. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН, 2014. С. 12–43. 35. Петров Н.И. Это очень хорошо, что пока нам плохо? // Стандарты и качество. 2015. № 1 (931). 24

III Государственные закупки и политика импортозамещения создание новых производств на условиях государственно- частного партнерства с последующими государственны- ми закупками соответствующей продукции в отраслях, в той или иной мере ориентированных на государствен- ный спрос36; учет инвестиционной составляющей (необходимости обновления основных фондов) в государственных кон- трактах на разработку и поставку стратегически важной продукции. Разумеется, невозможно не упомянуть, что политика им- портозамещения не может быть эффективной при отсутствии со- ответствующих общих, рамочных условий для ведения любой эко- номической деятельности, включая «дружелюбную» к промышлен- ности систему налогообложения и налогового администрирования и адекватную систему кредитования промышленности37, однако данный вопрос выходит за рамки настоящего доклада. В рамках протекционистской политики выделяются в пер- вую очередь следующие группы мер: тарифные методы (импортные пошлины); квотирование (прямое ограничение количества товара, которое может быть импортировано в страну); нетарифные методы; меры по ограничению импортной продукции в рамках государственных закупок. В современной мировой торговле важнейшее место зани- мают именно две последние группы мер, при этом в ряду нетариф- ных мер ограничения импорта (в том числе и в рамках государствен- ных закупок) все большую роль играют так называемые технические барьеры в торговле (ТБТ). ТБТ – это меры торговой политики, ограничивающие им- порт иностранной продукции, создаваемые национальными про- мышленными стандартами, техническими регламентами, система- 36. Directive 2014/24/EU of the European Parliament and the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC. 37. Петров Н.И. Это очень хорошо, что пока нам плохо? // Стандарты и качество. 2015. № 1 (931); Гудкова А.А., Шувалов С.С. Сближение России и ЕС: вопросы конкурентоспособности нацио- нальной экономики // Нравственное государство как императив государственной эволюции. М: Научный эксперт, 2011. С. 835–844. 25

III Государственные закупки и политика импортозамещения ми оценки и инспекции качества товаров и производственных про- цессов, требованиями техники безопасности, санитарными норма- ми, правилами упаковки и маркировки товаров, требованиями по защите окружающей среды и пр.38 По оценкам экспертов, в настоящее время нетарифные меры охватывают до 30% мировой торговли, при этом доля ТБТ в общем объеме нетарифных методов превышает половину39. Такая привлекательность ТБТ обусловлена, прежде всего, следующими обстоятельствами: во-первых, в отличие от других протекционистских мер, ТБТ действительно могут способствовать прогрессу в плане защиты интересов и здоровья потребителей, охра- ны окружающей среды, стимулирования инновацион- ного развития; во-вторых, решения о принятии ТБТ (то есть изменении национальных стандартов, регламентов и пр.) почти всег- да находятся в полной компетенции национальных пра- вительств и оспорить их, например, в рамках ВТО, как правило, весьма проблематично40. При этом, как показывают эмпирические исследования, эффективность ТБТ может значительно различаться по отраслям промышленности и видам продукции. В частности, введение ТБТ наиболее эффективно тогда, когда они в большей степени затраги- вают ввозимые товары, нежели продукцию национального произ- водителя. Однако установление селективных ТБТ, затрагивающих именно импорт, является нарушением норм ВТО. Тем не менее, для отдельных секторов рынка при определенных условиях де-юре несе- лективная мера может быть преобразована в де-факто селективную, если соответствующие требования будут в неявном виде учитывать национальные особенности, например технологические, климатиче- ские или географические факторы41. 38. Идрисова В.В. Теоретические вопросы применения нетарифных мер регулирования во внешней торговле. М.: Издательство Института Гайдара, 2011. С. 27. 39. Аронов И.З. Краткий обзор мер технического регулирования в рамках политики импортозамеще- ния // Стандарты и качество. 2015. № 1 (931). 40. Там же. 41. Там же. 26

III Государственные закупки и политика импортозамещения Однако в тех случаях, когда обеспечить разумную селектив- ность ТБТ не представляется возможным, непродуманное ужесто- чение национальных стандартов, технических регламентов и про- чих требований к продукции, ее упаковке и маркировке, процессам производства может быть связано и с определенными рисками для национальной промышленности. С одной стороны, механизмы стан- дартизации и технического регулирования действительно могут быть эффективными в отраслях, находящихся в стабильной финансово- экономической ситуации, вынуждая национальных производителей модернизировать производство и повышать качество и безопасность производимой продукции. С другой стороны, ужесточение нацио- нальных стандартов и технических регламентов, затрагивающих функционирование депрессивных отраслей промышленности, не только не приведет автоматически к их модернизации, но во многих случаях будет способствовать разорению предприятий и зачистке со- ответствующих секторов рынка от национальных производителей42. Это является одной из причин, по которой многие страны вместо ужесточения национальных стандартов и иных технических требований для целых секторов национального рынка предпочита- ют ужесточение требований к продукции, закупаемой (разрабаты- ваемой) для государственных нужд параллельно с введением других явных или неявных протекционистских мер на рынке государствен- ных закупок. В частности, подобная практика широко распростра- нена в Китае43. Следует подчеркнуть, что зачастую ужесточение требова- ний к продукции, закупаемой для государственных нужд, исполь- зуется не вместо общего ужесточения национальных стандартов и технических регламентов, а в качестве промежуточной меры, позво- ляющей национальным производителям заблаговременно подгото- виться к соответствующим изменениям. Учитывая актуальность проблемы импортозамещения для российской экономики, проанализируем, что в нашей стране было 42. Рубвальтер Д.А., Шувалов С.С. Опыт ведущих зарубежных стран в области государственного регулирования сферы исследований и разработок // Информационно-аналитический бюллетень ЦИСН. 2007. № 1. С. 37–38. 43. Рубвальтер Д.А., Шувалов С.С. Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федеральной контрактной системы в научно-инновационной сфере // Информационно- аналитический бюллетень ЦИСН. 2011. № 4. С. 50–52. 27

III Государственные закупки и политика импортозамещения сделано за последние годы, выделив меры, прямо или косвенно свя- занные с основной темой доклада – государственными закупками. С этой целью автором были проанализированы стратеги- ческие документы (включая Стратегию инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года), государственные программы и федеральные целевые программы, отраслевые страте- гии Минпромторга России, отраслевые планы импортозамещения, федеральное законодательство об общественных закупках, норма- тивные правовые акты, принятые в развитие федерального законо- дательства об общественных закупках, а также другие законодатель- ные и нормативные правовые акты федерального уровня. Основная задача анализа указанных документов состояла в выделении мер, содействующих решению задачи импортозамеще- ния с точки зрения развития внутреннего производства и его техно- логической базы и с точки зрения ограничения импорта, с исполь- зованием возможностей общественных закупок и других возмож- ностей контрактной системы. Основные результаты выполненного анализа представлены в Приложении. Выводы, полученные в результате выполненного ана- лиза, носят противоречивый характер. С одной стороны, можно говорить о том, что впервые за долгие годы проблеме импортозамещения (по крайней мере, на словах) стало уделяться должное внимание, и объем проделанной (подготовительной) и запланированной в этом направлении рабо- ты, на первый взгляд, впечатляет. С другой стороны, нельзя не за- метить того, что многие инициативы в части импортозамещения выдвигаются и реализуются в условиях нереализованности или не- завершенности многих инициатив, утвержденных в официальных документах ранее. Это касается как проблемы импортозамещения в целом, так и использования для этих целей возможностей кон- трактной системы. Тем не менее, налицо, по крайней мере, попытка сформи- ровать сбалансированную систему мер, направленную на стимули- рование процессов импортозамещения – как в части ограничения импорта (в первую очередь при общественных закупках), так и в части развития внутреннего производства (здесь пока приходится говорить о недостаточном понимании и использовании возможно- 28

III Государственные закупки и политика импортозамещения стей контрактной системы). Вместе с тем нельзя не отметить ряд реализованных и запланированных инициатив, направленных на оптимизацию условий государственных контрактов для российских производителей – как в сфере государственного оборонного заказа, так и в гражданских отраслях. Отдельно следует остановиться на отраслевых планах им- портозамещения, утвержденных Минпромторгом России. Здесь также присутствует некоторая незавершенность и недосказанность. С одной стороны, Минпромторгом России с привлечением про- мышленных и научных организаций и администраций субъектов Российской Федерации действительно была проделана большая ра- бота по выявлению приоритетных для импортозамещения отраслей (на основе оценки и сопоставления уровня критичности отрасли для национальной экономики и уровня ее импортозависимости) и отбо- ру конкретных проектов импортозамещения и их исполнителей. С другой стороны, никакой дополнительной финансовой поддержки для этих проектов не предусмотрено: предполагается, что основными источниками финансирования проектов должны стать собственные средства предприятий, кредитные ресурсы44, средства действующих государственных программ и институтов развития. Достаточно ли указанных источников для реализации 2059 отраслевых промышленных проектов? Возникает и вопрос о том, в чем тогда заключалась цель подготовки рассмотренных планов. В вы- явлении приоритетов? Однако на данный момент нет никаких ука- заний (по крайней мере, в открытом доступе) на то, что именно эти проекты должны иметь приоритет при выделении финансирования в рамках государственных программ или по линии институтов раз- вития45. В то же время, серьезным достоинством отраслевых пла- нов Минпромторга России можно считать проявленное внимание к таким отраслям, как станкоинструментальная промышленность, нефтегазовое машиностроение, сельскохозяйственное машиностро- ение, машиностроение для пищевой промышленности. 44. С возможностью субсидирования процентной ставки со стороны Российского фонда технологиче- ского развития. 45. Изначально, по замыслу Минэкономразвития России, предполагалось выделение на эти цели допол- нительных средств из федерального бюджета (см. Приложение). 29

III Государственные закупки и политика импортозамещения Очевидно, что механизмами общественных закупок и воз- можностями контрактной системы арсенал инструментов полити- ки импортозамещения не исчерпывается. Однако в зависимости от отраслевой специфики контрактные механизмы, как показывает мировая практика, могут оказать существенное влияние на эффек- тивность политики импортозамещения – как с точки зрения огра- ничения импорта, так и с точки зрения стимулирования развития внутреннего производства. Проведенный в рамках подготовки настоящего доклада обзор научных и экспертно-аналитических материалов позволяет предложить следующий подход к классификации отраслей (подо- траслей) промышленности с точки зрения целесообразности ис- пользования возможностей контрактной системы при реализации политики импортозамещения (табл. 4). Таблица 4. Классификация отраслей (подотраслей) для целей импортозамещения Характеристика отрасли Возможности контрактной Возможности контрактной (подотрасли) системы по развитию системы по ограничению внутреннего производства импорта Отрасли, работающие преиму- Создание новых (модерни- щественно на рынок (государ- зация существующих) про- ство не является значимым изводств на принципах – заказчиком и потребителем их государственно-частного продукции) партнерства (ГЧП) Отрасли, работающие и на Создание новых (модерни- Преференции для нацио- рынок, и на государство зация существующих) про- нальных производителей и изводств на принципах ГЧП (или) запреты и ограниче- с последующими гаранти- ния на закупки импортной рованными закупками их продукции продукции; гарантирован- ные закупки новой продук- ции (продукции новых или модернизированных произ- водств)* Отрасли, работающие преиму- Учет инвестиционной состав- Преференции для нацио- щественно на государство (госу- ляющей в государственных нальных производителей и дарство является ключевым контрактах на разработку и (или) запреты и ограниче- потребителем их продукции) поставку продукции ния на закупки импортной продукции 30

III Государственные закупки и политика импортозамещения Характеристика отрасли Возможности контрактной Возможности контрактной (подотрасли) системы по развитию системы по ограничению внутреннего производства импорта Отрасли, утратившие потенциал Создание новых (модерни- зация существующих) про- изводств на принципах ГЧП с последующими гаранти- – рованными закупками их продукции; государственные инвестиции в создание кон- трактных производств * Как правило, такая мера, как гарантированные закупки, имеет ограниченный период действия (сто- ронами оцениваются разумные сроки, необходимые для формирования узнаваемости продукта на рынке), что отра-жается в соответствующих контрактах. Понимание того, к какому именно типу по данной клас- сификации относится конкретная отрасль (подотрасль) могло бы оказать содействие в совершенствовании механизмов поддержки процессов импортозамещения и конкретных отраслевых планов и проектов. Однако на сегодняшний день особенности статистическо- го учета государственных закупок и закупок отдельных видов юри- дических лиц и публикации открытых статистических данных не позволяют провести объективную оценку структуры закупок в от- раслевом и продуктовом разрезе (по ОКПД, по ОКВЭД). Автором предполагается проведение такой работы в будущем. 31

IV Основные выводы и предложения Зарубежная практика свидетельствует, что механизмы общественных закупок и другие элементы контрактной системы при соответствующем институциональном обеспечении могут яв- ляться мощным инструментом достижения целей трех тесно взаи- мосвязанных процессов – модернизации, импортозамещения, по- строения инновационной экономики. При этом проблема импор- тозамещения решается, как правило, на основе сбалансированного сочетания двух типов мер: с одной стороны, развития внутреннего производства (в том числе с привлечением бюджетных ресурсов), с другой стороны – разумного ограничения импорта (протекцио- нистских мер), в первую очередь – при общественных закупках (го- сударственных закупках и закупках компаний с участием государ- ственного капитала). При этом стимулирование модернизации (инноваций, им- портозамещения) посредством механизмов контрактной системы предполагает наличие двух дополняющих друг друга подходов: проектного подхода («инициативы сверху»), предпо- лагающего разработку и освоение в производстве про- дукции, необходимой в целях импортозамещения, но не производимой в стране; «поиска инноваций» (стимулирования «инициативы снизу») – стимулирования производителей продукции, имеющей потенциал импортозамещения. Резко обострившаяся в свете украинских событий про- блема импортозамещения обнажила всю несостоятельность доми- нировавшей ранее инновационной политики, фактически оторван- ной от промышленной и ориентированной почти исключительно на развитие только высокотехнологичного сектора, отнюдь не доми- нирующего в структуре российской промышленности. Более того, оказалось, что в условиях отсутствия собственного машиностроения, 32

IV Основные выводы и предложения приборостроения и производства электронной компонентной базы само по себе развитие не только высокотехнологичного сектора про- мышленности, но и обеспечивающих его научных исследований и разработок также подвергается серьезным рискам вследствие угро- жающей зависимости отечественной науки от импорта научного оборудования и материалов для научных исследований. Следует подчеркнуть, что проделанная Правительством России за последние полтора года работа по началу реализации по- литики импортозамещения в целом впечатляет. В частности, впер- вые широко продекларирована приоритетность и необходимость поддержки конкретных проектов в машиностроении и электрони- ке. Предприняты меры по ограничению импорта продукции в тех отраслях, где имеется собственный промышленный потенциал, осо- бенно в рамках государственных закупок. Вместе с тем, на сегодняшний день можно говорить о том, что единой, отлаженной и системной политики импортозамеще- ния в стране пока нет. С одной стороны, меры по ограничению им- порта (и это не скрывается) носят временный характер и связаны в большей степени с внешнеполитической конъюнктурой, чем с зада- чами импортозамещения. С другой стороны, выделение Минпром- торгом России приоритетных отраслей и проектов импортозаме- щения не означает ни их дополнительной финансовой поддержки, ни их приоритетности при получении поддержки от существую- щих институтов развития (причем многие из выделенных проек- тов не смогут получить поддержку от институтов развития в силу их несоответствия отраслевым и технологическим приоритетам этих институтов). Потенциал контрактной системы для целей импортозаме- щения на данный момент используется односторонне – в основном лишь с точки зрения ограничения импорта, что представляется не- обходимым, но не достаточным. Во многом это связано с ограничен- ным пониманием функций и возможностей контрактной системы разработчиками Закона о КС – лишь как инструмента повышения эффективности закупки товаров, работ и услуг, что следует и из на- звания самого закона. Безусловно, принятие в 2013 г. Закона о КС стало важным шагом на пути развития в России цивилизованной системы государ- 33

IV Основные выводы и предложения ственных закупок, и многие цели принятия Закона достигнуты. Од- нако, как показывает мировой опыт, контрактная система может и должна являться не только инструментом закупки продукции для государственных нужд, но и инструментом долгосрочных стратеги- ческих государственных инвестиций, в том числе и на принципах государственно-частного партнерства. Среди основных направлений совершенствования рос- сийского законодательства о контрактной системе в сфере закупок, направленных на практическую реализацию принципа стимулиро- вания инноваций, представляется целесообразным выделить сле- дующие: расширение перечня случаев обязательного учета заказ- чиком качественных, функциональных и экологических характеристик продукта; установление соотношения значимости оценочных кри- териев для отдельных типов (групп) заказов (продук- ции); снятие ограничений на использование контрактов жиз- ненного цикла или значительное расширение перечня случаев их использования; снятие ограничений на использование критерия стоимо- сти жизненного цикла продукции; снятие ограничений на использование запроса предло- жений или значительное расширение перечня случаев его использования; регламентация требований к квалификации и репутации привлекаемых экспертов (экспертных организаций), критериям и процедурам их выбора, организации про- цесса экспертизы. Вместе с тем, для реализации системной политики импор- тозамещения вышеуказанных мер будет недостаточно и потребуют- ся более серьезные изменения. Так, в зависимости от приоритетности отрасли, стратеги- ческой значимости ее продукции, масштабов деиндустриализации в отрасли, степени ориентации отрасли на государственный спрос в рамках развитой контрактной системы могут быть использованы следующие варианты поддержки импортозамещения: 34

IV Основные выводы и предложения создание новых (модернизация существующих) произ- водств на принципах ГЧП с последующими гарантиро- ванными закупками их продукции; гарантированные закупки новой продукции (продукции новых или модернизированных производств, инноваци- онных территориальных кластеров); учет инвестиционной составляющей в государственных контрактах на разработку и поставку продукции; государственные инвестиции в создание контрактных производств. Следует отметить, что первые три из перечисленных мер во многих странах предусмотрены законодательно и используются на практике. В частности, в январе 2014 г. Европейским парламен- том были приняты три новые директивы в области государственных закупок, нацеленные на повышение их инновационности46. Ключе- вые аспекты реформирования системы государственных закупок, отраженные в данных директивах, можно резюмировать следую- щим образом: упрощение бюрократических процедур и повышение гибкости системы государственных закупок, в том числе упрощение процедуры конкурентных переговоров; уточнение условий и процедур проведения совместных закупок (в том числе с негосударственными заказчика- ми) в целях стимулирования спроса на инновации и рас- пространения инноваций; увеличение значимости критерия оценки стоимости жизненного цикла; формирование правовой базы создания инновационных партнерств и вхождения государственных заказчиков в структурированные партнерства с разработчиком (про- изводителем) с целью совместной разработки продукта для последующей его закупки заказчиком. В России, учитывая масштабы деиндустриализации в ма- шиностроении (приборостроении, станкостроении), использование инструментов контрактной системы в политике импортозамещения 46. http://www.innovation-procurement.org/about-ppi/legal-framework. 35

IV Основные выводы и предложения должно предполагать, что заказываемый государством продукт бу- дет не только произведен на территории России, но и на российском оборудовании. При этом решать данную проблему целесообразно в рамках единого зонтичного контракта по схеме: заказ на разработку и производство конечного продукта – определение потребностей в оборудовании для производства конечного продукта – заказ на раз- работку и поставку необходимого оборудования. В настоящее время в соответствии с государственной про- граммой «Развитие промышленности» прообразы станков создают- ся без привязки к конкретному производству. Но такой подход не даст необходимого эффекта ни в производительности, ни в качестве: новые станки уже на стадии разработки должны становиться частью гибких производственных систем. Поэтому необходимы единые комплексные проекты, предусматривающие связь изделий, которые предстоит производить, и конкретных проектов технического пере- вооружения производств47. И, наконец, целесообразность государственной поддержки (включая инвестиции) развития контрактных производств обуслов- лена широким распространением и доказанной эффективностью данного института в ряде отраслей (прежде всего – в электронике) как в развитых странах, так и новых индустриальных. Термин «кон- трактное производство» означает организацию производства изде- лий полностью или частично на оборудовании исполнителя по доку- ментации заказчика (по сути, это производственный аутсорсинг)48. Во многом подобные контрактные комбинаты являются аналогами центров коллективного пользования научным оборудо- ванием, но для производственных, а не исследовательских целей, и функционирующими на коммерческих условиях. Наличие подоб- ных центров коллективного пользования промышленным оборудо- ванием могло бы быть востребованным в ряде отраслей, особенно малым и средним бизнесом. 47. Иванов А.Е. Проблемы развития приоритетных секторов промышленности в контексте «новой индустриализации» // Институциональная среда «новой индустриализации» экономики России: Сборник / Под ред. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН, 2014. С. 63–96. 48. Смотрицкая И.И. Развитие контрактной индустрии в инновационной экономике // Институциональная среда «новой индустриализации» экономики России: Сборник / Под ред. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН, 2014. С. 129–142. 36

IV Основные выводы и предложения При этом с точки зрения ограничения импорта (там, где это необходимо и возможно) представляется целесообразным вне- дрение следующих мер контрактной системы: повышение системности мер по ограничению импорта в рамках государственных закупок, в том числе посред- ством ТБТ; авансирование государственных контрактов, где вся це- почка производства (включая субконтракты) является российской, и запрет на авансирование контрактов на поставку продукции иностранного происхождения; распространение требований по ограничению импорт- ных закупок и установлению преференций отечествен- ным производителям на крупные закупки отдельных ви- дов юридических лиц в рамках Закона № 223-ФЗ. 37

ПРИЛОЖЕНИЕ Таблица. Основные реализуемые и планируемые меры в части импортозамещения с применением инструмента государственных закупок и возможностей контрактной системы № Основание применения меры Тип меры Описание меры Примечание п/п Стратегия инновационного Ограничение Формирование федеральными орга- Теоретически мера могла бы развития Российской Федера- импорта нами исполнительной власти (ФОИВ) быть направлена на создание ции на период до 2020 года* в сфере своей компетенции перечней преференций для отечествен- инновационных технологий и реше- ных инновационных продуктов ний, которые должны либо могут быть и технологий при государствен- использованы при разработке закупае- ных закупках. мой продукции и услуг. Мера реализована лишь частич- но: сформирован Реестр инно- 1 вационных продуктов, техноло- гий и услуг, рекомендованных к использованию в Российской Федерации (совместный про- 38 ект ряда институтов развития), носящий для заказчиков исклю- Приложение чительно рекомендательный характер. Ограничение Формирование ФОИВ в сфере своей Теоретически мера могла бы импорта компетенции перечней технологий и быть направлена на создание продуктов, запрещенных к использова- преференций для отечествен- – -«- нию для создания продуктов и выпол- ных инновационных продуктов нения услуг. и технологий при государствен- ных закупках. Мера не реализована. Отраслевые стратегии (Мин- 2 – – – промторг России): * Утверждена распоряжением Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р.

Продолжение табл. № Основание применения меры Тип меры Описание меры Примечание п/п Энергомашиностроение Развитие внутренне- Государственное финансирование го производства НИОКР. Реализация инвестиционных – проектов по созданию новых произ- – водств на принципах государственно- частного партнерства (ГЧП). Медицинская промышлен- Развитие внутренне- Государственное финансирование ность го производства НИОКР. Реализация инвестиционных проектов по созданию новых производств – – на принципах ГЧП. Формирование круп- ных государственных заказов на основе долгосрочных контрактов. Ограничение Преференции при государственных импорта закупках для отечественных компаний и зарубежных компаний, осуществляю- щих локализацию производства. Запреты и ограничения при государственных 39 – -«- – закупках отдельных видов продукции Приложение медицинского назначения. Разработка и внедрение стандартов, сти- мулирующих отказ от использования устаревших технологий и оборудования. Тяжелое машиностроение Развитие внутренне- Финансирование НИОКР на принци- Расширение практики приме- го производства пах ГЧП. нения долгосрочных контрак- Расширение практики применения дол- тов на производство и поставку госрочных контрактов на производство машин и оборудования затруд- – и поставку машин и оборудования, обе- нено из-за ограничений, преду- спечивающих не только поставку, но смотренных Законом о КС. и участие поставщика в техническом, сервисном и ремонтном обслуживании поставляемого оборудования.

Продолжение табл. № Основание применения меры Тип меры Описание меры Примечание п/п – Лесной комплекс – – – – Электронная промышленность – – – Автомобильная промышлен- – – – – ность Авиационная промышленность Развитие внутренне- Расширение практики заключения го производства долгосрочных контрактов на создание и производство авиационной техники в рамках государственного оборонно- – – го заказа (ГОЗ), создание механизмов координации долгосрочных планов государственных заказчиков и авиастро- ительных предприятий. Фармацевтика Ограничение Формирование перечней лекарствен- импорта ных средств российского производства, – – рекомендованных при государственных закупках. 40 – Металлургия – – – Легкая промышленность Развитие внутренне- Реализация инвестиционных проектов Приложение го производства по созданию новых или модернизации – – существующих производств на прин- ципах ГЧП. Транспортное машинострое- Развитие внутренне- Государственное финансирование ние го производства НИОКР. Расширение практики заключе- – ния ОАО «РЖД» долгосрочных контрак- – тов на разработку и поставку продукции транспортного машиностроения. Развитие внутрен- Разработка технических регламентов в Мера не направлена прямо на него производства / области транспортного машинострое- ограничение импорта, но теоре- – -«- Ограничение импор- ния. тически может быть использова- та на для соответствующих целей.

Продолжение табл. № Основание применения меры Тип меры Описание меры Примечание п/п Судостроение Развитие внутренне- Реализация инвестиционных проектов го производства по созданию новых или модернизации – – существующих производств на прин- ципах ГЧП. Химическая и нефтехимическая Развитие внутренне- Реализация инвестиционных проектов промышленность го производства по созданию новых или модернизации – – существующих производств на прин- ципах ГЧП. Государственная программа Развитие внутренне- Государственное финансирование Мера предусмотрена 3 Российской Федерации «Разви- го производства (софинансирование) НИОКР и разра- для отдельных отраслей. тие промышленности»* ботки инновационных технологий. Развитие внутренне- Расширение государственных закупок Мера предусмотрена – -«- го производства готовой продукции. для отдельных отраслей. Развитие внутрен- Оптимизация национальных стандар- Мера не направлена прямо на него производства / тов и технических регламентов. ограничение импорта, но тео- 41 Ограничение им- ретически может быть исполь- – -«- порта зована для соответствующих Приложение целей. Мера предусмотрена для отдельных отраслей. ФЦП «Развитие фармацевти- Развитие внутренне- Государственное финансирование (соф- ческой и медицинской про- го производства инансирование) НИОКР. Реализация мышленности Российской инвестиционных проектов по созданию Федерации на период до 2020 новых или модернизации существую- 4 – года и дальнейшую перспекти- щих производств на принципах ГЧП. ву»** Государственная поддержка формиро- вания фармацевтических кластеров и закупка их продукции. * Утверждена Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 328. ** Утверждена Постановлением Правительства РФ от 17.02.2011 № 91.

Продолжение табл. № Основание применения меры Тип меры Описание меры Примечание п/п Федеральный закон от Развитие внутрен- Законом не предусматривается 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техни- него производства / возможность установления спец- ческом регулировании» Ограничение им- ифических (повышенных) требо- 5 порта – ваний к закупке продукции для государственных нужд с целью развития внутреннего производ- ства и ограничения импорта. Федеральный закон от Развитие внутренне- Оптимизация финансовых взаимоот- 29.12.2012 № 275-ФЗ «О госу- го производства ношений заказчика и исполнителя по дарственном оборонном зака- ГОЗ (различные типы контрактов по зе» цене, вводится понятие минимальной рентабельности работ по ГОЗ и обя- 6 – занность заказчика ее обеспечивать). Механизм компенсации убытков голов- ному исполнителю в случае неисполь- зования его производственных мощно- 42 стей заказчиком. Приложение Ограничение Запрет иностранным производителям – -«- – импорта быть головными исполнителями по ГОЗ. Постановление Правительства РФ Ограничение Запрет закупать для нужд обороны и Утверждается перечень това- от 24.12.2013 № 1224 «Об уста- импорта безопасности продукцию иностранного ров, в отношении которых новлении запрета и ограничений происхождения при наличии россий- должно подтверждаться отсут- на допуск товаров, происходящих ских аналогов. ствие производства на террито- из иностранных государств, работ рии России. 7 (услуг), выполняемых (оказывае- мых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства»

Продолжение табл. № Основание применения меры Тип меры Описание меры Примечание п/п Приказ Минэкономразвития Ограничение Установлена ценовая преференция в Срок действия приказа – до 31.12. России от 25.03.2014 № 155 «Об импорта размере 15% для российских, белорус- 2015. Эффективность примене- условиях допуска товаров, про- ских и казахстанских поставщиков по ния данной меры снижается исходящих из иностранных госу- широкой номенклатуре продукции раз- попытками недобросовест- 8 дарств, для целей осуществления личных отраслей при закупках для госу- ного поведения партнеров по закупок товаров, работ, услуг для дарственных и муниципальных нужд. Таможенному союзу (ТС), занима- обеспечения государственных и ющихся реэкспортом иностран- муниципальных нужд» ных товаров под видом своих. Постановление Правительства Ограничение Запрет закупать для государственных и Утверждается перечень товаров РФ от 14.07.2014 № 656 «Об импорта муниципальных нужд отдельные виды машиностроения, происходя- установлении запрета на допуск товаров машиностроения иностран- щих из иностранных государств отдельных видов товаров маши- ного происхождения (за исключением (за исключением белорусских 9 ностроения, происходящих из товаров, происходящих из Республики и казахстанских), запрещенных иностранных государств, для Беларусь и Республики Казахстан). к закупке для государственных целей осуществления закупок и муниципальных нужд при для обеспечения государствен- наличии российских (белорус- 43 ных и муниципальных нужд» ских, казахстанских) аналогов. Приложение Постановление Правительства Ограничение Запрет закупать для федеральных нужд, Утверждается перечень товаров РФ от 11.08.2014 № 791 «Об импорта не относящихся к ГОЗ, товары легкой легкой промышленности, происхо- установлении запрета на допуск промышленности иностранного про- дящих из иностранных государств товаров легкой промышлен- исхождения (за исключением товаров, (за исключением белорусских и ности, происходящих из ино- происходящих из Республики Беларусь казахстанских), запрещенных к странных государств, в целях и Республики Казахстан). закупке для федеральных нужд осуществления закупок для при наличии российских (бело- 10 федеральных нужд» русских, казахстанских) аналогов. Эффективность применения дан- ной меры снижается попытками недобросовестного поведения партнеров по ТС, занимающихся реэкспортом иностранных товаров под видом своих.

Продолжение табл. № Основание применения меры Тип меры Описание меры Примечание п/п Определение Минэкономразви- Развитие внутренне- Определены 18 отраслей, приоритет- Достоинством проделанной тия России 18 отраслей, прио- го производства ных для импортозамещения, в которых Минэкономразвития России ритетных для импортозамеще- предполагается реализация проектов работы можно считать акцент ния* по развитию внутреннего производства на импортозамещение това- на принципах ГЧП. ров инвестиционного назначе- ния (машин и оборудования). 11 Уточнение отраслевых приори- тетов, принципов поддержки импортозамещения и выбор конкретных проектов были продолжены Минпромторгом России. План содействия импортозаме- Развитие внутренне- В рамках Плана Минпромторгом щению в промышленности** го производства России с учетом 18 отраслевых при- оритетов Минэкономразвития России уточнены отраслевые приоритеты, кон- 44 кретизированы приоритетные и кри- Приложение тически важные виды продукции, на основе консультаций с регионами и субъектами промышленности оценены 12 – возможности отечественных предпри- ятий в части импортозамещения соот- ветствующих видов продукции. При выборе продуктовых приоритетов были проведены консультации с крупными российскими потребителями инвести- ционных товаров – государственными и негосударственными компаниями***. * http://tass.ru/ekonomika/1707346. ** Утвержден распоряжением Правительства РФ от 30.09.2014 № 1936-р. *** http://www.sovel.org/news_16022015.

Продолжение табл. № Основание применения меры Тип меры Описание меры Примечание п/п Ограничение Формирование Программы разработки В процессе разработки. импорта и пересмотра национальных стандар- – -«- тов, направленных на сокращение зави- симости промышленности от импорт- ной продукции технологий. Ограничение Установление требований по преиму- В процессе разработки. импорта щественному использованию нацио- нальных стандартов при описании – -«- объектов закупки при осуществлении закупок отдельными видами юридиче- ских лиц в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ. Отраслевые планы по импор- Развитие внутренне- Утверждены планы по импортозамеще- На основе перечня приори- тозамещению (Минпромторг го производства нию в 19 отраслях промышленности. тетных и критических видов России)* Планы содействия импортозамещению продукции было составлено 19 45 13 предусматривают комплекс мероприя- отраслевых планов, включаю- тий регуляторного характера и не пред- щих 2059 проектов. Приложение полагают выделения дополнительных объемов бюджетного финансирования. План первоочередных меро- Развитие внутренне- Обеспечение права установления полу- приятий по обеспечению го производства чателями средств федерального бюдже- устойчивого развития экономи- та авансовых платежей по отдельным 14 – ки и социальной стабильности в государственным контрактам в размере 2015 году** до 80% от цены контракта (в рамках ГОЗ – до 100% от цены контракта). * http://проммонитор.рф/info/news/6187385. ** Утвержден Распоряжением Правительства РФ от 27.01.2015 № 98-р.

Продолжение табл. № Основание применения меры Тип меры Описание меры Примечание п/п Развитие внутренне- Компенсация полностью или частич- го производства но расходов, связанных с изменени- ем валютных курсов, в том числе при закупке предприятиями оборонно- промышленного комплекса (ОПК) – -«- импортных комплектующих в рамках – ГОЗ, а также при финансировании про- ектов технологического перевооруже- ния и реконструкции в части закупки импортного технологического оборудо- вания в рамках ГОЗ. Развитие внутренне- Смягчение требований о внесении обе- – -«- го производства спечения исполнения государственных – контрактов. Развитие внутренне- Подготовка предложений о внесении го производства изменений в Закон о КС, предусматри- 46 вающих механизм заключения долго- Приложение – -«- срочных государственных контрактов с – условиями создания и развития россий- ского производства соответствующей продукции. Развитие внутренне- Выделение дополнительных ассигнова- го производства ний на обновление парка транспорт- – -«- ных средств для государственных и – муниципальных нужд за счет закупок у российских производителей. Развитие внутренне- Финансовая поддержка (на возвратной – -«- го производства основе) спроса российских авиакомпа- – ний на российские воздушные суда.

Окончание табл. № Основание применения меры Тип меры Описание меры Примечание п/п Ограничение Введение ограничений на допуск това- Разработаны проекты постанов- импорта ров, происходящих из иностранных лений Правительства РФ: «Об государств, при наличии 2 и более зая- условиях допуска медицинских вок на поставку товара российского изделий для целей закупок для производства (в сфере лекарственных обеспечения государственных и – -«- средств) и на допуск отдельных видов муниципальных нужд» и «Об медицинских изделий, происходящих установлении дополнительных из иностранных государств, при осу- требований к участникам раз- ществлении закупок для обеспечения мещения заказов на поставки государственных и муниципальных лекарственных средств». нужд. Федеральный закон от 31.12. Развитие внутренне- Предусмотрена такая мера, как спе- Предусмотренная мера не 2014 № 488-ФЗ «О промыш- го производства циальный инвестиционный контракт, имеет прямого отношения к ленной политике в Российской который заключается на срок до 10 лет государственным закупкам, но Федерации» между Российской Федерацией (ее субъ- является частью федеральной 47 ектом, муниципалитетом) и инвесто- контрактной системы в ее ком- ром. Последний обязуется создать либо плексном (североамерикан- Приложение модернизировать и (или) освоить про- ском) понимании. Закон всту- изводство промышленной продукции пает в силу с 01.07.2015. 15 на территории страны, ее континен- тальном шельфе или в исключительной экономической зоне. Другая сторона контракта, в свою очередь, предостав- ляет инвестору господдержку. Также инвестору гарантируется неповышение величины совокупной налоговой нагруз- ки в течение действия контракта.

Литература Официальные документы 1. Государственная программа Российской Федерации «Развитие промышленности» (утверждена Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 № 328). 2. План содействия импортозамещению в промышленности (утвержден Распоряжением Правительства РФ от 30.09.2014 № 1936-р). 3. Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 № 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла». 4. Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена Распоряжением Правитель- ства РФ от 08.12.2011 № 2227-р). 5. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». 6. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». 7. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техниче- ском регулировании» 8. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государ- ственном оборонном заказе». 9. Code of Federal Regulation. Title 48. Federal Acquisition Regula- tion. 10. Directive 2014/24/EU of the European Parliament and the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC. 48

Литература Монографии и статьи 1. Аронов И.З. Краткий обзор мер технического регулирования в рамках политики импортозамещения // Стандарты и качество. 2015. № 1 (931). 2. Балацкий Е.В., Гусев А.Б., Екимова Н.А. Протекционистская по- литика на рынке государственных закупок в России и за рубе- жом. М.: Языки славянской культуры, 2007. 3. Иванов А.Е. Проблемы развития приоритетных секторов про- мышленности в контексте «новой индустриализации» // Ин- ституциональная среда «новой индустриализации» экономики России: Сборник / Под ред. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН, 2014. 4. Идрисова В.В. Теоретические вопросы применения нетарифных мер регулирования во внешней торговле. М.: Издательство Ин- ститута Гайдара, 2011. 5. Корепанов Е.Н. Новая индустриализация или модернизация? // Институциональная среда «новой индустриализации» экономи- ки России: Сборник / Под ред. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН, 2014. 6. Ленчук Е.Б. Роль «новой индустриализации» в формировании ин- новационной экономики России // Институциональная среда «новой индустриализации» экономики России: Сборник / Под ред. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН, 2014. 7. Ленчук Е.Б. Формирование институциональной среды промыш- ленного развития в контексте задач импортозамещения // Вест- ник Института экономики РАН. 2014. № 6. 8. Леонтьев Б.Б. Импортозамещение: взгляд на проблему // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2014. № 6. 9. Овчинников М.А. Гособоронзаказ. Цены растут. Есть ли выход? // Контрактные отношения. 2014. № 3–4. 10. Петров Н.И. Это очень хорошо, что пока нам плохо? // Стандар- ты и качество. 2015. № 1 (931). 11. Рубвальтер Д.А., Шувалов С.С. Опыт ведущих зарубежных стран в области государственного регулирования сферы исследований и разработок // Информационно-аналитический бюллетень ЦИСН. 2007. № 1. 12. Рубвальтер Д.А., Шувалов С.С. Проблемы формирования и реализации государственного заказа и внедрения федераль- 49

Литература ной контрактной системы в научно-инновационной сфере. Информационно-аналитический бюллетень ЦИСН. 2011. № 4. 13. Смотрицкая И.И. Развитие контрактной индустрии в иннова- ционной экономике // Институциональная среда «новой инду- стриализации» экономики России: Сборник / Под ред. Е.Б. Лен- чук. М.: ИЭ РАН, 2014. 14. Смотрицкая И.И., Черных С.И., Шувалов С.С. Контрактная си- стема закупок в российской экономике: перспективы и ограни- чения: Научный доклад. М.: ИЭ РАН, 2014. 15. Федорович В.А., Патрон А.П., Заварухин В.П. США: Федеральная контрактная система: механизм регулирования государственно- го хозяйствования. М.: Наука, 2010. 16. Филатов В.И. Воспроизводственные условия и финансовые ре- сурсы «новой индустриализации» // Институциональная среда «новой индустриализации» экономики России: Сборник / Под ред. Е.Б. Ленчук. М.: ИЭ РАН, 2014. 17. Edler J., Georghiou L. Public procurement and innovation – Resurrecting the demand side // Research Policy. 2007. # 36. 18. Gerson B.D. Government Procurement in China // Sentinel. 2010. Vol. VII. No. 3. 50

Редакционно-издательский отдел: Тел.: +7 (499) 129 0472 e-mail: print@inecon.ru Сайт: www.inecon.ru Научный доклад Шувалов С.С. Государственные закупки как механизм стимулирования модернизации российской экономики Оригинал-макет Валериус В.Е. Редактор Полякова А.В. Компьютерная верстка Сухомлинов А.Р. Подписано в печать 08.10.2015. Заказ № 27 Тираж 300 экз. Объем 2,5 уч.-изд. л. Отпечатано в ИЭ РАН

Chkmark
Всё

понравилось?
Поделиться с друзьями

Отзывы