СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЯПОНИИВ ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД Д.В. Стрельцов

Российская академия наук Институт востоковедения Д.В. Стрельцов СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЯПОНИИВ ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД
28
Просмотров
Научные работы > Наука
Дата публикации: 2013-11-17
Страниц: 303

Российская академия наук Институт востоковедения Д.В. СТРЕЛЬЦОВ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЯПОНИИ В ПОСЛЕВОЕННЫЙ ПЕРИОД 3


4 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ.................................................................................. 5 ГЛАВА 1. ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ............................................................. 18 исторические корни послевоенной системы государственного управления..........................................................18 1 этап: период становления послевоенной административной системы Японии (1945 – 1960 гг.)..................38 2 этап: период структурной оптимизации (1961- 1980 гг.).............69 3 этап: период бюджетно-финансовой рационализации (1981-1996 гг.)......................................................................................................... 81 специфика послевоенного опыта японии в области государственного управления...........................................96 ГЛАВА 2. ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА.......................................... 105 облик японской бюрократии............................................................ 105 система принятия решений центральными правительственными органами.............................127 некоторые аспекты системы взаимоотношений бюрократии, бизнес-сообщества и политических кругов.............172 ГЛАВА 3. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА НА РУБЕЖЕ ДВУХ ТЫСЯЧЕЛЕТИЙ (1996 – 2001 ГГ.)..217 общая проблематика административной реформы 90-х гг...........217 организационная реформа системы центрального государственного управления..................................235 меры по повышению эффективности работы правительственных учреждений........................................ 254 особенность японской модели административной реформы на дан- ном этапе исторического развития.................................................. 284 ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................291

ВВЕДЕНИЕ Проблемы центрального государственного управления с неизменной актуальностью проявляют себя для всех мировых стран. Они включают в себя широкий комплекс конституционно- правовых, финансово-экономических, социально-классовых, про- цедурно-управленческих, структурно-организационных, нацио- нально-психологических и многих иных вопросов, каждый из ко- торых требует при своем рассмотрении учета огромного количе- ства факторов. Для Японии на протяжении всей ее истории система госу- дарственного управления имела тенденцию к гипертрофирован- ному развитию центральной администрации при относительном подавлении и сдерживании политических и общественных инсти- тутов. В период средневековья власть была сосредоточена в руках военной верхушки, затем, в эпоху новейшей истории – в руках императора и высшей бюрократии, получившей от него практиче- ски неограниченный мандат на правление, наконец, в руках отдельных министерств и ведомств. Как отмечал американский исследователь Б.Ричардсон, «административная сфера часто бы- вает по крайней мере частично независимой от контроля со сто- роны законодательной власти, а также со стороны кабинета мини- стров. В Японии власть бюрократических министерств особенно велика в силу законодательных, структурных, исторических и со- циальных факторов»1. Проблематика системы центрального государственного управления для Японии имеет определенную специфику. Прежде всего, широкое признание получил тот факт, что институционная, кадрово-организационная и управленческая основы нынешней центральной администрации обладают значительной преемствен- ностью по отношению не только к довоенному периоду, но и к пе- риоду незавершенной буржуазной революции Мэйдзи. В этой связи большой интерес вызывает вопрос об исторических корнях послевоенной системы государственного управления, а также нормативно-правовая основа современной административной си-


6 ВВЕДЕНИЕ стемы Японии. Речь прежде всего идет о положении кабинета ми- нистров, отдельных министерств и ведомств в структуре государ- ственного управления. Исследовательские цели работы требуют рассмотрения законодательных прерогатив кабинета министров, а также руководящего положения премьер-министра в системе ка- бинета. Известно, что в Японии в числе прочих стран (Италия, Бельгия и проч.) глава правительства – не «первый среди равных», а политический руководитель, которому принадлежит решающая роль в определении государственной политики. В то же время должность премьер-министра сохраняет множество ис- точников слабости, которые также с полным основанием можно отнести к специфике японской административной модели. По этой причине интересно посмотреть, как действуют конституци- онно-правовые механизмы в рутинной управленческой практике, насколько правовая основа деятельности правительства соответ- ствует реальным потребностям конкретного исторического мо- мента. Целый пласт научных проблем представляют собой во- просы государственной службы. С одной стороны, важны систе- мообразующие характеристики японской бюрократии: ее количе- ственный состав, механизмы рекрутирования, продвижения по службе, отставки и проч. С другой стороны, с точки зрения пони- мания внутренней сущности административного процесса нема- лую роль играет понимание национальной специфики системы принятия решений. Здесь необходимо учитывать национально- психологические особенности японского социума (группизм, кол- лективизм, распределение ответственности и проч.), процедурные вопросы подготовки проектов (механизмы инициирования, согла- сования внутри министерств и ведомств, а также окончательного их одобрения), наконец, структурно-институционное обеспечение процесса делопроизводства. К числу проблемы «внешних аспектов» бюрократической системы, стоит отнести вопрос о взаимоотношениях бюрократии и бизнеса, бюрократии и политики. Касаясь взаимоотношений между политиками и бюрократами, американский автор Али Фа- разманд писал, что «анализ отношений между бюрократической

ВВЕДЕНИЕ 7 системой и политикой, между политиками и бюрократами, явля- ясь независимой вариабельной величиной, может объяснить, из- за чего в той или иной степени так преуспели или пришли в упа- док целые могущественные империи, государства, нации или го- рода…»2 Для Японии эта аксиома приобрела особое значение с учетом извечной слабости политической власти, а также наличия многочисленных непрозрачных зон взаимных корыстных интере- сов, получивших расхожее название «железных треугольников». Наконец, еще одним вопросом, без которого невозможно всесторонне раскрыть вопрос о системе государственного управ- ления, является вопрос об административной реформе. Извест- ный американский политолог Б.Г.Петерс, в качестве общей проблемы для всех правительств отмечал задачу поиска иннова- ционных механизмов, заставляющих правительства лучше рабо- тать и служить обществу3. По мнению Б.Г. Петерса, даже страны, которые внешне выглядят весьма преуспевающими, в числе кото- рых находится и Япония, были вынуждены проводить в послед- ние годы масштабные административные реформы, которые в числе прочего являются и способом не отстать от других стран 4. Одной из ключевых тем исследовательского интереса в этой связи является послевоенное развитие административной системы Япо- нии, с упором процесс ее реформирования «сверху». Рассмотре- ние этот вопроса в подобном контексте в числе прочего позволяет высветить и реальные проблемы административной системы, бо- лее ясно представить себе общий ход и основные тенденции ее развития на каждом историческом этапе. Здесь важно проследить связь административной реформы с конкретно-историческими условиями каждого этапа. Почему Япония проводила админи- стративные реформы даже в период высоких темпов экономиче- ского роста? В чем специфика нынешнего этапа реформ? Какова их идейно-теоретическая мотивация? Освещение вопроса о фор- мировании в стране новой системы государственного управления на нынешнем этапе смены модели развития позволит дать объяс- нение также многим процессам, идущим в японском обществе. Особо следует обратить внимание на японский опыт реформ в контексте глобальных тенденций в административном рефор-

8 ВВЕДЕНИЕ мировании, которые заключаются в уменьшении количественных характеристик правительства, ухода государства из сфер своей традиционной деятельности, перехода к концепции «малого пра- вительства». Особый интерес для решения исследовательских задач представляют труды отечественных и зарубежных историков и политологов, которые занимались разработкой теории системы государственного управления Японии, а также рассматривали различные ее аспекты в практическом плане. Среди отечественных специалистов-японоведов в совет- ское время изучением различных аспектов системы государствен- ного управления занимались И.А.Латышев, В.Н.Бунин, Ю.Д.Куз- нецов, А.А.Макаров, А.Н.Панов, А.А.Прохожев и др. Хотя время наложило свой отпечаток на большинство издаваемых в тот пери- од работ, многие из которых носили достаточно идеологизирован- ный характер, изучение трудов советских японоведов было неоце- нимым с точки зрения знакомства с фактическим материалом, равно как и с методологией исследования. Большую ценность для автора представляла работа И.А.Латышева5, посвященная анализу японской бюрократии, монография А.Н.Панова6, дающая обоб- щенную характеристику японской дипломатической службе (яв- ляющейся одним из примеров специализированной бюрократиче- ской организации), исследование А.А.Прохожева по вопросам го- сударственного регулирования экономики7. Важным и поучитель- ным для уяснения механизмов управления персоналом, без пони- мания которых невозможно ориентироваться в кадровой системе современной японской бюрократии, было знакомство с коллек- тивной монографией, посвященной происходящим в Японии из- менениям на современном этапе научно-технического прогресса 8. Уже в посткоммунистическую эпоху проблемы системы государ- ственного управления Японии послевоенного периода получили отражение в трудах отечественных ученых В.Б.Рамзеса, Э.В.Мо- лодяковой, Я.А.Певзнера, И.Ю.Авдакова, Ю.Д.Денисова, В.Н.Е- ремина, А.В.Загорского, А.И.Кравцевича, И.П.Лебедевой, А.И.Сенаторова, И.А.Цветовой и др.

ВВЕДЕНИЕ 9 Среди японской и западной (англоязычной) литературы по вопросу о роли и месту бюрократии в системе государственно- го управления в имеющейся историографии можно выделить несколько научных подходов, которые отличают специфические акценты при рассмотрении поставленных проблем. Одним из та- ких подходов является анализ позиций бюрократии в системе го- сударственной власти, в частности, применительно к ее взаимоот- ношениям с политической элитой, бизнес-сообществом, различ- ными отдельными группировками. С одной стороны, следует отметить т.н. концепцию «бю- рократического авторитаризма», автором которой считается гол- ландский политолог и журналист Карел ван Вольферен. В своем нашумевшем исследовании «Загадка власти в Японии» он выдви- гает идею о том, что высокопоставленная бюрократия, политиче- ские деятели, лидеры бизнеса, сельхозкооперативы, полиция, ме- диа, и даже криминальные сообщества создали совместными уси- лиями структуру власти, не имеющую центра и никому не подот- четную9. Иными словами, в соответствии с этой концепцией власть как бы оказывается «размазанной» по различным эшело- нам управления, которые не имеют единого координирующего центра и не составляют хорошо структурированную управленче- скую вертикаль. Другой западный автор Э.Доуди отмечал, что в отличие от традиционной веберовской теории, японская бюрокра- тия в большей степени инкорпорирует в себе черты коллективной ориентации10. По вопросу о взаимоотношениях бюрократия и политики сильные позиции в японской и американской политологии имеет т.н. «теория превосходства бюрократии» (канрё юирон). Наиболее полно эта теория разработана в трудах известного японского по- литолога К. Цудзи, считающегося в Японии основоположником системного анализа теории бюрократической элиты 11. Среди западных политологов положения данной теории наиболее отчет- ливо просматриваются в работах Ч.Джонсона, Т. Пемпеля и др. В основе данной теории лежит представление о том, что бюрократии занимает доминантное положение в системе власти. Речи идет не только о реальном значении бюрократии в подготов-

10 ВВЕДЕНИЕ ке государственных решений и законодательном процессе, со- ставляющем специфику японской административной модели, но и об особом надклассовом и надсоциальном статусе в обществе, позволяющий ей испытывать психологический комплекс власт- ной элиты. На обыденно-житейском уровне этот комплекс подпи- тывают традиционные, берущие начало еще в домэйдзийскую эпоху и отчасти мифологизированные представления о просве- щенной бюрократии, самоотверженно отдающей себя делу служе- ния обществу. При этом К.Цудзи особенно выделяет историче- ские корни влияния бюрократии не только довоенного, но и по- слевоенного периода, отмечая, что укоренению элитарного стату- са бюрократии во властной структуре способствовали политиче- ские решения союзной администрации отказаться от демонтажа существующей бюрократической системы и сделать бюрократию основным проводником политики реформ. Этим решениям, по мнению К.Цудзи, немало способствовали сохранившийся с дово- енного периода высокий общественный кредит бюрократии, представления о «нейтральности» чиновников, а также слабость политических организаций в стране12. Среди последних авторов с теорией К.Цудзи смыкаются взгляды проф. университета Риккё Синдо Мунэюки. В своей не- давней монографии М.Синдо, в целом соглашаясь с К.Цудзи по вопросу о реальной степени влияния бюрократии на процесс при- нятия решений, в то же время ставит под сомнение эффектив- ность этой системы. Развенчивая теорию «идеальной экономиче- ской бюрократии», которая якобы привела страну к экономиче- скому чуду, М.Синдо полагает, что в результате произвола и субъ- ективного администрирования со стороны бюрократии «экономи- ческих ведомств» в японской экономической модели перестали свободно действовать рыночные механизмы, т.е. рынок был фак- тически искусственно ограничен администрацией 13. Другой важ- ный постулат теории М.Синдо – что в сфере государственного ре- гулирования экономики сложилась гигантская невидимая глазу «серая зона» взаимоотношений бюрократии и бизнеса, скрытый и отчетливо «мафиозный» характер взаимоотношений внутри кото-

ВВЕДЕНИЕ 11 рой создает большие трудности для экономического роста стра- ны14. Подробный анализ роли бюрократии в экономическом развитии отдельных отраслей промышленности посвящена рабо- та Чалмерса Джонсона «МВТП и японское чудо» 15. Рассматривая систему принятия стратегических решений в контексте преем- ственности традиций довоенной системы, Ч.Джонсон выдвигает тезис о том, что, что в основе послевоенного экономического успеха Японии лежит умелое сочетание рыночных механизмов и административных методов, в особенности «административного руководства». Подчеркивая, что в Японии основные политиче- ские решения принимает именно элитная бюрократия, Ч.Джонсон разделяет 2 основных этапа в развитии системы управления: пе- риод до конца 70-х гг.: период «системы бюрократического господства» (канрё сюдо тайсэй), когда превалировала власть чи- новников, и последующий период «господства партийного нача- ла» (то сюдо тайсэй), когда наблюдалось относительное усиле- ние влияния политических партий на процесс принятия решений. Если Ч.Джонсон особое внимание уделял роли министер- ства внешней торговли и промышленности, то В.Кох в своей ра- боте «Японская бюрократическая элита»16 отдал приоритет мини- стерству финансов. Всю послевоенную историю Японии Кох даже разделяет на несколько этапов именно по признаку степени влияния бюрократии министерства финансов. По мнению В.Коха, на первом этапе послевоенного периода (оккупация и 50-е гг.) ми- нистерство финансов испытывало пик своего могущества. Полу- чив особые полномочия от объединенного командования в вопро- сах денежно-финансовой и бюджетной политики, министерство финансов стал наиболее могущественным и авторитетным ведом- ством (Кох даже использует на этот счет специально изобретен- ный им термин: «однополярная политика»). Далее, по мнению Коха, следует этап «биполярной политики», продолжавшийся с середины 50-х до конца 60-х гг., в ходе которого минфин делил власть с другими ведомствами. Наконец с конца 60-х наступил этап «триполярной политики», предполагающий, что к традици- онной власти ведомств прибавилась власть ЛДП, политические

12 ВВЕДЕНИЕ органы которой (в лице Совета по политическим вопросам) ре- ально подключились к процессу принятия решений17. Школе, проповедующей теорию «сильной бюрократии», противостоит группа политологов, придерживающихся теории т.н. «сильной политики и слабой бюрократии». Эту теорию в 80-е гг. выдвинул проф. Киотосского университета Мурамацу Ми- тио. В работе «Японская бюрократическая система в послевоен- ный период»18 содержится много точных наблюдений, касающих- ся методов подготовки решений, хотя сам метод анализа (в основ- ном оценки основаны на интервью бюрократов) можно считать несколько спорным. В дальнейшем М.Мурамацу много внимания уделял популяризации в Японии теории «Нового общественного управления», которая отражала мировые тенденции институали- зации «групп по интересам», усиление плюрализации политиче- ского процесса и т.д. В книге «Японская административная систе- ма»19 М.Мурамацу анализирует японскую бюрократию с точки зрения ее «автономности» (влияния со стороны политической сферы) и «активности» (способности принимать адекватные ре- шения в нужное время) и делает вывод о том, что в результате длительного господства ЛДП произошла «политизация» высшей бюрократии. По мнению М. Мурамацу, «активность» бюрократии в 80-е гг. продолжала оставаться достаточно большой, в то время как степень «автономности» упала достаточно сильно. Взгляды М.Мурамацу разделяет известный политолог и публицист Тахара Соитиро, который в своих трудах20 много внимания уделяет проблеме «эрозии власти» бюрократии. Из западных политологов теория «превосходства полити- ки» разработана в работе П.Юнга21, основной смысл которой сво- дится к тому, что послевоенная японская бюрократия, в отличие от довоенной, занимала все более подчиненное положение отно- сительно политиков. Как и М.Мурамацу, П.Юнг значительную часть своих выводов строит на базе социологических опросов вы- сокопоставленных бюрократов. По мнению П.Юнга, политики, входящие в клановые группировки «более «компетентны» в своих областях, нежели карьерные бюрократы, которые, быстро перехо- дя с должности на должность в условиях специфической карьер-

ВВЕДЕНИЕ 13 ной модели, не успевают набраться нужного опыта. Отмечая, что в 70-е гг. произошел «закат влияния бюрократии относительно прочих секторов японской политики, особенно «политических властей» (ЛДП и ее политических органов, членов парламента в правительстве в лице премьер-министра и членов кабинета), Х.Юнг особенно выделяет понятия «политизации» процесса при- нятия решений, под которым он понимает усиление влияния по- литических партий (partisanization) на высшую бюрократическую верхушку22. Большое значение П.Юнг придавал также «группам по интересам», которые, по его мнению, в процессе инициирова- ния, внесения поправок или полного отвержения предлагаемых правительственными органами проектов решений ограничивают традиционное разделение сфер полномочий между принимающи- ми решения бюрократами23. Со взглядами школы «сильной политики» перекликаются идеи, выдвинутые многими исследователями современной поли- тической системы, в частности, Сато Сэйдзабуро, Мацудзаки Тэцухиса (см., в частности, их работу «Власть ЛДП» 24), Иногути Такаси и Иваи Томоаки25. Из западных исследователей следует выделить американского политолога Х. Баервальда, который в своей монографии, посвященной послевоенному японскому пар- ламенту, проводил мысль об особой, если не сказать исключи- тельной, роли органа высшей законодательной власти в стране в выработке и принятии государственных решений26 Многие японские авторы справедливо указывают на про- цесс взаимного влияния политической и бюрократической со- ставляющей процесса реализации государственной политики. Так, например, Ямагути Дзиро в своей работе, посвященной си- стеме однопартийного господства ЛДП, проводит тезис о том, что в 80-е гг. наращивала обороты «бюрократизация» политических органов правящей партии (в лице Совета по политическим вопро- сам). По мнению Д.Ямагути, это приводило к «слиянию» высшей административной и политической элиты и, в конечном счете, к постепенному загниванию всей политической системы27. В то же время Нисио Масару, не отрицая процесса постепенного сближе- ния двух элит и их интеграции, настаивал на том, что речь идет не

14 ВВЕДЕНИЕ о полном их слиянии, а лишь о «сотрудничестве» и «сплочении»28. Многие японские политологи особое внимание уделяют отдельным аспектам административной системы. Так, Инацугу Хироаки дает исключительно глубокий анализ кадровой системы японской бюрократии29. По его мнению, особенностью японской модели кадровой организации системы государственной службы являются принципы «медленного продвижения» и «кумулятивной оплаты труда». Медленное продвижение бюрократии по служеб- ной лестнице, считает Х.Инацугу, позволяет избежать излишне сильной конкуренции в среде одногодков, исключить подсижива- ние, интриганство и иные негативные аспекты модели «быстрого карьерного роста», обеспечить долгосрочность перспектив про- движения по службе и т.д. Для модели «медленного продвиже- ния», по мнению Х.Инацугу, характерны, во-первых, перенос от- ветственности на нижние эшелоны управления (в противополож- ность модели «быстрого промоушена», в рамках которой ответ- ственность и управленческие риски сосредоточены в руках не- большой группы лиц), во-вторых, отсутствие сильного давления на бюрократию со стороны рынка труда, предполагающее, что наиболее способные управленцы не переходят на работу в част- ный сектор с его более привлекательными условиями оплаты тру- да. Принцип «кумулятивной оплаты труда», согласно теории Х.Инацугу, предполагает, что постепенное продвижение по служ- бе не приводит к резкому росту зарплаты, в то время как увеличе- ние зарплаты оказывается напрямую связано с выслугой лет. По- скольку более способные сотрудники имеют длительную пер- спективу повышения по службе, поощрительные механизмы, и в первую очередь система зарплаты, носят отчетливо выраженный «кумулятивный» характер. Большой интерес заслуживают теории японских полито- логов, касающиеся системы принятия решений в рамках действу- ющей бюрократической системы. Среди «классических» работ в этой области особенно выделяется уже упомянутая монография профессора Токийского университета К.Цудзи «Японская бюро-

ВВЕДЕНИЕ 15 кратическая система», а также монография Ито Дайити 30. Если К.Цудзи в качестве главной особенности японской модели приня- тия решений выделяет систему ринги31 и связанный с нею про- цесс перераспределения полномочий в сторону нижних этажей управления, то Д.Ито делает особый акцент на характеристики группизма и патернализма. По мнению Д.Ито, японская бюрокра- тия реализует свои полномочия в сфере государственного управ- ления в первую очередь через элемент группизма. По мнению Д. Ито, рациональность системы ринги определяется тем фактом, что группизм проявляется в процессе реализации чиновниками своих полномочий.32 В то же время, согласно Д.Ито, распределе- ние полномочий на различных уровнях управления не несет в себе социальной нагрузки и лишь призвано обеспечить единство организационной структуры бюрократии. Полномочия бюрокра- тии, в соответствии с данной теорией, выступают в этих условиях не в качестве средства реализации курса управления, а, скорее, как «средство подтверждения полномочий»33. Другой важной осо- бенностью бюрократической системы Д.Ито считает то, что если на Западе существуют объективные критерии деятельности бюро- кратии в соответствии с жесткими стандартами, рассчитанными на базе определенных регламентных норм, то в Японии, где подобные формы регулирования не получили четкого оформле- ния, критерии оценки деятельности чиновников крайне затрудне- ны34. Юридическим, процессуальным и политическим особен- ностям системы кабинета министров посвящены работы уже упо- мянутого М.Мурамацу35, а также видного японского политолога Катаока Хиромицу. Особо следует выделить работу Х.Катаока, в которой он дает сравнительный анализ японской и западных мо- делей кабинетной системы в исторической перспективе 36. Как особенность японской модели системы кабинета министров Х.Ка- таока отмечает традиционную слабость полномочий и реального политического веса премьер-министра, который хотя и являлся «агентом» (представителем) административной власти, но прак- тически никогда не был ее «локусом» (т.е. реальным носителем) 37. В то же время другой автор, американский политолог японского

16 ВВЕДЕНИЕ происхождения Хаяо Кэндзи, анализируя источники власти главы кабинета министров, отмечал, что Япония представляет собой, скорее, «мажоритарный» тип государства (еще более ярко выра- женный в Австралии, Новой Зеландии и т.д.), где премьер-ми- нистр вынужден опираться на поддержку большинства внутри политического и административного истеблишмента, нежели «консенсуальный» тип (Бельгия, Швейцария), где пост главы пра- вительства носит больше декоративную нагрузку, а все решается путем предварительного согласования интересов всех политиче- ских игроков.38 Со второй половины 90-х гг., в связи с выдвижением на повестку дня вопроса о проведении административной реформы центрального правительства, все большее место в политологиче- ской литературе стала занимать проблематика концепции рефор- мы, а также отдельные ее аспекты. Например, в работах К. Ёда и С. Намикава содержится общий взгляд на административную ре- форму, которая рассматривается как планомерная и комплексная государственная политика, призванная перевести Японию на но- вую модель развития, соответствующую новым потребностям современной эпохи. В то же время Ёсида Синтаро рассматривает административную реформу в основном как экономическую кате- горию, сосредоточиваясь на ее экономических аспектах – госу- дарственных финансах, экономической эффективности системы управления и проч. В качестве важной особенности Японии С. Ёсида выделяет тот факт, что в течение всего послевоенного периода ход административной реформы был неизбежно связан с проблемой налогообложения, замыкаясь на политике государства в области народного благосостояния. Для Японии, по мнению С. Ёсида, характерно то, что все административные реформы, рассматриваемые с этих позиций, шли в основном без крупно- масштабного повышения налоговых ставок39. Большой интерес для исследователей государственного права современной Японии представляет монография К.Мо-ри- та40, в которой он подробно описывает юридические аспекты ре- формы системы кабинета министров, в частности, создания кан- целярии кабинета министров, касаясь главным образом полномо-

ВВЕДЕНИЕ 17 чий и функциональной нагрузки нового органа, а также ее юриди- ческого обеспечения. Другая интересная монография, написанная японским политологом Т. Танабэ, посвящена проблеме оценки де- ятельности административных органов, которая также стала важ- ным аспектом административной реформы41. Подробному осве- щению в ней подвергнуты основы и принципы бальной кодифи- кации, опробованные в британской административной практике 42. Особый упор автор делает на участие населения в оценке работы административных органов. Как считает Т.Танабэ, система оцен- ки позволяет узнать мнение народа о работе административных органов и обеспечить принцип «обратной связи», благодаря кото- рому станет возможным отказаться от многих излишних функций администрации и передать в ведение частного сектора решение многих проблем, находящихся под опекой государства43.

ГЛАВА 1. ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИ- СТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ ИСТОРИЧЕСКИЕ КОРНИ ПОСЛЕВОЕННОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Административная система любого государства всегда формируется под воздействием целого ряда исторических факто- ров. С одной стороны, можно выделить группу перманентных, т.е. долговременных либо константных факторов, действующих на протяжении целого ряда исторических эпох. Сюда в первую оче- редь относятся исторические традиции государственного управ- ления (различные модели властной структуры, в первую очередь системы центрального правительства и местного административ- ного управления), особенности национального характера, соци- ально-экономические, морально-нравственные и этнопсихологи- ческие характеристики управляющей элиты, харак-терные черты модели национальной экономики и т.д. Эти факторы обладают определенной преемственностью и формируют общность адми- нистративной модели государства вне зависимости от историче- ской эпохи. Применительно к Японии следует отметить, что в эпоху новейшей истории наличие подобных факторов нередко ис- пользовалось правящими кругами страны в пропагандистских це- лях для идеологического обоснования уникальности японского государства, богоизбранности японской нации, легальности полу- абсолютистской модели императорской власти. С другой сторо- ны, следует выделить группу временных факторов, которые на каждом историческом этапе определяют специфику модели госу- дарственного управления. К их числу относятся особенности дан- ной исторической эпохи, специфика задач, решаемой государ- ственной властью, внешние и внутренние условия, в которых

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 19 происходит функционирование административной сферы (между- народная обстановка, экономическая ситуация в стране, внутри- политическое положение, уровень социального напряжения и т.д.) Обе группы факторов находятся в состоянии взаимозави- симости и взаимной флуктуации. На каких-то этапах временные факторы приобретают характер перманентных и, наоборот, перманентные факторы утрачивают свое значение и становятся временными. Так, для Японии фактор внешней угрозы, проявив- шийся как временный в конкретных условиях позднетокугавского периода как вполне конкретная опасность экономического пора- бощения страны и ставший толчком для мейдзийских преобразо- ваний, постепенно превратился в перманентный фактор, который определял направленность «догоняющей модели» развития на протяжении не только довоенного, но и послевоенного периода. В то же время действовавший на протяжении многих веков фактор изоляции, напротив, быстро утратил свое значение с переходом страны в стадию стремительной модернизации. Эпоха интернаци- онализации, развивающаяся на фоне глобализации мировых эко- номических процессов, ставит государственную власть перед принципиально новыми задачами. Говоря о Японии, следует отметить, что послевоенная мо- дель государственного управления обладала значительной преем- ственностью в отношении не только довоенного, но и мэйдзий- ского и постмэйдзийского периодов. Эта преемственность прояв- лялась в первую очередь в общности управленческих задач, кото- рые вставали перед административной сферой на разных этапах исторического развития. Наряду с общими для многих стран Запада управленческими проблемами периода модернизации, свя- занными с необходимостью усиления и центра-лизации государ- ственной власти, повышения эффективности государственного управления, оптимизации правительственной структуры, Япония на протяжении всего периода новейшей истории была вынуждена

20 ГЛАВА 1 решать важные вопросы, которые с полным основанием можно отнести к специфике ее административной модели: вопросы меж- ведомственной разобщенности центрального правительства и слабой координации принимаемых различными ведомствами ре- шений. Административная система новейшего времени формиро- валась в Японии параллельно процессу разделения властей. Хоро- шо известно, что в основных европейских странах государствен- ное строительство шло в основном вокруг парламента и иных структур представительной власти, которые были первичны по отношению к административным органам управления. В 17 – 18 веках термин «правительство» в Европе подразумевал не только и не столько административный орган, но также парламент и судеб- ную власть. В противоположность этому, для традиционной поли- тической культуры Японии понятие представительной власти все- гда было чуждым. Парламентская система и система законода- тельная власти вообще были заимствованы из стран Запада толь- ко в период Мэйдзи, в конце 19 века, и появились в Японии не ис- ходя из потребностей государственного управления, а во многом в русле общей логики вестернизационного процесса, стремления страны стать в ряд цивилизованных стран. Как и в других авто- кратических режимах, центральное правительство традиционно всегда обслуживало власть монарха и формировалось согласно его воле и под его началом. Не исключением был и период мэйд- зийских преобразований, в ходе которых правительство создава- лось авторитарными методами и не было связано никакими вза- имными отношениями с возникшими позднее парламентом и по- литическими партиями, характерными для концепции разделения властей. В этих условиях неизбежным было превращение прави- тельства в главный объект политического соперничества и появ- ления административной модели «прямого представительства».

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 21 Модель государственного управления в мэйдзийский период Формирование административной модели в эпоху Мэйдзи шло параллельно различным экономическим и социальным преобразованиям. Особенностью того периода была особая роль государства и, в частности, центрального правительства, в реали- зации реформистского курса. Сильная, эффективная государ- ственная власть, опирающаяся на квалифицированную бюрокра- тию и имеющая высокий престиж в народных массах, была для Японии раннемэйдзийского периода категорическим императи- вом с учетом масштаба внешних угроз и необходимости в ради- кальных социально-экономических реформах. Процесс усиления государственной власти, проходивший под лозунгами восстановления власти императора, первоначально принял форму постепенной передачи центральному правитель- ству княжествами прерогатив государственного управления. Цен- трализация административной сферы имела поэтому, помимо всего прочего, политические цели подавления сепаратизма кня- жеств, контроля над ситуацией в стране в условиях возможного социального недовольства (со стороны самурайства и крестьян), обеспечения унификации законодательства по всей стране. Фор- мально эта система возникла под видом "воссоздания" старой си- стемы государственного управления, существовавшей в раннефе- одальной Японии эпохи Нара (8 в. н.э.) и юридически оформлен- ной с помощью кодекса законов Рицурё. Характерными чертами этой системы была завязанная на сильного императора система государственного управления, принципы формирования которой были заимствованы в Китае. В рамках этой системы во главе го- сударства стоял император, обладающий верховными полномочи- ями в области административного управления, кадровых назначе- ний, командования вооруженными силами и т.д. Ему подчинялся государственный совет дадзёкан, который являлся высшим адми- нистративным органом в стране, и включал специальный орган для коллегиального решения насущных государственных задач

22 ГЛАВА 1 (гисэйкан). На местах была создана достаточно эффективная си- стема управления регионами, основанная на жесткой иерархично- сти отношений центра и провинций. Была централизована и си- стема вооруженных сил, сочетавшая в себе центральный и ло- кальный принципы формирования. Мэйдзийские преобразования на начальном этапе формально проходили в русле воссоздания спустя 1300 лет подобной модели императорской власти. Так, указом императора от 17 января 1868 г. была создана предусмотренная еще законами эпохи Ри- цурё система «трех государственных постов» сансёку: председа- тель сосай, старшие советники гидзё и младшие советники санъё. Быстро формировались первые подразделения, дифференциро- ванные по отраслям управления (ка, а с 3 февраля 1868 г. – кёку). Для координации работы правительства при главе исполнитель- ной власти был образован сосайкёку (департамент председателя), который обеспечивал унификацию принимаемых решений и, та- ким образом, целостность проводимой государством политики. 17 мая 1868 г. император издал указ о государственном устройстве (сэйтайсё), в соответствии с которым взамен системы «трех госу- дарственных постов» вводился государственный совет дадзёкан во главе с принцем крови или представителем высшей аристокра- тии кугэ. В его составе уже имелся консультативный совет с двух- ступенчатой структурой (консультативный совет и нижняя пала- та) и целый ряд ведомств кан. Несмотря на содержавшуюся в ука- зе декларацию разделения трех властей, на деле в верхней палате произошло их фактическое объединение, так как консультатив- ный совет занимался выработкой и изданием законов (законода- тельная власть), высшими кадровыми назначениями и решением вопросов государственного управления (исполнительная власть), а также являлся высшей судебной инстанцией. С учетом того обстоятельства, что уровень централизации управления оставался весьма низким, акценты государственного строительства постепенно смещались в сторону укрепления цен-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 23 тральной власти на местах и борьбы с сепаратизмом княжеств. Мэйдзийское правительство предприняло меры по конфискации владений даймё, поддержавших сёгуна в гражданской войне, и установлению там управленческой инфраструктуры правитель- ства. В соответствии с императорским указом 1871 года на местах была предпринята унификация должностной иерархии ("Система управленческих должностей в княжествах, ханти сёкусэй), а в марте 1869 г. произошла «передача прав княжеств» (хансэки хо- кан) - передача княжествами Сацума, Тёсю, Тоса и Хидзэн преро- гатив администрирования в центр. В июле 1869 г. было введено положение об административной иерархии (сёкуинрэй), которое внешне воссоздавало древнюю китайскую систему государствен- ного управления. Так, на место старых Отделов (кан) пришли 6 министерств сё – : гражданское (мимбу), финансов (окура), воен- ное (хэйбу), юстиции (кэйбу) , императорского двора (кунай) и иностранных дел (гайбу). Новым шагом стало упразднение 9 ав- густа 1871 г. княжеств и установление системы административно- территориального управления (хайхантикэн). В 1871 г. была предпринята новая попытка реформирова- ния правительственной структуры – установление 3-палатной си- стемы правительства (санъинсэй). В государственном совете вво- дилось 3 палаты: центральная (сэйин), в ведении которой находи- лись центральные вопросы административного управления (рели- гия, дипломатия, война и мир, подготовка государственных дого- воров и проч.), правая (уин), представлявшая собой собрание глав ведомств, и левая (саин) – подготовка рекомендаций по законо- проектам центральной палаты. Согласно правительственному указу, в стране вводилось 8 министерств: по делам религии, ино- странных дел, финансов, военное, образования, поощрения про- мышленности, юстиции, по делам двора – во главе которых стоя- ли чиновники в ранге министра. Одновременно при государствен- ном совете дадзёкан вводились должности политических совет- ников санги (в основном их заняли представители кланов Тёсю и

24 ГЛАВА 1 Сацума), которые, неся перед императором совещательную ответ- ственность, были носителями реальной политической власти. Разделение административной и политической ответственности в разных эшелонах государственной власти (в данном случае в ру- ках министров и политических советников санги) создавало пред- посылки для внутренних противоречий и таило в себе первую се- рьезную угрозу системного управленческого кризиса. В 1873 г. императорским указом была проведена реформа органов государственного управления. Обязанность «консульти- рования» императора была ограничена «правым» и «левым» ми- нистрами, возглавлявшими соответствующие палаты в составе го- сударственного совета. Совещательная ответственность санги те- перь в отношении императора, таким образом, стала носить опо- средованный характер. В то же время всем санги были предостав- лены полномочия глав министерств, сами они были объединены в кабинет найкаку, сосредоточивший в себе функции высшего по- литического руководства. Одновременно всем санги был присво- ен более высокий ранг государственной службы (из санъё они были переведены в гидзё). Такая система просуществовала до 1885 г., когда была введена система кабинета министров. Особенностью системы государственного управления до 1885 г. была двухуровневая структура государственного управле- ния, в рамках которой существовал более высокий уровень госу- дарственного совета, призванный осуществлять «руководство» отдельными министерствами, и более низкий уровень отдельных министерств, главы которых были с 1873г. объединены в кабинет найкаку. Обладая статусом верховным статусом «непогрешимого» главы государства, император в своих решени- ях практически полностью зависел от того ограниченного круга должностных лиц, которые по закону несли перед ним совеща- тельную ответственность. В то же время император не мог полу- чать консультации непосредственно от глав отдельных мини- стерств, которые обладали реальной административно-управлен-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 25 ческой информацией. Кроме того, от государственного совета, в состав которого входили политические советники санги, не требо- валось иметь консолидированной позиции при консультировании императорской власти, что повышало риск управленческих оши- бок. Другой важной проблемой того периода явилась трудность согласования позиций отдельных министерств. Это было связано с тем, что министерства напрямую не были объединены в кабинет министров и не подчинялись в своих оперативных решениях еди- ному координирующему началу. Особую проблему также пред- ставляло перекрещивание сфер полномочий отдельных мини- стерств, которое создавало почву для межведомственного сопер- ничества. В свою очередь, государственный совет не давал им ре- альных механизмов для унификации позиций. Реформа 1873 г., которая перевела политических советни- ков санги на позиции руководителей министерств, имела двой- ственный результат. С одной стороны, предоставив политическим советникам административную власть, она сняла проблему дуа- лизма государственного устройства, обеспечив политической эли- те реальные рычаги управления. В то же время она лишила импе- ратора возможности опереться на политических консультантов, не связанных узкой ведомственной принадлежностью и потому способных выступать с широких государственных позиций. Это обстоятельство выдвинуло на повестку дня необходимость в орга- низации кабинета министров как политического органа координа- ции и управления. 22 декабря 1885 г. был издан императорский указ, в соот- ветствии с которым отменялся государственный совет дадзёкан и создавалось 10 министерств – императорского двора, иностран- ных дел, внутренних дел, финансов, военного, морского, юсти- ции, просвещения, сельского хозяйства и торговли, путей сообще- ния. Глава министерства императорского двора (он же хранитель императорской печати) стал ближайшим советником императора. Руководители отдельных министерств были объединены в еди-

26 ГЛАВА 1 ный координирующий орган - кабинет министров (найкаку). На вооружение при создании кабинета была взята германская модель правительства, чему немало способствовала стажировка Ито Хи- робуми в Германии. Создание кабинета министров означало большой шаг вперед по сравнению с предыдущим периодом. Во-первых, произошло вычленение полномочий и сферы ответственности отдельных министерств, что позволило лучше упорядочить взаи- моотношения между ними и, таким образом, повысить эф- фек-тивность принимаемых решений. Во-вторых, на министров, наконец, была возложена прямая совещательная ответственность перед императором. В результате произошло окончательное за- крепление системы, при которой министры стали соединять в своем лице совещательную ответственность перед императором и реальную административную и политическую власть. В-третьих, с упразднением государственного совета была отменена двухсту- пенчатая структура государственной власти, при которой над ми- нистерствами имелся «вышестоящий» авторитарно-иерар-хиче- ский орган, каковым являлся государственный совет дадзёкан. Кабинет министров с самого начала был основан как чисто колле- гиальный орган, состоящий из глав министерств и призванный согласовывать их позиции в общегосударственных интересах. При этом было ясно обозначено руководящее положение пре- мьер-министра в новой структуре. В-четвертых, система кабинета министров закрепила особое положение министерства импера- торского двора кунай, которое стало обособленным от кабинета органом. Это лишний раз подтвердило особый характер полномо- чий императорской власти. В новый этап своего развития административная система страны вступила в связи с провозглашением в феврале 1889 г. конституции. Продолжением курса на создание жизнеспособного кабинета министров, действующего в рамках новой конституции, стала реформа системы кабинета министров 1890 г. Прежде

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 27 всего, эта реформа позволила существенно укрепить положение государственных министров (кокумудайдзин), в отношении кото- рых было указано, что именно они составляют кабинет мини- стров, состав которого ранее не был определен законодательно (ст.1 Указа 1890г.). Об усилении роли государственных министров свидетельствовало и закрепление за ними ранее не обозначенной прерогативы подписывать указы и распоряжения по различным отраслям государственного управления (ст.4 упомянутого указа), а также монопольной обязанности нести консультирующую от- ветственность (хохицу сэкинин) перед императором (ст.55 ч.1 Конституции), которая никак не определялась старой системой44. В то же время в рамках реформы 1890 г. произошло существенное снижение значения должности премьер-министра в иерархии го- сударственной власти. Так, если по указу 1885 г. он являлся «ру- ководителем» (кантоку) кабинета министров, то теперь его поло- жение было низведено до «организатора единства» кабинета. Иными словами, по своему положению он становился не более чем "первым среди равных". Таким образом, глава кабинета ми- нистров перестал пользоваться командно-административными полномочиями при решении вопросов государственного управле- ния, входящих в компетенцию какого-либо из министерств. Оценивая значение реформы 1890 г., можно отметить, что она была логичным завершением начатого ранее процесса госу- дарственного строительства, призванного построить систему ис- полнительной власти, которая бы обслуживала суверенные права императора. Фактически уравняв между собой всех членов каби- нета, реформа 1890г. сняла противоречия между премьер-мини- стром и отдельными государственными министрами, которые за- ключались в том, что, с одной стороны, ранее они находились между собой в отношениях иерархической соподчиненности, с другой – были равны с точки зрения одинаковой степени совеща- тельной ответственности перед императором. С другой стороны, с точки зрения теории конституционного права реформа 1890г.

28 ГЛАВА 1 представляла собой определенный откат назад по сравнению с за- конодательством 1885 г. Произошло существенное ослабление полномочий премьер-министра в пользу отдельных министерств, что объективно означало ослабление руководящего начала, сни- жение управляемости всей системы правительства, давало почву для разворачивания межведомственного соперничества. Тенден- ции в сторону ослабления координирующего начала в деятельно- сти кабинета и всей системы государственного управления полу- чили в дальнейшем еще большее развитие после введения в 1898 г. системы, которая предусматривала, что должности военного и морского министров должны были заниматься только лицами, на- ходящимися на действительной воинской службе. Таким образом, военное и морское министерство теперь получали реальный ры- чаг давления на правительство, отказываясь рекомендовать своих представителей на должность. Следует также учитывать, что реформа 1890 г. проходила в конкретных исторических условиях политической борьбы за власть между различными группировками, объединенными по земляческому признаку. Выходцы из княжеств Тёсю, Сацума и Тоса, сыгравших ключевую роль в мэйдзийских преобразованиях и претендовавших на монопольные права в пользовании плодами победы, зорко следили за тем, чтобы ни одна из партнерских групп значительно не усилила своих позиций. Должность сильно- го главы кабинета министров не соответствовала политической ситуации того времени, ибо ее занятие представителем одной из группировок означало существенное усиление этой группировки и, таким образом, разрушение баланса сил в системе государ- ственной власти. Став предметом вожделений со стороны кланов Сацума и Тёсю, должность премьер-министра, таким образом, неизбежно превратилась бы в «яблоко раздора», осложнила бы достижение политических компромиссов и застопорила бы весь политический процесс. Постоянная смена представительства кла- нов Сацума и Тёсю происходила даже на «ослабленной» должно-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 29 сти премьер-министра в кабинетах Курода, Ямагата и Мацуката. При этом баланс представительства кланов в кабинете в целом был неизменным (например, в 1 кабинете Ито находилось по 4 представителя кланов Сацума и Тёсю). К середине 80-х гг. относятся и первые попытки фор- мирования системы государственной службы. Потребность в ква- лифицированных кадрах заставила ввести в 1887 г. систему госу- дарственных экзаменов на чиновничьи должности, которые впер- вые предоставили открытый доступ к сфере государственного управления всем слоям японского общества 45. Кроме того, в 1886 г. в Токийском императорском университете специально для под- готовки чиновников центрального аппарата правительства был организован юридический факультет, выпускники которого с 1887 г. стали назначаться на должность без специальных экзаме- нов. В 1893 г., однако, эта привилегия выпускников юридического факультета была ликвидирована и введены новые правила набора и продвижения государственных чиновников, основанные на лич- ных достижениях претендентов. В результате введения мерито- кратического подхода к формированию государственной службы возможность проявления себя на государственном поприще полу- чили широкие социальные слои. В 1899 г. были введены обяза- тельные экзамены при найме в министерства иностранных дел и юстиции. В том же году был принят дисциплинарный кодекс, ко- торый детально определял должностные полномочия бюрократов. Развитие административной системы в послемэйдзийский период Проблемы конституционного и политического устройства послемэйдзийского периода уже достаточно хорошо изучены и не нуждаются в специальном рассмотрении в контексте поставлен- ной темы. Безусловным достижением «эпохи Тайсё» является возникновение парламентско-кабинетной системы, когда кабинет стала формировать партия парламентского большинства. Однако

30 ГЛАВА 1 говоря с позиций эффективности государственного управления, переход к более демократическим принципам формирования не обязательно означал, что кабинет министров становился полно- правным и полномочным органом исполнительной власти, способным находить верные стратегические решения. Прежде всего, реальная власть кабинета министров была существенно урезана легальными и неформальными ограничите- лями. Реальное влияние на государственную политику оказывал Тайный совет, формально не входивший в систему государствен- ного управления, «министры императорского двора» (кунай дайд- зин), члены палаты пэров, которые несли ответственность только перед императором. Сама же система правительства по конститу- ции 1890 г. оказалась дезынтегрированной и сильно разобщенной. Хотя потребность во внутренней консолидации правительства ча- сто проявлялась в полную силу на разных исторических этапах, например, в период Русско-японской, Первой мировой и Тихо- океанской войн, такая консолидация зачастую либо вообще ока- зывалась невозможной, либо проходила весьма сложно, что предопределяло внутреннюю нестабильность правительства и ча- стую смену кабинетов. В условиях того, что изменить конститу- цию и пересмотреть легальные принципы деятельности кабинета было по разным причинам невозможно, главы правительства в основном действовали по двум следующим направлениям. Прежде всего, премьер-министры искали пути к внутрен- ней консолидации правительства за счет организации т.н. «малого правительства» в рамках большого. Таковым, в частности, был курс кабинета Сайто, который в 1933 г. создал в рамках кабинета специальный комитет, в который, помимо него, вошли главы ми- нистерств финансов, военного, морского и иностранных дел. Основной целью «малого правительства» было провозглашено решение вопросов обороны, дипломатии и финансов. Аналогич- ным образом организовывался и «малый комитет» для решения вопросов, связанных с развитием сельского хозяйства, в который

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 31 входили министры финансов, внутренних дел, военный, метал- лургии, освоения, торговли и сельского хозяйства. В дальнейшем практика организации подобных структур была продолжена в пе- риод кабинета Хирота, первого кабинета Коноэ, кабинета Хира- нума. Особое значение «малое правительство» приобрел при пер- вом кабинете Коноэ, что нашло отражение в его неофициальном названии – «внутренний кабинет» (какунай найкаку). Следует отметить, что попытки решить управленческие проблемы путем организации «малых правительств», которые свидетельствовали о кризисе самой кабинетной системы, в целом не могли решить поставленных перед ними задач. «Специальные комитеты» сохранили все те системные изъяны, которые были присущи и кабинету министров. Главное заключалось в том, что премьер-министр по-прежнему не имел полномочий давать руко- водящие указания членам «малого правительства», что сводило на нет эффективность принимаемых решений, носивших реко- мендательный характер. Кроме того, даже в случае полного кон- сенсуса решения «малых правительств» не имели никакой обяза- тельной силы в отношении прочих ведомств, не входивших в со- став «специальных комитетов». По-прежнему ответственность министров кабинета ограничивалась консультированием импера- тора и не предусматривала никаких дисциплинарных санкций в случае неподчинения воле большинства. Положение не могли спасти предпринятые во время 2 кабинета в 1940 попытки Ф.Ко- ноэ ввести в кабинет должности т.н. «министров без портфеля». Другим способом, с помощью которого премьер-мини- стры стремились преодолеть организационный паралич кабине- тов, было задействование различного рода вспомогательных структур, подчиненных непосредственно главе кабинета. Так, в 1935 г. премьер-министр Окада организовал под своим началом т.н. «Консультативный совет кабинета министров» (найкаку син- гикай), который своими рекомендациями обслуживал главным об- разом премьер-министра. При премьер-министре также суще-

32 ГЛАВА 1 ствовало Исследовательское бюро кабинета министров найкаку тёсакёку, которое выполняло функции секретариата и одновре- менно исследовательского органа кабинета министров. Переход в 1940 г. на режим военного времени поставил на повестку дня вопрос о чрезвычайных мерах. Речь в первую оче- редь шла о фактически диктаторских методах управления моби- лизационной экономикой, которая получила название «системы 1940 года». Премьер-министр Ф.Коноэ к этому времени имел це- лый ряд вспомогательных органов управления, в первую очередь Управление планирования (кикакутё), которое занималось коор- динацией готовящихся кабинетом решений. Кроме того, Ф.Коноэ лично возглавил Законодательное бюро кабинета министров, Управление планирования и Агентство информации, одновремен- но являясь генеральным секретарем кабинета министров. И хотя отсутствие права директивного руководства по-прежнему выхола- щивало предпринимаемые меры, Ф.Коноэ во время своего второ- го кабинета (1940-41) обладал наибольшей властью в правитель- стве за весь период начиная с введения Конституции 1890 г. Логичного завершения меры по усилению властных пол- номочий премьер-министра достигли в 1943 г., когда премьер-ми- нистр Х.Тодзё в соответствии с императорским указом «Специ- альное распоряжение об особых административных полномочиях в период военного времени» (Сэндзи гёсэй сёккэн токурэй) полу- чил право дачи прямых указаний министерствам и ведомствам для обеспечения военного производства и нужд военного време- ни. Впервые за весь послевоенный период этим указом, четко определившим руководящее положение главы кабинета, обеспе- чивалось разделение ответственности премьер-министра как ру- ководителя административного органа управления и его совеща- тельной ответственности перед императорской властью. Фактиче- ски этим указом была воссоздана «система 1885 г.». Усиление власти премьер-министра произошло также в результате занятия Х. Тодзё поста министра военных потребно-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 33 стей. В кабинет вошли его заместители по этому министерству в ранге государственных министров без портфеля. Особенность их положения заключалась в том, что, являясь членами кабинета, они как бы уравнивали свое положение с премьер-министром в плане несения одинаковой совещательной ответственности, в то время как будучи заместителями Х.Тодзё по министерству, нахо- дились у него в прямом служебном подчинении. Такого рода юри- дическое противоречие было вполне оправдано необходимостью чрезвычайных мер управления экономическим процессом воен- ного времени. В феврале 1944 г. Х.Тодзё лично возглавил Ген- штаб, сосредоточив в своих руках всю верховную административ- ную власть в отношении военных и гражданских вопросов. Таким образом, практически завершилось формирование системы госу- дарственной власти с признаками диктатуры одного лица. Особенности системы государственного управления Японии довоенного периода и ее преемственность с послево- енной системой Подытоживая сказанное, следует кратко охарактеризовать общие черты довоенного административного устройства Японии, которые в дальнейшем оказали свое воздействие и на послевоен- ную систему государственного управления. Хотя кабинет министров занимал центральное место в административной системе Японии, он не нес перед парламентом коллективной ответственности, поскольку единственным сувере- ном по конституции являлся император, а классического механиз- ма «разделения властей» не действовало. Ответственность всех членов кабинета носила совещательный характер и ограничива- лась императором. При этом премьер-министр нес перед импера- тором равную с прочими членами степень совещательной ответ- ственности. Это обстоятельство подрывало единство кабинета и создавало почву для ведомственного сепаратизма и клановой раз- общенности отдельных министерств, которые могли не согласо- вывать с кем бы то ни было свои действия. При такой системе

34 ГЛАВА 1 премьер-министр, возглавлявший кабинет министров, выступал его координатором и организатором, обеспечивал определенное организационное единство кабинета министров («символ единства», «первый среди равных»). В то же время он был лишен возможности вести свободную кадровую политику в отношении состава кабинета министров. Так, на посты военного и воен- но-морского министров могли назначаться лица, находящиеся на военной службе и по представлению соответственно военного и военно-морского министерств (известен ряд правительственных кризисов, связанных с отказом военных ведомств представить кандидатуру на пост министра). Кроме того, премьер-министр не мог свободно по отдельности увольнять уже назначенных и утвержденных императором членов кабинета министров. Это об- стоятельство придавало довоенным кабинетам дополнительную шаткость, поскольку теперь, чтобы отправить неугодного мини- стра в отставку, приходилось распускать кабинет. Так, в частно- сти, случилось во время второго кабинета Ф.Коноэ в 1941 г., когда чтобы сместить Ё. Мацуока с поста министра иностранных дел, тому пришлось отправить в отставку все правительство. В свою очередь, прочие члены кабинета не находились в отношениях прямого подчинения премьер-министру и пользова- лись значительной самостоятельностью в своих решениях. По этой причине махровым цветом расцвели узковедомственная раз- общенность, секционализм, эгоизм, которые приобретали харак- тер хронической болезни административной системы Японии и перекочевали в послевоенный период. Практически состояние «феодальной раздробленности» правительственной системы было зафиксировано на системном уровне. В этих условиях особенность довоенной модели админи- стративной системы заключается в том, что центральное прави- тельство, сосредотачивая в себе широкий спектр властных полно- мочий, являлось основным объектом политической жизни и поли- тической борьбы. Именно в деятельности правительственных

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 35 учреждений по этой причине напрямую проявлялась воля основ- ных политических сил в довоенной Японии. В этой связи следует отметить, что основные политические силы добивались своего прямого представительства в кабинете министров. Даже если речь не шла о прямом выдвижении своих представителей в каби- нет министров, крупнейшие партии, олигархические структуры, военная верхушка делали максимум возможного распространения своего влияния на правительство. Именно в этом заключается от- личие Японии от СССР и Германии, где политическая воля была унифицирована в рамках одной суперпартии, а также от Англии, где политическая воля разворачивалась в основном в рамках пар- ламента. Поэтому административная модель довоенной Японии может быть охарактеризована как «модель прямого представи- тельства», при которой формальное существование парламента и политических партий не отражало в полной мере специфику по- литического устройства страны, в рамках которого произошел сильный перекос в сторону исполнительной власти. Характерной особенностью «модели прямого представи- тельства» было то обстоятельство, что при формировании кабине- тов всегда преобладали кланово-земляческие, корпоративно-оли- гархические интересы. С самого начала мэйдзийских реформ произошла узурпация должностей в кабинете министров предста- вителями отдельных соперничающих группировок, которая про- должалась на протяжении всего довоенного периода. Так, выход- цы из княжества Тёсю «захватили» прерогативу командования су- хопутными силами, княжества Сацума – военно-морским флотом, представители княжеств Хидзэн и Тоса – руководство невоенны- ми отраслями управления. При этом характерные отношения межкланового противоборства отразились на взаимоотношениях между ведомствами и, соответственно, на выработке государ- ственной политики. Хорошо известный пример постоянного про- тивоборства военного и военно-морского министерств, нашедше- го свое отражение на выборе пути, по которому пошла японская

36 ГЛАВА 1 агрессия в ходе Второй мировой войны, представляет собой одно из проявлений межведомственной борьбы за власть. В силу изложенных выше причин главной, ключевой проблемой довоенной модели японской административной систе- мы являлась проблема урегулирования отношений между ведом- ствами, унификации их позиций, преодоления противоречий меж- ду ними. Как отмечал историк М.Рояма, «Всегда важнейшей зада- чей административного управления Японии было обеспечение единства различных ветвей административной власти» 46. При этом следует учесть, что по сравнению с другими странами – участниками 2 мировой войны, в Японии проявлялась гораздо большая степень участия государства в регулировании рыночных процессов, получившая логическое завершение в т.н. «мобилиза- ционной модели 1940 г.». В этих условиях проблема эффективно- го правительства, проводящего слаженную экономическую поли- тику, стала ключевой с точки зрения обеспечения управляемости экономики, подконтрольности всех звеньев государственного управления на микро- и макроуровнях. Особенно необходимость в межсекторном урегулировании возрастала по мере укрупнения и глобализации стоящих перед страной на разных этапах истори- ческого развития задач (модернизация, приоритетное развитие во- енных отраслей экономики и т.д.), а также по мере усложнения, технократизации управленческих решений, стратификации и уз- кой специализации разных секторов управления. На первый план стал выходить институционный фактор: помимо легальных рамок центрального правительства приходилось постоянно содержать полномочные и эффективные регулирующие структуры, напри- мер, Тайный совет, Палату планирования, Консультативный совет кабинета министров и проч. Данная проблема сохранила свою ак- туальность и на протяжении всего послевоенного периода, прояв- ляясь в постоянных попытках усиления организационно-полити- ческого начала власти премьер-министра.

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 37 Важной особенностью системы государственного управ- ления в послемэйдзийский период вплоть до окончания Второй мировой войны явился привилегированный социальный статус бюрократии, реальная роль которой была существенно более вы- сокой, чем просто роль касты управленцев, выполняющих сугубо техническую работу. В отличие от Запада, где становление парла- ментской системы предшествовало формированию современных моделей государственного управления, освященных концепциями «легитимного государства», в Японии, где парламент был вторич- ным по отношению к исполнительной власти, государственные чиновники, формально подчиненные лишь императору, фактиче- ски узурпировали полномочия законодательной власти в приня- тии решений. Иными словами, в Японии не получила своего раз- вития система политического сдерживания бюрократии, от кото- рой не требовалось доказывать общественности законность и правомерность своих действий. Хотя парламент и существовал, «власть закона» установить было невозможно, т.к. законодатель- ный процесс замыкался на императоре-суверене. В этих условиях чиновничий аппарат, получавший власть непосредственно из рук императора, чувствовал себя абсолютно бесконтрольным. Интересным в этой связи является анализ иерархической структуры бюрократии. Следует отметить, что само понятие бю- рократии (канрё, или кан) этимологически связано с понятием императорского двора, поскольку иероглиф кан изначально обозначал либо слуг императорского двора, либо сам двор. Глав- ным же требованием к государственным чиновниками считалась именно преданность императору. Не случайно понятие преданно- сти императору было ключевым в Регламенте о бюрократической иерархии, разработанном в 1888 г. (ст.1), где указывалось, что без- оговорочная верность императору является наиболее важной чер- той и высшей добродетелью бюрократии 47. Сама же иерархиче- ская лестница была четко ориентирована по признаку близости к императору. В табели о рангах существовала жесткая градация

38 ГЛАВА 1 между чиновниками из высшего слоя бюрократии канси, которые получил личное назначение от императора, были назначены от его имени специальным эдиктом, или получили одобренное импе- ратором назначение, и чиновниками низших слоев ятоинин, по- лучившими назначение в соответствии со своей должностью. Другой особенностью довоенной модели государствен- ной службы являлось то обстоятельство, что рекрутирование чи- новников осуществлялось на базе экзаменационной системы. По результатам экзаменов шло четкое разделение чиновников на ка- сты «высокой» и «низкой» бюрократии, перегородки между кото- рыми были непрозрачными. Только «высокая бюрократия» (кото букан) могла в будущем претендовать на служебный рост внутри своих ведомств, занимая высшие управленческие должности, включая пост административного заместителя министра. Как бу- дет показано ниже, иерархическое разделение на «карьерную» и «некарьерную» бюрократию, система экзаменов на государствен- ные должности, наконец, привилегированный социальный статус чиновников будет унаследован системой государственного управ- ления и в послевоенный период. 1 ЭТАП: ПЕРИОД СТАНОВЛЕНИЯ ПОСЛЕВОЕННОЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ (1945 – 1960 ГГ.) В данной работе предлагается следующая периодизация послевоенной истории административной системы Японии. 1 этап, условно называемый «периодом становления», охватывает период с 1945 по 1960 г. 2 этап – «период количественной стабилизации» – вклю- чает период с 1961 по 1980 гг. 3 этап – «период бюджетно-финансовой рационализации» – имеет временные рамки с 1981 по 1995 гг.

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 39 4 этап – «период структурного реформирования» – начал- ся в 1996 г. и продолжается по настоящее время (этот этап будет рассмотрен в главе 3). Особенностью 1 этапа – «периода становления послево- енной административной системы» (1945 –1960) явился де- монтаж старой и формирование основного контура новой систе- мы центрального государственного управления, принятие соот- ветствующей юридической базы, а также осуществление широко- го комплекса политических, организационных, финансовых и иных мероприятий. Временные рамки 1 этапа охватывают период с момента проведения послевоенных преобразований, когда после капитуля- ции Японии в стране была введена система косвенного оккупаци- онного правления, до окончательного формирования т.н. «систе- мы 1960 г.» - центральной системы министерств (1 канцелярия + 12 министерств), которая просуществовала вплоть до 2001 г. Принятие законодательной базы для реформирования сферы государственного управления (1945 – 48 гг.) Период демократических преобразований послевоенного периода имел в истории административной системы Японии осо- бое значение. Поражение в войне создало предпосылки для ста- новления демократической системы государственного управле- ния. В то же время рассмотренная нами довоенная модель адми- нистративной системы фактически исчерпала свои возможности, что поставило на повестку дня вопрос о ее коренной реорганиза- ции в соответствии с новыми потребностями общественного раз- вития. Особенности социально-политической ситуации Японии послевоенного времени определили специфику реформаторской деятельности в сфере государственного управления. Прежде всего, следует учитывать то обстоятельство, что центральная административная власть приобрела в послевоенный период

40 ГЛАВА 1 огромное значение в связи с необходимостью преодоления эконо- мической разрухи, выработки приоритетов экономического разви- тия, решения острых социальных проблем, наведения порядка в области общественной безопасности. В сложившихся условиях остро встала необходимость в мощном административном обес- печении различных шагов по кардинальному реформированию довоенной системы, способных вызвать неоднозначную реакцию в обществе, а также мер поддержания порядка (послевоенные чистки госаппарата, земельная реформа, роспуск дзайбацу, борь- ба с голодом и с преступностью и т.д.). Обращает на себя внимание тот факт, что само по себе поражение Японии в войне и оккупация страны союзными сила- ми не привели к автоматическому демонтажу старой системы го- сударственного управления. В отличие от Германии, где была вве- дена система прямого оккупационного правления, для Японии было характерно сохранение существующей властной инфра- структуры на всех уровнях управления. В стране продолжало действовать старое законодательство, сохранились все государ- ственные институты. Фактически командование союзных сил со- знательно пошло на отказ от немедленного демонтажа старой си- стемы, чтобы иметь точку опоры в практической реализации сво- ей оккупационной политики. В то же время было ясно, что юридические основы ста- рой системы не могли обеспечить должную эффективность в про- ведении демократических реформ. Как мы видели ранее, довоен- ная административная модель была построена на принципе «пря- мого представительства» основных политических сил в прави- тельстве. Речь поэтому шла об отсутствии механизмов демокра- тического контроля за исполнительной властью, и прежде всего системы парламентского контроля, а также о коренных изъянах императороцентристской политической системы, и прежде всего об институте совещательной ответственности глав ведомств перед императором и отсутствии принципа коллективной ответ-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 41 ственности кабинета, которые не позволяли обеспечить унифици- рованность и слаженность государственной политики. Свою важную роль играла и морально-нравственная ат- мосфера, в которой осуществлялись административные реформы. Было ясно, что старая государственно-политическая и идеологи- ческая система, которая привела страну к катастрофе, фактически проявила свою несостоятельность в макроисторическом измере- нии. Поэтому на повестку дня встала задача упразднения тех го- сударственных институтов, которые либо напрямую были связа- ны с агрессивной войной на Тихом океане (военное и воен- но-морское министерства), либо обеспечивали карательно-поли- цейское и идеологическое прикрытие власти (министерство вну- тренних дел, жандармерия кэмпэйтай, тайная полиция.) Административные реформы послевоенного периода, осуществленные преимущественно в период с 1945 по 1948 гг., привели к созданию правовой основы центральной системы госу- дарственного управления и системы государственной службы. В этот период были приняты основополагающие законодательные акты: Конституция Японии (вступила в силу в 1947 г.) 48, «Закон о кабинете министров» (найкакухо)49 ( вступил в силу в 1947 г.), «Закон о структуре государственного управления» (кокка гёсэй сосики хо ) 50(вступил в силу в 1949 г.) Попытаемся в общих чер- тах обобщить сформированную на базе принятого законодатель- ства модель системы государственного управления. Сформированную в результате указанных преобразова- ний модель государственного устройства можно определить как форму парламентско-кабинетного правления. Главными ее от- личительными чертами являются следующие. В новой модели государственного устройства воплоти- лись принципы разделения властей, которые разграничили сферу полномочий каждой из ее ветвей и обозначили между ними отно- шения взаимозависимости. Согласно ст. 65 Основного закона страны, «Кабинет министров наделяется всей полнотой исполни-

42 ГЛАВА 1 тельной власти». Это положение означало, что отдельные мини- стерства и ведомства лишались прав и полномочий отдельных субъектов исполнительной власти, какими они фактически явля- лись в довоенный период, и что эта власть делегировалась поли- тическому органу, каковым являлся кабинет министров. Другой важной особенностью послевоенной модели явилось введение принципа «коллективной ответственности» кабинета министров перед парламентом, который фактически заменил собой довоен- ный принцип «совещательной ответственности» министров перед императором (§ 3 ст.66 Конституции Японии и ст.2 ч.2 «Закона о кабинете министров»). Данный принцип, характерный для доктрины «разделения властей», предполагал, что исполнитель- ная власть должна быть поставлена под демократический контроль народа, являющегося носителем суверенитета и делеги- рующего с помощью прямых, равных демократических выборов своих представителей и высший законодательный орган страны. В соответствии с Конституцией (Ст.66 §1), кабинет мини- стров состоит из премьер-министра, который возглавляет его, и государственных министров. Численность государственных ми- нистров определяется законом. Предполагается (хотя это правило и не зафиксировано в конституции), что все государственные ми- нистры возглавляют одно из министерств и ведомств. Поэтому вопрос о численности государственных министров неотделим от общей структуры правительства. В «Законе о кабинете мини- стров» (ст.2 §1) численность кабинета министров, включая пре- мьер-министра, была определена как не превышающая 20 чело- век. В то же время «Закон о кабинете министров» специально не отмечает, какие конкретно ведомства должны возглавлять отдель- ные члены кабинета министров и, соответственно, какие возглав- ляемые ими министерства входят в структуру правительства, оставляя этот вопрос для детализации с помощью специали-зиро- ванных законов. Отдельно в «Законе о кабинете министров» от- мечены лишь функции секретариата (найкаку камбо). Этот вспо-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 43 могательный орган кабинета министров, возглавляемый государ- ственным министром, ведает всеми организационно-технически- ми вопросами, связанными с заседаниями кабинета, проводит необходимое согласование и иную координационную работу в от- ношении выносимых на заседания кабинета вопросов, осуще- ствляет сбор, хранение и изучение необходимой документации. Законодательно «Законом о кабинете министров» и Конституции зафиксировано 3 основных принципа, которые должны быть положены в основу работы кабинета министров. 1) Принцип руководства кабинета со стороны премьер-ми- нистра. Данный принцип означает, что глава кабинета министров занимает в нем лидирующее положение и пользуется правами на- значать и увольнять его членов (ст.68 Конституции). 2) Принцип коллегиальности: вопросы, относящиеся к ве- дению кабинета, должны передаваться ему на рассмотрение и ре- шаться коллегиально. 3) Принцип распределения обязанностей: члены кабинета отвечают за возложенный на них участок административной сфе- ры, рамки которого определяются премьер-министром (ст.7 «За- кона о кабинете»). В §1 ст.3 «Закона о кабинете министров» ука- зывается, что министры должны разделить между собой админи- стративные вопросы и каждый по отдельности нести ответствен- ность за свою сферу компетенции. Наряду с принципом «коллек- тивной ответственности», принцип «разделения обязанностей» заложил системную основу для обеспечения единства всех чле- нов кабинета и, таким образом, поставил серьезный барьер на пути ведомственного секционализма. Указанные принципы, дополняя и заменяя друг друга, придают кабинетной системе необходимую слаженность, полноту и эффективность, обеспечивая ее необходимыми юридическими и организационно-практическими механизмами для выполнения ею своего предназначения. Премьер-министр осуществляет руко- водство и контроль в отношении правительственных органов на

44 ГЛАВА 1 основе курса, коллегиально принятого на заседании кабинета ми- нистров (ст. 6 «Закона о кабинете министров»). Принцип распре- деления полномочий между членами кабинета имеет большое значение для стабильности послевоенной правительственной структуры в условиях частой смены кабинетов. Невмешательство премьер-министра в дела отдельных ведомств, вытекающее из принципа разделения обязанностей, дополняется принципом кол- легиальности, из которого в реальности вытекает принцип едино- гласия при принятии решений. Единогласие же обеспечивается в том числе и с помощью права премьер-министра назначать и увольнять тех членов кабинета, которые проявляют несогласие с его политическими решениями. Обозначив место кабинета министров как центрального политического органа в системе государственного управления, Основной закон страны определил и его основные функции: − вести государственные дела и проводить в жизнь зако- ны; − руководить внешней политикой; − заключать международные договора при предвари- тельном или, в зависимости от обстоятельств, последую- щем одобрении их парламентом; − управлять государственными службами по установ- ленным законом нормам; − составлять государственный бюджет и представлять его парламенту; − издавать правительственные указы в целях исполнения конституции; − принимать решения об общей или частичной амни- стии, смягчении или отсрочке наказаний, а также восста- новлении в правах. «Закон о структуре государственного управления» не только определил численность кабинета министров, но и обозна-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 45 чил основные функции его членов, являющихся государственны- ми министрами и руководителями министерств и ведомств: (1) Решение всех дел внутри своего ведомства, контроль штата подчиненных в той степени, какой это касается выполне- ния руководителем ведомства своих обязанностей (ст.10); (2) Внесение на имя премьер-министра проектов реше- ний для утверждения кабинетом министров, касающихся введе- ния новых законов, поправок и отмены уже действующих зако- нов, и покрывающих сферу компетенции данного ведомства (ст.11); (3) Издание распоряжений по вопросам государственно- го управления, находящихся в сфере компетенции ведомства, в целях реализации действующих законов и распоряжений кабине- та министров, либо действуя в рамках специальных полномочий, установленных законом либо распоряжением кабинета министров (ст.12); (4) Выступление с публичными заявлениями, издание приказов и распоряжений в отношении вопросов, находящихся в сфере компетенции своего ведомства (ст.14); (5) Осуществление руководства и контроля в отношении глав местных органов управления в той степени, в какой это за- трагивает административные вопросы сферы компетенции данно- го ведомства (ст.15). В целом кабинет министров сосредоточил в своих руках всю полноту исполнительной власти в стране. Особенностью ка- бинетной модели японской административной системы явилось то обстоятельство, что в соответствии с конституцией в стране не может быть создан ни один орган исполнительной власти, за ис- ключением Счетной палаты, который бы не находился в подчине- нии кабинету министров. В статьях .17 и 20 «Закона о структуре государственного управления» предусматривается право мини- стров проводить назначения на должности одного парламентского заместителя министра, одного исполнительного заместителя ми-

46 ГЛАВА 1 нистра, начальников бюро, департаментов, отделов и иных струк- турных подразделений. Конкретная организационная структура центрального правительства устанавливается специальными зако- нами, которые определяют отдельные виды административных органов, их организационную структуру (на уровне управлений и подразделений на местах), руководящие должности и их полно- мочия. Все вопросы, связанные с организацией и деятельностью конкретных правительственных органов, регулируются с помо- щью т.н. «законов об учреждении» (сэттихо), отдельно принима- емых в отношении каждого министерства и ведомства. Единственным исключением являются Комиссия по справедли- вым сделкам, действующая на базе «Антимонопольного закона», а также Комиссия по общественной безопасности, основанная в соответствии с «Законом о полиции». Законодательное регулирование не только общих принци- пов формирования центрального правительства, но и отдельных его учреждений, составляет специфику японской модели цен- трального управления. Например, в Великобритании и Франции законодательство позволяет главе исполнительной власти фор- мировать правительственную структуру в соответствии с требова- ниями политического момента. В США для изменения структуры правительства необходимо распоряжение президента, одобренное законодателями. В Японии же создание новых мини-стерств и ве- домств требует принятия специальных законов, что не всегда воз- можно в силу особенностей политического момента (например, в моменты нестабильного для правящей партии положения в парла- менте). В дальнейшем это обстоятельство определило маги- стральный путь развития системы государственного управления: достаточно компактная правительственная структура при разду- тости «околоадминистративной» сферы, т.е. комплекса организа- ций, действующих «по поручению» отдельных министерств и ве- домств и на деньги государственного бюджета.

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 47 Только на основе «законов об учреждении» должны ре- шаться следующие вопросы: − учреждение министерств, комиссий и управлений, установление сферы их компетенции; − учреждение внутренних подразделений указанных выше структур: секретариатов, бюро и департаментов; − учреждение и сфера компетенции прикрепленных структур: советов, консультативных органов, эксперимен- тальных лабораторий, исследовательских институтов и проч.; − учреждение и сфера компетенции местных (регио- нальных) органов министерств и ведомств. Обращает на себя внимание такая особенность японской административной модели, как отсутствие у отдельных мини- стерств и ведомств законодательного права устанавливать соб- ственную внутреннюю структуру управления и проводить вну- тренние реорганизации (в отношении подразделений выше уров- ня отдела). Лишь в 1984 г. на 100 сессии парламента был принят закон, который усилил самостоятельность кабинета в решении во- просов внутренней структуры министерств: теперь «законы об учреждении» стали касаться только собственно учреждения и сферы деятельности, а конкретная структура ведомств, включая уровень департаментов, был передан на усмотрение кабинета ми- нистров. Однако и после 1984 г. не было случая, чтобы министер- ства и ведомства по своей инициативе добивались внутренней структурной реорганизации. Помимо регулирования общего порядка учреждения ми- нистерств и ведомств и их внутренней организационной структу- ры, «законы об учреждении» определяют сферы компетенции и полномочия руководящего звена министерств и ведомств. Все по- ложения данных законов имеют весьма тщательное и подробное изложение, преследуя цель добиться наибольшей ясности и про- зрачности работы ведомства, избежать дублирования функций и

48 ГЛАВА 1 перекрещивания сфер компетенции различных ведомств. Деталь- ное разграничение юрисдикции проводится также в отношении их внутренних подразделений. Как правило, «законы об учрежде- нии» содержат специальное указание на то, что реализация адми- нистративных функций министерствами, их местными отделени- ями, прикрепленными к ним структурами и иными администра- тивными органами допускается только в соответствии с текущим законодательством. Введение в административную практику законов, детали- зирующих сферу компетенции отдельных правительственных ор- ганов, явилось для Японии огромным шагом вперед на пути де- мократизации общественно-политической системы. Дело в том, что в довоенный период административные органы с юридиче- ской точки зрения являлись не более чем инструментом для реа- лизации воли императора, а исполнение ими своих полномочий представляло собой использование прерогатив императорской власти в отношении своих подданных. В этих условиях четкого разграничения полномочий между правительственными структу- рами не существовало, что фактически оправдывало любой произвол в действиях администрации. Принятие пакета законов, определяющих и детализирующих сферу компетенции отдельных министерств и ведомств, реально создавало механизм гра- жданского контроля над деятельностью администрации, которая теперь была поставлена в жесткие юридические рамки. Вместе с тем следует отметить и запутанность, юридиче- скую нечеткость и размытость многих положений и формулиро- вок, касающихся административных полномочий ведомств. Например, деятельность только одного министерства – внешней торговли и промышленности – за послевоенный период регулиро- валась 109 законодательными актами. Как отмечал известный по- литолог, специалист в области административной системы М.- Синдо, «если считать, что «законы об учреждении» выступают в качестве юридической основы для совершения административ-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 49 ных действий, тогда полномочия бюрократии будут расти без ка- ких-либо ограничений» 51. Общие принципы формирования этой структуры обозна- чены в ст. 7 «Закона о структуре государственного управления». Базовыми единицами организационной структуры центрального управления определяются: канцелярия министра камбо (канцеля- рия премьер-министра найкакуфу является здесь частным случа- ем), министерство сё, комиссия иинкай и управление тё. «Закон о структуре» также определяет общую структуру министерств, ко- торые должны состоять из: секретариата, бюро, департаментов, отделов и канцелярии. Особое место в управленческой структуре правительства занимает канцелярия премьер-министра (сорифу). Канцелярия возглавляется лично премьер-министром и является органом административного управления, по своему статусу соответствую- щим уровню министерств и ведомств. В состав канцелярии во- шли двенадцать крупных независимых административных орга- нов – три комиссии и девять управлений. В соответствии со ст.3 п.3 и ст.7 п.5 «Закона о структуре государственного управления», существует два вида управлений (тё): управления, учреждаемые в качестве внешних органов кан- целярии премьер-министра и возглавляемые государственным министром (дайдзинтё), т.н. «внутриминистерские», т.е. входя- щие в структуру отдельных министерств управления. Правоведы обычно группируют эти структуры в единую классификационную единицу, указывая на то обстоятельство, что, пользуясь значи- тельной самостоятельностью в качестве отдельных структурных единиц правительства, они в то же время не могут напрямую представлять законопроекты в кабинет министров. Управления, как и министерства, могут иметь в своем составе секретариат, а также отдельные департаменты. Формально они либо слишком малы, чтобы стать независимыми министерствами и ведомства- ми, либо их сфера полномочий затрагивает интересы ряда ве-

50 ГЛАВА 1 домств (как, например, в случае с Управлением по защите окру- жающей среды). Поэтому было сочтено нецелесообразным дер- жать их в подчинении какого-либо из министерств. Хотя номи- нальным главой управлений, входящих в состав канцелярии пре- мьер-министра, является сам возглавляющий ее премьер-ми- нистр, реально ими руководит государственный министр, кото- рый входит в состав кабинета министров. В общую с управлениями градацию административных органов специалисты относят также комиссии (иинкай). К момен- ту окончательного формирования административной системы по- слевоенного периода их насчитывалось 8: 3 комиссии в составе канцелярии премьер-министра и 5 комиссий в составе мини- стерств. Особое значение приобрели комиссии, вошедшие в со- став канцелярии премьер-министра: (1) Комиссия по честным и справедливым сделкам; (2) Комиссия по общественной безопасности (общее ру- ководство службой полиции); (3) Комиссия по урегулированию экономических кон- фликтов. Система комиссий получала распространение в японской административной практике под влиянием американской модели «независимых регулирующих комиссий». Цели создания комис- сий провозглашались следующие: 1) обеспечение демократических принципов управления путем включения в них людей с различными взглядами и из раз- личной социальной среды; 2) обеспечение честности и политической нейтральности принимаемых решений. Иными словами, с помощью системы комиссий преду- сматривалась возможность определенного противовеса кабинету министров, над решениями которого, как считалось, довлеет воля министерской бюрократии. Поскольку функции ряда комиссий были связаны с разработкой различных административных норм,

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 51 затрагивающих многочисленные частные интересы, комиссии для обеспечения беспристрастности их деятельности были переданы непосредственно под юрисдикцию премьер-министра, что не подразумевало отношений прямого контроля или подчинения. При этом сами комиссии, являясь таковыми с юридической точки зрения, могут быть названы самыми различными способами: со- ветами, комитетами, палатами и проч. Значительная часть образованных в послевоенный период комиссий (Совет по статистике, Национальный комитет по управ- лению выборами, Местный финансовый комитет, Комитет по контролю валютными операциями, Комитет по контролю за ра- диовещанием, Биржевой комитет, Комитет по защите культурным ценностей и др.) оказались неэффективными, поскольку не имели четких юридических полномочий и ответственности за принимае- мые решения52. В середине 50-х гг. значительная часть этих комиссий была упразднена. В настоящее время из этой группы административных органов реальным влиянием и весом в струк- туре государственного управления обладает лишь Совет по кад- рам (дзиндзиин). Другая из существующих ныне комиссий – Счет- ная палата (кайкэйкэнсаин) – не входит в структуру кабинета ми- нистров, формально сохраняя независимое от исполнительной власти положение. Еще один вид административных органов – филиалы ми- нистерств и ведомств на местах. Как и прочие крупные подразде- ления министерств и ведомств, для своей организации эти струк- туры требовали до 1984 г. принятия специальных законо-датель- ных актов. Существует два вида филиалов: органы регионального подчинения, которые охватывают своей компетенцией один из 8 – 10 регионов Японии, и органы префектурального подчинения, су- ществующие в каждой из 49 префектур. На базе ст. 8 «Закона о структуре государственного управления» министерства и управления могут создавать специа- лизированные консультативные советы (сингикай). Как указыва-

52 ГЛАВА 1 ется в тексте закона, «органы администрации, определенные в ст. 3, могут в пределах своей юрисдикции создавать путем приня- тия соответствующих законов и положений консультативные ор- ганы для обсуждения важнейших вопросов, изучения админи- стративных потребностей и решения прочих дел путем консультирования со специалистами»53. Система консультативных советов в целом стала важной особенностью административной модели как на центральном, так и на местном уровне. В создании этой системы можно видеть попытку проектировщиков послево- енного административного устройства построить отношения «обратной связи» правительства с общественностью, необходи- мость в которых вытекала из нового статуса бюрократии как «слуг народа». В такие советы приглашались представители по- литических партий, бизнеса, профсоюзов, академических кругов, средств массовой информации, различных общественных органи- заций и т.д. Для каждого совета должен приниматься отдельный закон об учреждении, который определяет его название, числен- ность и главные функции. В результате вхождения в силу принятого в послевоенный период (с 1947 по 1960 гг.) законодательства в Японии сложилась следующая структура центрального правительства, которая с не- значительными изменениями просуществовала вплоть до 2001 г. (отдельно указаны министерства и ведомства, созданные после 1960 г.). В профильной литературе эта структура получила назва- ние «системы 1960 г.» Структура правительства послевоенной Японии (1960-2001 г.) (знаком * указаны административные органы, возглавляемые государственным министром) Премьер-министр Канцелярия премьер-министра: Комиссии: Национальная комиссия по общественной безопасности

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 53 Комиссия по справедливым торговым сделкам Комиссия по урегулированию проблем в области загрязнения окружающей среды Управления: Управление императорского двора Административно-контрольное управление* Управление по развитию Хоккайдо* Управление национальной обороны (с 1954 г.)* Управление оборонных объектов Управление экономического планирования* Управление по науке и технике* Управление по защите окружающей среды (создано в 1971 г.)* Управление по развитию Окинавы* Управление национальных земель* Министерства: Министерство внешней торговли и промышленности* Управление национальных ресурсов и энергии Патентное бюро Управление мелких и средних предприятий Министерство внутренних дел* Управление пожарной охраны Министерство здравоохранения и социального обеспечения* Управление социального страхования Министерство иностранных дел* Министерство образования* Управление культуры Министерство почт и телекоммуникаций* Министерство сельского, лесного хозяйства и водного про- мысла* Управление продовольствия Управление лесного хозяйства Управление водного промысла Министерство строительства*

54 ГЛАВА 1 Министерство транспорта* Управление по безопасности на море Управление метеорологии Управление по расследованию инцидентов на море Министерство труда* Центральная комиссия по трудовым отношениям Комиссия по трудовым отношениям в сфере обществен- ного предпринимательства Министерство финансов* Национальное управление по налогам и сборам Министерства юстиции* Управление по расследованию дел в сфере общественной безопасности Административная комиссия по национальным экзаменам адвокатов Комиссия по общественной безопасности Министерство по делам местного самоуправления* (создано в 1960 г.) Принятое законодательство установило общий принцип взаимной координации между административными органами. В соответствии со ст.22 «Закона о структуре государственного управления», «все органы административного управления обяза- ны поддерживать друг с другом связи таким образом, чтобы они могли выполнять свои управленческие функции как единое це- лое». Обеспечение внутриведомственной координации органиче- ским образом вытекает и из принципа коллективной ответствен- ности кабинета министров, предполагающего его способность вырабатывать единую позицию и выступать с ней перед высшим законодательным органом страны. Значительное место в принятом законодательстве уделя- ется конкретным механизмам межведомственной координации, призванным обеспечить внутреннее единство и непротиворечи- вость решений отдельных ведомств, эффективность его функции

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 55 быть политическим органом исполнительной власти в стране. Это следующие механизмы: (1) лидирующее положение премьер-ми- нистра в системе кабинете министров и (2) координирующая роль кабинета министров в отношении отдельных министерств и ве- домств. Особое внимание, уделявшееся их разработке, объясняет- ся в том числе и критическим осмыслением рассмотренных выше уроков довоенного периода, для которого было характерно посто- янное соперничество между отдельными ведомствами. Рассмот- рим указанные механизмы по отдельности. (1) Лидирующее положение премьер-министра в системе государственного управления Принципиальное значение приобрели в этом отношении особые полномочия премьер-министра, которыми в довоенный период глава кабинета министров не пользовался. Речь, прежде всего, идет о законодательном обеспечении лидирующего и руко- водящего положения премьер-министра внутри кабинета. Как указывает ст.72 Конституции, а также ст. 6 «Закона о кабинете министров», премьер-министр, «представляя» кабинет мини- стров, осуществляет контроль и общее руководство (сики канто- ку) различными административными подразделениями, под кото- рыми подразумеваются министерства и управления. В «Законе о структуре государственного управления» (ст.1 и 2) указывается, что все органы правительства (за исключением Совета по кадрам) находятся в подчинении (токацу) премьер-министра. Кроме того, как уже отмечалось ранее, лидирующее положение премьер-ми- нистра получило дополнительное обеспечение в лице его права назначения и снятия министров с должностей (химэнкэн) (ст.67 Конституции), являющегося важным условием обеспечения кол- лективной ответственности кабинета министров. Наделение гла- вы кабинета этим право носило для послевоенной администра- тивной системы принципиальный характер и было преодолением нерациональности довоенной модели, в рамках которой для

56 ГЛАВА 1 увольнения даже одного члена кабинета требовалась отставка всего правительства. Лидирующее положение премьер-министра в правитель- стве вытекает и из общей логики парламентско-кабинетной систе- мы, в которой премьер-министр возглавляет правительство имен- но как глава партии парламентского большинства. Избрание гла- вы исполнительной власти из числа депутатов нижней палаты парламента естественным образом предполагает предоставление ему всех необходимых прав и полномочий, обеспечивающих его лидирующее положение в исполнительной власти и одновремен- но позволяющих призвать его к ответственности за действия ка- бинета как его руководителя. (2) Координирующая роль кабинета министров в системе центрального правительства и обеспечение его деятельности Послевоенное законодательство предоставило кабинету министров ключевую роль в процессе выработки политической линии отдельных министерств и ведомств. Прежде всего, следует назвать такой механизм координации, как назначаемые пре- мьер-министром заседания кабинета, на которых обязаны присут- ствовать все государственные министры, вне зависимости от су- щества рассматриваемых на них вопросов. В практической деятельности кабинету министров оказы- вает поддержку его технические органы. Сюда, прежде всего, от- носится не существовавший ранее секретариат кабинета мини- стров (найкаку камбо). В соответствии со ст.12 «Закона о кабине- те министров», цель этого органа заключается в организационно- техническом обеспечении регулярной практики заседаний каби- нета, их протоколирования и надлежащего оформления и проч. Через этот орган, кроме того, решаются и общеорганизационные вопросы деятельности кабинета. В противоположность этому, зако- нодательное бюро кабинета министров (найкаку хосэйкёку) оста- лось в правительственной структуре с довоенного времени. Его цель заключается в том, чтобы проверять представляемые отдель-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 57 ными ведомствами в кабинет законопроекты с точки зрения их со- ответствия существующему законодательству и общей политиче- ской линии кабинета министров, внутренней непротиворечивости, требованиям оформления и проч. Что же касается канцелярии пре- мьер-министра (до апреля 1949 г. – управление премьер-министра), которая была первоначально замыслена как мощный орган меж- правительственной координации, то она с 50-х гг. играла в основ- ном роль органа оперативного экономического управления в «уз- ких» областях экономики и до середины 90- гг. так и не оправдала своего первоначального предназначения. Гораздо большую роль в межведомственной координации стал играть совет административных заместителей министра, яв- ляющийся неформальным, т.е. не предусмотренным действующи- ми законами органом, действующим как оперативный канал ком- муникации между министерствами и ведомствами. Помимо адми- нистративных заместителей министра, в совет входят также гене- ральный секретарь кабинета министров и его заместитель, заме- ститель начальника законодательного бюро кабинета министров, а также заместитель по административным вопросам генерально- го директора канцелярии премьер-министра, иные компетентные лица. Заседания совета проходят каждую неделю по понедельни- кам и четвергам. Их основная цель заключается во всесторонней подготовке предстоящего на следующий день заседания кабинета министров: выработке повестки дня, согласовании проектов ре- шений и т.д. Практически именно этот совет играет ключевую роль в процессе выработки государственной политики, так как в реальности кабинет министров, как правило, утверждает согласо- ванное накануне на заседании этого совета решение. Важной частью демократических преобразований систе- мы государственного управления явилась реформа системы госу- дарственной службы. Главная цель реформ, преследуемых окку- пационными властями, заключалась в том, сохранив ее довоен- ный кадровый и отчасти организационный потенциал, привести

58 ГЛАВА 1 государственную службу в соответствие с конституционными нормами о суверенитете народа, обеспечить эффективность рабо- ты в тяжелых послевоенных условиях, не допустить политизации. В Японии продолжала работать миссия Брейена Гувера, пригла- шенного Штабом объединенного командования в Японию в ноя- бре 1946 г. и представившего кабинету Т.Катаяма в июне 1947 г. ряд рекомендаций по поводу нового «Закона о государственной службе». При этом вариант Б.Гувера был более консервативным, чем предложения японской стороны, в плане обеспечения гаран- тий недопущения политического влияния на государственную службу. Например, Гувером были решительно отвергнуты предложения Т.Катаяма «о политических назначениях» в мини- стерствах на уровне заместителей министра, о подчинении Сове- та по кадрам кабинету министров и т.д. Историки отмечают, что позиция Б.Гувера, вероятно, была связана с его опасениями при- хода к власти левых54. Принятый «Закон о государственной службе»55 характери- зуют следующие черты. Прежде всего, государственные служа- щие страны лишились своего привилегированного статуса импе- раторских чиновников и теперь стали «слугами народа», т.е. госу- дарственная служба юридически была поставлена на службу на- родным интересам. Одновременно отменена была сама сословно- иерархическая система кансисэй. В системе государственной службы ввозилась градация, предполагающая наличие т.н. «обыч- ной» и «специальной» государственной служб. Отличие между ними заключается в том, что в «обычной службе», в отличие от «особой», должность и жалованье определяются на основе итогов государственных экзаменов и тарифной сетки. В «особую служ- бу» вошли премьер-министр, государственные министры и иные носители политических должностей в государственном аппарате (в частности, назначаемые парламентом парламентские замести- тели министров), служащие парламента и секретари депутатов парламента, служащие Управления национальной обороны (в том

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 59 числе все военнослужащие «сил самообороны»), судьи и иные ра- ботники судов, ответственные работники дипломатической служ- бы (послы и посланники), а также члены Научного совета Японии и Академии наук. В соответствии с «Законом о государственной службе» в систему государственной службы вводились опробованные в США принципы классификационной иерархии, место в которой определялось в зависимости от должности чиновника, а также сферы его полномочий (ст. 29) . В 1950 г. во исполнение закона было принято конкретное Положение о системе должностной иерархии, установившее систему рангов и разрядов (в настоящее время в государственной службе насчитывается 8 рангов и 15 раз- рядов). Государственные служащие получили в соответствии с за- коном ряд привилегий. В соответствии со ст.67 «Закона о государ- ственной службе», за исключением особых случаев, предусмот- ренных законом, государственные служащие не подлежат перево- ду на низшие должности, отстранению от работы и увольнению, что обеспечивает им стабильность найма и высокий уровень со- циальной защищенности. Оплата труда производится в соответ- ствии с положением служащего в рангово-должностной иерархии на основе принимаемого на регулярной основе «Закона о заработ- ной плате», существующего отдельно для центральной и для му- ниципальной государственной служб. Общим является немерито- кратический принцип оплаты труда, т.е. отсутствие прямой связи размеров оплаты с результатами труда. В целях защиты и улучше- ния условий службы государственные служащие могут создавать свои организации (профсоюзы), которые в реальности объединя- ют входит около 60% государственных служащих. В то же время государственная служба накладывает на своих работников ряд ограничений. Не допускается стачечная деятельность, профсоюзы госслужащих не могут вести переговоры о заработной плате. Часть ограничений относится к мерам обеспечения «политической нейтральности» государственных служащих: они могут вступать в

60 ГЛАВА 1 политические партии, но не могут становиться в них руководящим лицом, политсоветником и т.д. Для решения всех вопросов, связанных с наймом, опла- той труда и иными вопросами трудовых отношений государствен- ных служащих в составе канцелярии премьер-министра создавал- ся специальный Совет по кадрам. Являясь формой Комиссии, Со- вет по кадрам не входит в административную систему государ- ства и пользуется независимостью от бюджета правительства, что создает определенные гарантии в отношении возможностей поли- тического давления на систему государственной службы. Этот коллегиальный орган включает 3 членов, назначаемых решением кабинета министров и с согласия обеих палат парламента сроком на 4 года из авторитетных лиц с высокими моральными качества- ми, обладающих знаниями и опытом эффективного управления. В качестве меры обеспечения их политической нейтральности закон не допускает для них участие в активной политической деятель- ности, исключает возможность принадлежности сразу двух чле- нов Совета к одной политической партии либо к когорте выпуск- ников одного университета. Совет по кадрам собирается не реже 1 раза в неделю и об- ладает разветвленной структурой кадрового обеспечения государ- ственной службы: секретариатом с множеством функциональных комитетов, бюро и отделов, 9 региональных бюро (более 700 че- ловек). Он назначает административного директора, который яв- ляется руководителем технического аппарата Совета. В канцеля- рии премьер-министра, всех министерствах и ведомствах и иных административных органах действует представитель Совета по кадрам, должность которого фактически соответствует начальни- ку кадровой службы соответствующего ведомства. Перед Советом по кадрам поставлены следующие задачи: 1) осуществление экзаменов для приема на государ- ственную службу и для продвижения по службе. Для этого Совет

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 61 проводит назначение экзаменационных органов, определение процедуры проведения экзаменов и т.д.; 2) определение нового статуса лиц, принимаемых на ра- боту на государственную службу со стороны; 3) дача рекомендаций кабинету министров в отношении нормативов, касающихся условий труда, заработной платы и проч.; 4) решение вопросов социальной защиты государствен- ных служащих и иных аспектов действия «Закона о государствен- ной службе». Принятие нового законодательства в области системы го- сударственной службы имело для Японии огромное значение. Были заложены демократические принципы ее формирования, за- ложены основы политической нейтральности, независимости от политической обстановки в стране, что обеспечивало гарантии высокого общественного доверия. В то же время следует отметить, что коренного преоб- разования кадрово-организационной системы государственной службы в Японии не произошло. Так, свои должности в госаппа- рате сохранило подавляющее большинство высших государствен- ных чиновников довоенного периода (за исключением военной и полицейской бюрократии. Поскольку экзамены для госчиновни- ков были проведены в послевоенный период весьма формально, трудно говорить о «чистках» госаппарата, подобных тем, что были проведены в поверженной Германии. Трудно назвать ради- кальной и саму реформу, не создавшую действенных механизмов гражданского контроля над административной сферой. Вся «по- литическая номенклатура» ведомств оказалась ограничена долж- ностью министра и его парламентского заместителя, что оставля- ло кадровой бюрократии прерогативу решения всех существен- ных вопросов. Под предлогом «обеспечения независимости» Со- вет по кадрам фактически был выведен из-под механизмов пря- мого парламентского контроля (за исключением кадровых назна-

62 ГЛАВА 1 чений). Наконец, была сильно ограничена поли-тическая актив- ность рядовых государственных служащих56. Несмотря на введение новой терминологии для понятий «государственный служащий» (комуин), «орган государственного управления» (гёсэй кикан) и т.д. (что было призвано подчеркнуть разрыв с традициями государственной службы довоенного перио- да), фактически неизменной осталась ее иерархическая кадровая организация, для которой было характерно деление на основе эк- заменационного ценза на «карьерную» бюрократию 1 класса (бывшая «высокая» бюрократия довоенного времени), имеющую монопольный доступ к высшим эшелонам управления, и «нека- рьерную» бюрократию 2 и 3 классов, вынужденную довольство- ваться техническими должностями. Отсутствие радикальности и проявление значительной доли консерватизма к реформированию системы государственной службе со стороны американской оккупационной администрации, которая определяла стратегическую линию реформ, трудно по- нять без учета конкретной социально-политической ситуации по- слевоенной Японии. Следует в первую очередь учитывать то об- стоятельство, что Союзный совет рассматривал админи-стратив- ную систему страны как единственную точку опоры для проведе- ния своей политики. Распускать старый госаппарат и создавать новый означало для оккупационных властей в тех условиях не только ввергнуть страну в хаос, но и лишиться возможности про- ведения преобразований в переходный период безвластия, по- скольку все силы пришлось бы кинуть на обеспечение государ- ственного управления. Сыграла свою роль также организацион- ная и методологическая незрелость в вопросах выработки госу- дарственной политики политических партий, которые были «за- давлены» довоенными репрессиями и, неожиданно оказавшись в центре общественно-политической жизни, показали недостаток зрелости в области государственного управления, что не позволя- ло опереться на них в деле государственного строительства. На-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 63 конец, существенным был и вопрос доверия к бюрократии в об- ществе. Как отмечал проф. Токийского университета К.Цудзи, японская общественность послевоенного периода в своей массе искренне верила в «нейтральность» бюрократии. 57 Это создавало благоприятную среду для проведение не всегда популярных ре- форматорских шагов, если эти шаги осуществлялись силами самой бюрократии. Проблемы административной системы Японии в период 1945 – 1960 гг. Как было показано в предыдущем разделе, послевоенные реформы заложили основу новой системы государственного управления, соответствующей магистральному пути, по которому пошла Япония при содействии американской оккупационной администрации - пути создания демократического государства. Были заложены основы деятельности кабинетно-парламентской системы управления, сформирована новая структура правитель- ства, распущены наиболее одиозные структуры довоенного пери- ода (в 1945 г. – военное и морское министерства, в 1947 г. – мини- стерство внутренних дел). Однако послевоенные преобразования, обеспечив каче- ственный переход к новой модели государственного управления, не смогли поставить эффективного барьера на пути развития за- старелой болезни всех административных систем мира – количе- ственному разбуханию структуры госаппарата, бесконтрольному росту числа государственных служащих. Так, за период с 1931 по 1951 гг. количество государственных служащих центральной си- стемы управления увеличилось с 591 тыс. до 1,4 млн. чел., муни- ципальных служащих – с 90 тыс. до 1,3 млн. человек. 58 . В усло- виях послевоенной Японии данная проблема приобрела особенно болезненный характер с учетом той огромной нагрузки, которая ложилась на государственный бюджет в связи с необходимостью послевоенного восстановления экономики. Большой вред наноси-

64 ГЛАВА 1 ла также неэффективная структура правительства – было создано множество новых департаментов в рамках центрального прави- тельства, которые вступили в жесткую конкурентную борьбу между собой за сферу компетенции и кусок «бюджетного пирога». Разбухание госаппарата, с одной стороны, явилось од- ним из важных факторов острого дефицита государственных фи- нансов, порождающего колоссальную инфляцию и рост «черного рынка», с другой – снижало эффективность правительственной политики, обостряя проблему межведомственной координации. В полный рост в конце 40-х гг. перед политическим руководством встала проблема рационализации структуры правительства и кар- динального сокращения его штатов. Проведение реформы было существенно ускорено в ре- зультате деятельности т.н. «миссии Доджа». В феврале 1949 г. из США в Японию прибыла миссия банкира Джозефа Доджа, кото- рая выступила с предложениями крайне жесткой финансовой по- литики, в том числе и касающимися резкого сокращения и рацио- нализации государственного аппарата. Рекомендации «миссии Доджа» получили воплощение в реальных шагах кабинета Ёсида. Так, в каждом из министерств в среднем на 30% были сокращены штаты, из структуры центрального правительства были изъяты в общей сложности 30 департаментов. В мае 1949 г. было принято законодательство о фиксировании количества служащих админи- стративных органов управления, в результате чего были уволены около 300 тыс. государственных служащих, в основном из обще- ственных корпораций59. Политика сокращения численности цен- трального аппарата была продолжена и в дальнейшем, приобретя форму массовых увольнений служащих министерств и ведомств, которые администрация С.Ёсида проводила в 1951 и 1954 гг.., а администрация И.Хатояма – в 1956 г. Несмотря на то, что сокращение госаппарата зачастую носило характер не слишком хорошо проработанной кампании и не учитывало всех последствий, особенно в социальной сфере,

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 65 государственной власти удавалось удерживать низкие расходы на правительство и обеспечивать его компактность, хотя полностью избежать количественного роста, как будет показано ниже, оказа- лось невозможным. Сэкономленные средства государственного бюджета были направлены на развитие частного сектора, позво- лили ускорить развитие приоритетных отраслей промышленно- сти. Немаловажно и то, что сокращение штатов сопровождалось упрощением административного законодательства, что создавало более благоприятную среду для деловой активности. Относительные успехи правительства можно объяснить несколькими причинами. Прежде всего, следует учитывать без- альтернативность «линии Доджа» как политического курса, про- водимого в условиях диктата американских оккупационных вла- стей и несамостоятельности Японии как суверенного государства (мирный договор, восстановивший этот суверенитет, был подпи- сан лишь в 1951 г.). Существенным был и фактор относительной политической стабильности, связанный с преобладанием консер- вативного большинства в парламенте на протяжении конца 40-х и 50-х гг., в результате чего японское политическое руководство смогло без лишних издержек добиться принятия необходимого для законодательства. Наконец, свою роль сыграло относительно сочувственное отношение к правительственному курсу со сторо- ны общественного мнения, что было вызвано двумя обстоятель- ствами. Во-первых, японская общественность, несмотря на опре- деленный кредит доверия, в целом негативно относилась к госу- дарственным чиновникам, возлагая на них вину за военную ката- строфу и невзгоды военного времени, и, таким образом, не прояв- ляла большого сочувствия в отношении попавших под нож сокра- щений экс-бюрократов. Во-вторых, следует учесть резко отрица- тельное отношение большинства японцев к политике повышения налогов, которой сопровождался рост государственного аппарата. Японская общественность отдавала себе отчет, что именно «ма- лое правительство», количественный рост которого находится под

66 ГЛАВА 1 жестким законодательным контролем, стало бы определенной га- рантией сдерживания налогового бремени. Указанные настроения получили новый импульс в 1956 г., когда налоговая комиссия при кабинете министров вынесла заключение, что японцы несут не- справедливо большое налоговое бремя в сравнении с другими странами60. Именно эта позиция общественного мнения создавала благоприятную среду для проводившейся в дальнейшем полити- ки количественного контроля центрального аппарата правитель- ства. Курс на рационализацию аппарата управления проводил- ся в жизнь с помощью целевых административных органов, со- здаваемых на временной основе, для решения конкретных задач государственного управления. «Мозговая проработка» осуще- ствлялась в созданном в конце 40-х гг. при кабинете министров «Бюро административных исследований» (Гёсэй тёса бу), кото- рый вел черновую подготовку административных реформ, гото- вил соответствующие законопроекты и т.д. В 50-е гг. эта миссия была возложена на «Совет административных реформ» (Гёсэй сассин сингикай), просуществовавший вплоть до начала 60-х гг. Практическое же воплощение предложенных мер было прерога- тивой образованного в 1952 г. Управления административного контроля, входившего в состав правительства на правах отдельно- го ведомства в составе канцелярии премьер-министра. В 50-е гг. в административной сфере продолжались про- цессы активной реорганизации. Во-первых, подъем переживал сектор общественного предпринимательства, проявившийся в буме развития «общественных корпораций». Во-вторых, доста- точно активно продвигалось и государственное строительство. В связи с началом Корейской войны, а также окончанием периода послевоенного восстановления были предприняты ряд мер по расширению структуры правительства, отвечающей потребно- стям управления. Так, в 1955 г. в составе правительства был со- здан орган, ставший впоследствии Управлением экономического

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 67 планирования, в 1956 г. была основана Комиссия по атомной энергетике и Управление по науке и технике, в 1959 г. – Бюро по пенсиям. К 1955 г. относится формирование Управления нацио- нальной обороны (УНО) на правах ведомства, возглавляемого го- сударственным министром, к 1959 г. – министерства здравоохра- нения и социального страхования. В 1960 г. канцелярия премьер- министра была отделена от кабинета и получила специальный статус. Наконец, в 1960 г., после политических бурь, связанных с подписанием «договора безопасности», статус министерства по- лучило министерство по делам местного самоуправления – по- следнее из 12 министерств послевоенного периода (дальнейшие реорганизации затрагивали только уровень не выше управлений). Создание этого министерства завершило послевоенный «период становления» административной системы и ознаменовало собой начало «системы 1960 г.» Оценивая итоги 1 этапа, можно выделить следующие основные моменты, которые в полной степени можно было бы назвать демократическими достижениями: (1) демонтаж одиозных органов управления, ассоцииро- вавшихся с военно-полицейским режимом и агрессивными вой- нами; (2) создание юридической основы, закрепившей статус и установившей нормативы деятельности центральной администра- тивной системы; (3) создание структуры центрального правительства, от- вечающей потребностям общественного развития; (4) становление новой, более демократической модели системы государственной службы. Процесс государственного строительства проходил в основном «методом проб и ошибок», как правило, в направлении «сверху вниз», в форме директивного руководства – сперва, в кон- це 40-х гг., со стороны американских оккупационных властей, за- тем, в 50-е гг., со стороны политического руководства правящей

68 ГЛАВА 1 партии. При этом если преобразование старой правительственной структуры проходило более радикальными методами в русле об- щей волны демократизации послевоенного периода, то реформа системы государственной службы осуществлялась гораздо более осторожно и, как было показано, почти не затронуло иерархиче- ски-кастовый принцип ее формирования. К числу наиболее крупных неудач 1 этапа следует отне- сти то обстоятельство, что несмотря на все усилия обуздать про- цесс количественного разбухания правительства, эффективного законодательного барьера ему создать так и не удалось. Несмотря на все упомянутые ранее сокращения, в период с 1952 по 1963 гг. в центральной системе правительства ежегодно создавалось при- мерно по 10 тыс. новых постов, а расходы на содержание аппа- рата правительства выросли с 17 до 24% от общего объема бюд- жетных расходов61. При этом, в отличие от европейских стран, например, Англии или Швеции, где в 50-е гг. также наблюдалось увеличение аппарата правительства, рост числа государственных служащих в Японии не был связан с выполнением масштабных социальных программ. Причиной этого является то обстоятель- ство, что ведомства смогли приспособиться к законодательному климату и с успехом добивались проведения через парламент за- конов об увеличении своих штатов в соответствии с возросшими административными потребностями, в то время как законопроек- ты по сокращению их структуры успешно торпедировались их совместными усилиями. Важным союзником ведомств служили профсоюзы, а также СПЯ и КПЯ, которые опасались, что сокра- щение правительства приведет к росту безработицы и социаль- ным конфликтам, подобных тем, что сопровождали реализацию «линии Доджа»62. Разбухание штатного расписания ведомств и отсутствие должного законодательного контроля над структурой правитель- ственных органов, относительная слабость кабинета министров, нескоординированность работы правительства – вот те основные

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 69 проблемы, которые предстояло решить административной систе- ме Японии на 2-м и более поздних этапах своего развития. 2 ЭТАП: ПЕРИОД СТРУКТУРНОЙ ОПТИМИЗАЦИИ (1961- 1980 ГГ.) Особенности развития административной системы Японии в 60 – 70-е гг. 2 этап развития административной системы (1961- 1980 гг.) можно определить как «период структурной оптимизации». Он пришелся на период бурного развития промышленности, ак- тивной урбанизации, обострения многих социальных и экологи- ческих проблем. При этом если в 60-е гг., в период высоких тем- пов экономического роста, регулирующая политика государства в основном была сосредоточена в экономической плоскости и была в первую очередь направлена на техническое перевооружение текстильной, судостроительной промышленности, ускоренное развитие автомобилестроения и т.д., то с начала 70-х гг., когда по многим макроэкономическим показателям Япония вышла на передовые позиции в мире, на передний план среди приоритетов правительственной политики стали выходить социальная и эколо- гическая сферы, в которых наблюдалось сильное отставание стра- ны от большинства ее западных партнеров. В 70-е гг., кроме того, на повестку дня остро встал вопрос о проведении целенаправлен- ной государственной политики приоритетного развития энерго- сберегающих технологий, ориентированной в первую очередь на преодоление последствий «нефтяных шоков». Нередко особую актуальность приобретали и узкоспециальные вопросы админи- стративной политики, например, связанные с рационализацией управления научно-техническими исследованиями в государ- ственных НИИ, работой национальной пожарной службы и т.д. Постановка на повестку дня некоторых вопросов управления была связана и с внешними факторами. Так, став в 1964 г. членом

70 ГЛАВА 1 Международного валютного фонда, Япония была вынуждена пересмотреть многие стандарты регулирования в денежно-финан- совой и особенно таможенной сфере. С точки зрения методологии формирования администра- тивной политики, в рассматриваемый период времени ее в целом характеризует следующие черты. Для сложившейся на 2 этапе системы принятия решений правительственной администрацией, в отличие от предыдущего этапа, характерным было в основном направление «снизу вверх»: проекты решений инициировались в низших и средних эшелонах министерств и ведомств (на уровне отделов и департаментов), проходили рутинную процедуру согласования и представлялись на кабинет министров для одобрения. Фактически роль кабинета министров сводилась главным образом к одобрению и в некото- рых случаях – к дополнительному согласованию представляемых проектов. В рассматриваемый период бюрократическая состав- ляющая этого процесса явно преобладала, поскольку в закончен- ном виде «двойная система» подготовки решений (параллельная проработка проектов решений в правительстве и политических структурах ЛДП) еще не сложилась окончательно, в то время как институализация правительственной структуры и формализация инфрастуктуры делопроизводства в правительственных органах уже завершилась. Этому способствовала политическая ситуация в стране, для которой было характерно отсутствие реальной альтер- нативы ЛДП в парламенте и достаточно стабильный расклад сил до середины 70-х гг. на политической арене, когда ЛДП проти- востояла только СПЯ, всерьез не претендовавшая на власть и вполне довольствующаяся ролью «вечной оппозиции» (т.е. «эпоха паритета сил»). Не случайно именно на 60-е гг. приходится рас- цвет теорий превосходства бюрократии, которые абсолютизирова- ли роль среднего и низшего звена бюрократии в принятии реше- ний. «Политические» вопросы в основном прорабатывались руко- водящими органами ЛДП в первую очередь с позиций возможных

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 71 парламентских неприятностей для правящей партии. Считалось, что «черновая» работа по согласованию многочисленных обще- ственных интересов, затронутых тем или иным решением, уже проделана бюрократией на стадии ведомственного согласования. При планировании работы ведомств, в первую очередь в бюджетной сфере, в 60-е гг. сформировался, а в 70-е гг. – получил дальнейшее развитие инкременталистский подход к распределе- нию целевых и бюджетных нормативов, основанный на принципе «опоры на достигнутое». Речь идет о том, что ведомства, продол- жая ожесточенно соперничать между собой по вопросам сферы компетенции, установили своего рода взаимную «джентльмен- скую» договоренность об отказе от чрезмерных амбиций в выдви- жении бюджетных требований, способных изменить действую- щую структуру бюджета, в то время как долгосрочные планы раз- вития, существовавшие в отдельных отраслях, получали своевре- менное и стабильное финансирование. Закреплению этой практи- ки способствовала и уже отмеченная невыраженность политиче- ского начала процесса выработки политики, не позволявшаяся во- левым решением изменить общие направления правительствен- ной политики. Борьба за оптимальную структуру правительства в рамках административной реформы Следует отметить, что в 60-е – 70-е гг. макроструктура правительства никаких крупных изменений не претерпевала. Жесткие законодательные рамки препятствовали созданию новых ведомств как форме ответа на возникавшие административные потребности, особенно с учетом того, что в «эпоху паритета сил» в парламенте ЛДП приходилось экономить свои возможности си- лового проведения законопроектов через парламент для достаточ- но серьезных политических вопросов, к каковым структура пра- вительства явно не относилась. Неизменным оставалось общее число министерств (12), а также макроструктура правительства. Необходимость в новых органах административного управления

72 ГЛАВА 1 удовлетворялась за счет создания новых внешних управлений канцелярии премьер-министра, возглавляемых государственным министром. Так, в 1971 г. было образовано Управление охраны окружающей среды (в связи с остротой вставших перед страной экологических проблем), в 1972 г.– Управление по освоению Оки- навы (в связи с ее передачей под суверенитет Японии), в 1974 г. – Управление национальных дорог (в связи с отставанием в разви- тии дорожной инфраструктуры от потреб-ностей экономического развития). В связи с указанными реорганизациями численность кабинета министров была увеличена до 20 человек. Новые управ- ления в ответ на веления времени создавались и внутри соответ- ствующих ведомств: бюро ценовой политики, управление соци- ального страхования, управление энергетических ресурсов и т.д. Наиболее острой структурно-организационной пробле- мой в рассматриваемый период являлась проблема количествен- ного контроля административного аппарата правительства. Как уже отмечалось ранее, на 1 этапе не удалось поставить эффектив- ного законодательного барьера на пути роста штатов правитель- ственных учреждений, который приобрел особенно угрожающие очертания в начале периода высоких темпов экономического ро- ста. Так, с 1957 по 1967 гг. численность аппарата центральных правительственных учреждений выросла с 377тыс. до 507 тыс. чел.63 В то же время политическая элита уже с конца 50-х – начала 60-х гг. в тот период сошлась во мнении о необходимости искус- ственного ограничения структурного роста правительства, в основе которого лежала неолиберальная концепция «малого пра- вительства». Руководство ЛДП в период правления кабинетов Х.Икэда и Э.Сато начало отдавать себе отчет, что раздутие штатов госучреждений, помимо дополнительных нагрузок на государ- ственный бюджет, влечет за собой и усиление нормотворческой активности министерств, а такой сценарий был бы крайне неже- лателен для Японии, особенно с учетом вступления в МВФ (1964 г.) и необходимостью отказа в этой связи от многих не соответ- ствующих международным стандартам регуляторов.

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 73 Это обстоятельство определило направление и суть адми- нистративной реформы 2 этапа, которая ассоциируется с Первым временным комитетом по исследованию административной си- стемы (1-й ВКАР, Дайити Ринтё) Этот орган был создан при ка- бинете Х.Икэда в 1962 г. в качестве совещательного органа в со- ставе 7 постоянных членов во главе президента Банка Мицуи Сайто Киитиро. Комитет создавался по образцу независимой административной комиссии, действующей в США вне структу- ры правительства (т.н. «гуверовской комиссии» по имени ее пред- седателя Б.Гувера). Однако, в отличие от «гуверовской комиссии», имеющей общественную природу, 1-й ВКАР пред- ставлял собой орган, полностью зависимый от финансового, ин- формационного и кадрового обеспечения со стороны правитель- ства. Попутно следует заметить, что и в период деятельности 1-го ВКАР, и на более позднем этапе, когда административная рефор- ма поручалась различного рода специализированным органам вроде Штаба административной реформы, все эти структуры но- сили четко выраженную «бюрократическую» окраску. Задачи реа- лизации и координирования принимаемых решений также неиз- менно ложились на правительственные структуры – Администра- тивно-контрольное управление, а также канцелярию премьер-ми- нистра. В 1964 г. комитет представил тогда уже кабинету Э.Сато пакет из 16 рекомендаций, посвященных изменениям функций ка- бинета, системы министерств, региональной администрации, бюджетного планирования и т.д. Предложения комиссии носили отчетливо выраженный «неполитический» характер, т.е. не затра- гивали вопросов, требующих для своего решения применения прерогатив парламента и кабинета министров, а также вмеша- тельства правящей партии, и касались исключительно внутренней компетенции правительства. Рекомендации предполагали улучше- ние координационных механизмов между кабинетом и планирую- щими структурами ведомств, упрощение процедур получения разрешений, переформирование административных органов и об-

74 ГЛАВА 1 щественных корпораций, рационализацию процесса бюджетного планирования и иные меры. Следует особо выделить 2 направления, в которых предложения Первого временного комитета были наиболее успешными и нашли свое воплощение на практике: ограничение и сокращение общей численности государственных служащих и ограничение роста структурных подразделений ведомств. (1) Ограничение и сокращение численности государ- ственных служащих. В августе 1964 г. правительство Х.Икэда предложило оставлять незаполненными («замораживать») возникающие в центральном аппарате правительства вакансии. Любое увеличе- ние персонала отныне должно было осуществляться только за счет тех освобождающихся вакансий, которые были «размороже- ны» специальными решениями правительства. К концу 1967 г. список «замороженных» вакансий достиг уже 15 000 единиц. Сто- ит отметить, что предложения кабинета Х.Икэда не предполагали применения такой радикальной меры, как массовые увольнения (это было характерно, скорее, для реформ начала 50-х гг.), что в целом предопределило достаточно лояльное отношение к ним со стороны профсоюзов и оппозиции. «Замораживанию» подлежали только «естественные» вакансии, связанные с уходом на пенсию, смертью и иными подобными причинами. В этих условиях воз- можность новых назначений на должность в соответствии с воз- никавшими административными потребностями покрывалась лишь частично, поскольку число «замораживаемых» вакансий было не обязательно пропорционально размерам ведомств, в то время как перекидывать их из ведомства в ведомство было невоз- можно в силу существовавшей тогда редакции «законов об учре- ждении». Чтобы разрешить эту проблему, правительство в конце 1967 г. добилось принципиальной поправки в законодательство, в соответствии с которой устанавливался лишь общий лимит чис- ленности всего центрального государственного аппарата, в то время как штаты каждого отдельного ведомства стали опреде- ляться решениями кабинета министров. Одновременно кабинет

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 75 министров прекратил практику «замораживаний». В специальном постановлении кабинета от 20 октября 1967 г. отмечалось, что «…заполнение существующих вакансий должно быть сведено к минимуму путем стандартизации и упрощения существующих операций. Должны быть сделаны усилия перевода персонала в те области, где наблюдается наибольшая потребность, с тем чтобы провести плановое сокращение общей фиксированной численно- сти»64. Окончательной фиксации порядок «неизменный потолок численности персонала и гибкость внутренних кадровых переста- новок» нашел свое отражение в «Законе о фиксированной числен- ности работников государственной службы» (Сотэйин хо), прове- денном кабинетом Э.Сато в мае 1969 г., которым предельный уро- вень численности для постоянных государственных служащих был установлен в 506 571 человек65. Другим конкретным мероприятием в этом направлении было выдвижение в 1967 г. плана сокращения общего числа гос- служащих на 5% в течение 3-летнего периода (в 1969 – 71 гг.). Достаточно жесткая и настойчивая линия правительства в этом направлении, продолжаясь на протяжении более 15 лет начиная с 1968 г., несмотря на неоднократные смены кабинета, принесла свои плоды. Было ряд временных планов сокращений, для каждо- го из которых устанавливались свои нормативы66. План Число сокращенных 1. (1968-71) 43711 2. (1972-74) 43088 3. (1975-76) 21527 4. (1977-79) 20081 5. (1980-81) 14890 6. (1981-86) 44886 Координатором программы кадровых сокращений высту- пало Административно-контрольное управление (АКУ), которое ставило перед ведомствами конкретные задачи, устанавливая определенного рода «потолки» численности на текущем этапе. Помимо АКУ, координированием программы сокращений занима-

76 ГЛАВА 1 лись также министерство финансов (планирование бюджета фон- да заработной платы государственных служащих), а также Совет по кадрам (общая координация процесса сокращений). Межве- домственный доклад по реализации программы сокращений еже- годно в начале сентября заслушивался на заседании кабинета ми- нистров. При этом сокращению подлежали не только правитель- ственные органы, но и различные общественные корпорации, а также совещательные органы при правительстве. Для реализации установленных нормативов каждое ве- домство проводило тщательный пересмотр своей деятельности на предмет нахождения областей для рационализации, повышения эффективности, сокращения ненужных операций и проч. Была проведена оценка кадровых потребностей в конкретных секторах управления, что позволило сократить штаты в одних областях и, наоборот, увеличить – в других. Например, общая рационализа- ция кадровой структуры правительства предусматривала меры по кадровому усилению дипломатической службы, служб контроля над аэропортами и т.д. При этом неизменно выдерживался общий принцип – не «резать по живому» и сокращать только естествен- но освобождаемые вакансии. Сокращенные ставки шли теперь в общий «правительственный пул», из которого ведомства при должном обосновании могли получить себе дополнительные шта- ты. Заявки ведомств подвергались внимательному анализу с пози- ций реальных потребностей, приоритета поставленных задач и т.д. Следует подчеркнуть, что подобный порядок стал возможным в том числе благодаря уникальной организации труда на нижних этажах делопроизводства, для которой было характерно отсут- ствие постоянно закрепленных за каждым отдельным исполни- телем сфер узкой компетенции, что позволяло безболезненно сохранять дееспособность структурных единиц ведомств (секто- ров и отделов) после естественных сокращений. В результате реализации поэтапного плана сокращений к 1986 г. численность государственных служащих уменьшилась по

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 77 сравнению с начальным моментом плана на 5% 67. Фактически к началу 80-х гг. общее число служащих центральных органов управления уменьшилось по сравнению с 50-ми гг., в то время как численность муниципальных работников осталась прежней. Особенно важным достижением можно назвать то, что установ- ленная в 1967 г. численность центральных органов государствен- ного управления за два десятилетия осталось на прежнем уровне, хотя общее население Японии выросло довольно значительно. (2) Ограничение роста структурных подразделений ве- домств. К середине 60-х гг. все большую остроту стала приобре- тать другая проблема административной системы – гипертрофи- рованный рост правительственной структуры, проявляющийся в существенном увеличении числа департаментов министерств и ведомств. С 1955 по 1967 гг. их количество возросло с 77 до 113 68. Разбухание организационной структуры ведомств, сопровождае- мое усилением межведомственных и внутриведомственных (меж- департаментских) противоречий, таило в себе угрозу снижения общей управляемости правительства и скоординированности го- сударственной политики. В конце 1967 г. кабинет Э.Сато запустил широкомасштаб- ную программу сокращений бюро и департаментов, смысл кото- рой заключался в следующем. Во-первых, было решено сократить по 1 департаменту (бюро) в каждом из министерств и ведомств. При этом решение о том, какой департамент должен попасть «под нож», принималось самим ведомством. Во-вторых, в целях недо- пущения дальнейшего организационного роста министерств и ве- домств была введена модель реорганизации по принципу «снача- ла разрушить, а потом строить» (scrap-and-build), который озна- чал, что для организации одного нового департамента необходи- мо сперва расформировать какой-либо старый. Для практического воплощения этой модели была принята система начисления «оч- ков»: Административно-контрольное управление, выступавшее

78 ГЛАВА 1 координатором реорганизационных мероприятий, начисляло очки «за» и «против» создания данного департамента в рамках данного министерства в соответствии с назревшими административными потребностями. Соответствующие разрешения выдавались только в том случае, если сумма очков «за» превышала сумму «против». В результате предпринятых мер кабинету Э.Сато удалось сокра- тить количество департаментов с 131 в 1967 г. до 113 в 1970 г., (в 70-е гг. их численность стабилизировалась на уровне 125-127) 69. Аналогичным образом был создан барьер и для роста общего чис- ла консультативных советов при министерствах и ведомствах – их численность возросла с 194 в 1955 г до 277 в 1967 г., а затем в ре- зультате предпринятых мер снизилось до 210 в 1978 г. 70 Важным направлением административной реформы 2 этапа явились также меры по оптимизации организационной структуры правительства, направленные на усиление власти пре- мьер-министра в целях обеспечения единой линии при проведе- нии правительственной политики, а также недопущение дальней- шего роста ведомственного сепаратизма. Наиболее крупной из них была предпринятая в 1964 г. 1-м ВКАР попытка усиления межведомственного института канцелярии премьер-министра. Для увеличения возможностей влияния премьер-министра на во- просы бюджетного планирования и другие ключевые вопросы го- сударственной политики были подготовлены проекты решений о введении системы независимых от ведомств «помощников пре- мьер-министра», а также об учреждении под началом пре- мьер-министра канцелярии кабинета министров (найкакуфу), ко- торая бы обладала правом формирования и редактирования бюд- жета. 1-й ВКАР обсуждал также на своих заседаниях вопросы дерегу- лирования, улучшения процедуры принятия решений, найма гос- служащих, борьбы с коррупцией, сокращения практики «схожде- ния с небес» и т.д. Однако до практической реализации пред-ло-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 79 женные в указанных областях реформаторские мероприятия дове- дены не были. Успехи и неудачи 2-го этапа На 2-м этапе послевоенного развития административной системы, который в настоящей работе получил название «периода структурной оптимизации», главными задачами архитекторов си- стемы государственного управления была рационализация струк- туры правительства, уменьшение его масштабов и создание зако- нодательных барьеров с целью не допустить бесконтрольного ро- ста вширь. В целом, как было показано в настоящем разделе, ре- форматорам в течение 25-летнего периода удавалось с большой эффективностью держать проблему количественного роста под контролем. Принятое во второй половине 60-х гг. законодатель- ство позволило обеспечить компактность штатов правительствен- ных учреждений и обеспечило ведомства необходимыми ориен- тирами для оценки своих кадровых потребностей, что в конечном счете явилось позитивным фактором с точки зрения ограничения административных амбиций правительства. Особенно следует выделить введение в практику систему «наделения очков», благо- даря которой были выработаны действенные механизмы оценки общенациональных проблем и потребностей в «административ- ном ответе» на них со стороны государства. Другим позитивным моментом явилось определенное оздоровление государственных финансов за счет экономии расходов на персонал органов управ- ления. Благодаря взятию на вооружение концепции «малого пра- вительства» Японии в послевоенный период удалось ограничить долю его содержания в общих расходах правительства менее чем 30 процентами от суммы национального дохода, в то время как для США этот показатель составлял в 70-е гг. 40%, Австралии – 39%, Дании и Швеции – до 60%71. «Малое правительство», кроме того, позволило удерживать низ- кие налоговые ставки (в 1977 г., например, их доля составляла

80 ГЛАВА 1 лишь 19% от общей суммы национального дохода по сравнению с 28% в США и 53% в Швеции.)72 Существенным фактором успехов административной ре- формы 2 этапа явился правильный подбор ее методологической основы. Так, реформаторские мероприятия не вызвали протестов оппозиции и широкого общественного резонанса по той причине, что сокращение персонала ведомств, в отличие от 1-го этапа, не проводилось «по живому», т.е. не было сопряжено с массовыми увольнениями. Не встретила новая система сколько-нибудь суще- ственных возражений и у самих ведомств, которым была предо- ставлена полная самостоятельность в деле внутренней реоргани- зации (организация или упразднение отдельных департаментов теперь не требовали согласования с кабинетом министров). Ины- ми словами, основной пафос административной реформы был со- средоточен на внутриведомственном, а не межведомственном уровне, что упрощало задачу политической власти. Важной для ведомств была и обстановка психологического комфорта, связан- ная с равным подходом ко всем ведомства и отсутствием «префе- ренций». В то же время неудача многих важных начинаний 1-го ВКАР следует объяснить чисто организационными моментами, относящимися к сфере регламента работы комитета. Так, прин- цип консенсуса позволял меньшинству эффективно блокировать многие конструктивные предложения73. Особенно ожесточенному сопротивлению подверглись проекты решений, связанные с пре- рогативами отдельных ведомств, например, предложения пере- дать функцию бюджетного планирования от министерства финан- сов канцелярии премьер-министра, создать канцелярию кабинета министров, обеспечить премьер-министра мощной экспертной поддержкой и т.д. В результате этого реформа административной системы на 2-м этапе свелась в основном к количественным огра-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 81 ничениям и не затронула структурно-орга-низационную основу ее функционирования. 3 ЭТАП: ПЕРИОД БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОЙ РАЦИОНАЛИЗАЦИИ (1981-1996 ГГ.) Общая характеристика 3 этапа развития административной системы 3 этап развития административной системы Японии (1981-1996 гг.) можно назвать «периодом бюджетно-финансовой рационализации». Его особенностью явилось то, что во главу угла административной политики, в силу объективных обстоятельств, связанных с переживаемой бюджетной системой страны трудно- стями, были поставлены те меры по рационализации структуры государственного управления, которые были связаны с сокраще- нием государственных расходов и улучшением структуры госу- дарственного бюджета. С начала 80-хх гг. административная система Японии вступила в новый этап своего развития. Особенностями экономи- ческой ситуации этого периода стал переход страны на новую мо- дель развития, связанный с экономической реструктуризацией. Так, в связи с отказом от традиционной ставки на приоритетное развитие сборочных производств многие отрасли промышленно- сти, например, автомобиле- и судостроение, точная и бытовая электроника, радиотехника и т.д. – стали активно переводиться за рубеж. В то же время приоритетное развитие внутри страны по- лучили высокотехнологичные отрасли промышленности, связан- ные, в частности, с телекоммуникационными и информационны- ми технологиями, а также сфера услуг. Большое значение, в связи с пережитыми страной «нефтяными шоками», приобрели также энергосберегающие технологии. Генеральным направлением эко- номического и социального развития стало ставка на интеллек- тоёмкие производства, усиление экологической компоненты в производственном секторе, создание безопасной среды обитания.

82 ГЛАВА 1 Актуальность перехода к активной экологической политике на- глядно проявилась в ходе нескольких серьезных инцидентов, свя- занных с загрязнением окружающей среды (болезнь Минамата и т.д.) Как отражение этой тенденции, в 1970 г. в стране был принят пакет из 14 экологических законов, установивших достаточно жесткие нормативы на уровень загрязнения окружающей среды, и в первую очередь атмосферы. Особое значение с точки зрения развития административ- ной системы приобрели социальные изменения в структуре обще- ства, а точнее – процесс «постарения» населения, который объек- тивно повышал значение целенаправленной социальной политики государства. На повестку дня активнее вставали задачи строи- тельства современной системы социального и медицинского об- служивания населения, системы социальной помощи нуждаю- щимся и т.д. Следует отметить, что в этой сфере к концу 70-х на- блюдалось значительное отставание Японии от США и стран Западной Европы, в большинстве из которых к началу 70-х гг. на- шло свое воплощение «государство социального благоденствия». Отставание Японии в вопросе об уровне социальной защищенно- сти простых граждан стал особенно явственно проявляться после формирования «Большой семерки» (1975 г.) и иных структур эко- номической интеграции стран Запада, в которых Япония предста- вала гигантом по макроэкономическим показателям, но карликом по качеству жизни своих граждан. Такое положение вещей стало сказываться и в политиче- ской области. С середины 70-х гг. традиционная система однопар- тийного господства ЛДП стала давать сбои, выразившиеся в утра- те монопольного большинства голосов в парламенте. Так, в 1976 и 1979 гг. ЛДП впервые за много лет потерпела значительную неудачу на всеобщих выборах в парламент, с трудом обеспечив себе простое большинство голосов в нижней палате. Недоволь- ство избирателей было вызвано опять-таки отсутствием в стране приемлемого уровня социальной защищенности, слабым развити-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 83 ем социального страхования, несовершенством пенсионной си- стемы и т.д. В этих условиях правительство было вынуждено присту- пить к воплощению ряда масштабных социальных программ и повысить долю социальных ассигнований в общем объеме нацио- нального дохода. Так, если в 1969 г. эта доля составляла около 6%, то к 1979 г. она достигла 12%, а в середине 80-х гг. – 14%. 74 В начале 70х гг. при кабинетах К. Танака была введена система бес- платной медицинской помощи лицам пожилого возраста, улучше- ны системы пенсионного обеспечения и медицинского обслужи- вания. Все это, естественно, было сопряжено с дополнительными нагрузками на государственный бюджет, что создавало проблему сбалансированности государственных финансов. Другой важной особенностью этого этапа стали измене- ния в системе принятия решений правительством. Фактически за- вершился период «эпохи баланса сил». Произошедшие с середи- ны 70-х гг. изменения политической обстановки, выразившиеся в усилении оппозиции на уровне парламента и местных органов власти, объективно диктовали необходимость в их «допуске» к процессу подготовки государственных решений. Возможность та- кого участия могла быть обеспечена двумя реально действующи- ми механизмами: (1) парламентская экспертиза правительствен- ных законопроектов, позволяющая вносить в них существенные поправки с учетом интересов оппозиции и (2) включение депута- тов оппозиции в систему «депутатских кланов» и модификация правительственных решений на этапе их подготовки (через меха- низмы неформального согласования, которыми оперируют клано- вые группировки). Отражением этой тенденции стало общее по- вышение «согласующей» и «координирующей» роли парламента в процессе подготовки решений. 75 Следует также отметить повы- шение с начала 70-х гг. потенциала самой ЛДП в выработке пра- вительственных решений. Именно в эти годы в правящей партии стали активно проявляться клановые депутатские группировки, в

84 ГЛАВА 1 основном через которые шли «неформальные» контакты ЛДП с правительственными структурами, институализировались «же- лезные треугольники» с участием высшей бюрократии опреде- ленного министерства, «специализированных депутатов» из соот- ветствующей парламентской комиссии и бизнес-сообщества. Кро- ме того, окончательно сложился и отладился и «двойной меха- низм» подготовки проектов стратегических и политических реше- ний правительства, предполагающий параллельную их прора- ботку в профильных секциях Совета по политическим вопросам ЛДП.76 В то же время сохранялась монополия правительственной бюрократии на информацию. Продолжало давать о себе знать от- сутствие действенных формализованных политических структур для альтернативной подготовки важных законопроектов, и в пер- вую очередь бюджетного, а также системы их независимой оцен- ки и экспертной проработки. В целом процесс подготовки прави- тельственных решений на данном этапе продолжал носить децен- трализованный характер. Это было связано с тем обстоятель- ством, что вся работа по согласованию многочисленных противо- речивых интересов, затрагиваемых правительственным решени- ем, не выходила за уровень отдельного ведомства.77 Административно-финансовая реформа 3 этапа Центральная система управления на 3 этапе своего разви- тия унаследовала в основном те же проблемы, что и на 2 этапе: обеспечение лучшей координации процесса принятия решений и повышение роли политических органов кабинета министров, оп- тимизация организационной структуры министерств и ведомств, решение проблемы создания дерегуляционного механизма. Одна- ко, на «застарелые» проблемы административной системы нало- жились специфические для этого этапа потребности нормализа- ции государственных финансов, связанные с отмеченными изме- нениями в социально-экономической и экологической политике

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 85 государства. Именно меры по решению этой проблемы определи- ли специфику развития административной системы 3 этапа, кото- рый прошел под знаком административной реформы кабинета Накасонэ 80-х гг. Увеличившиеся в 70-е гг. расходы на программы социаль- ного страхования и медицинского обслуживания ложились огром- ным бременем на государственный бюджет, дефицит которого все в большей степени покрывался за счет государственного долга. Проблема усугублялась неэффективностью общественных проек- тов развития малоразвитых аграрных районов страны, которые не сулили быстрой отдачи и лишь способствовали накоплению госу- дарственного долга. Неблагоприятные тенденции в бюджетной сфере особенно усилились после «нефтяных кризисов» 1973 и 1979 гг., в результате которых произошло существенное снижение поступлений в государственную казну. Так, в 1975 г. доля дефи- цита государственного бюджета составила 26%, а в 1979г. – почти 40% от общей суммы бюджетных ассигнований 78. В то же время неоднократные попытки ЛДП ввести новый потребительский на- лог для покрытия бюджетного дефицита оказывались безуспеш- ными, а в 1979 г. после неудачных для консерваторов парламент- ских выборов идею введения этого налога пришлось вообще от- ложить на неопределенный срок. Не имела перспективу и концеп- ция повышения корпоративных налогов, реализация которой вы- звала бы сокращение поддержки правящей партии со стороны де- ловых кругов. В этих условиях единственным альтернативным подходом к путям решения данного вопроса неизбежно станови- лись действенные меры по снижению государственных расходов. Именно поэтому реформирование административной системы в начале 80-х гг. пошло в первую очередь в сторону ее удешевления и упрощения, что проявилось в форме отказа от наиболее дорого- стоящих проектов, вывода из-под государственной опеки, прива- тизации финансово неэффективных государственных структур, а также дальнейшего сокращения штатов госучреждений. Поэтому

86 ГЛАВА 1 важнейшим для административной реформы 80-х гг. стал лозунг «финансовой реорганизации, не сопровождаемой увеличением налогового бремени». Другим вопросом, который надлежало решить в ходе преобразований, была реформа пенсионного обслуживания насе- ления. Запутанная и громоздкая система пенсий, сложившаяся в начале 70-х гг., была слишком обременительной для государ- ственного бюджета. Требовалось упростить ее, сделать более уни- версальной и прозрачной, что позволило бы не только добиться экономии государственных средств, но и улучшить перспективы для следующих поколений японцев, вступавших в пенсионный возраст через 10-20 лет. Эта часть реформы поэтому носила от- четливо «предупредительный» характер. Наконец, перед политическим руководством оставались еще многие неразрешенные институционные проблемы 2 этапа: слабость власти премьер-министра и прерогатив кабинета мини- стров, особенно в бюджетной сфере, недостаток координации, межведомственный сепаратизм. Большую остроту приобретал во- прос о проведения системной политики дерегулирования, по- скольку расширение практики лицензирования со стороны мини- стерств и ведомств, а также усиление разрешительного климата в экономической среде подрывали конкурентоспособность японской продукции за рубежом. Так, если в начале 60-х гг. коли- чество различных лицензий и разрешений, выдаваемых государ- ством частному бизнесу, составляло около 7 тыс., то в 1981 г. до- стигло свыше 10 тыс.79 Исторический момент административной реформы 80-х отражал своего рода переломную точку выбора идеологической линии государственного строительства. Если 70-е гг. явственно прошли под знаком «государства народного благосостояния», то в начале 80-х гг. курс был взят на реставрацию неолиберальных ценностей, которые составляли идейную основу концепции «ма- лого правительства». Социальной опорой этого курса стали ши-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 87 рокие слои общественности и часть бизнеса, которые, не будучи связаны корыстными интересами с отдельными министерствами и ведомствами, проявляли обеспокоенность перспективами сни- жения конкурентоспособности японской продукции на внешних рынках из-за неэффективности государственного управления. Против выступали сами органы высшей администрации, а также та часть политической и деловой элиты, которая была наиболее прочно завязана на пресловутые «железные треугольники».80 В то же время со стороны основной части политических сил страны реформа не вызвала больших разногласий и, таким образом, не стала предметом открытых парламентских столкновений между ЛДП и оппозицией, не выдвигавшей никаких принципиальных возражений. Точкой отсчета перехода к реформистскому курсу стало предложение директора Административно-контрольного управле- ния Я.Накасонэ об организации Второго Временного комитета по административной реформе (2-й ВКАР), сделанное им в июле 1980 г. на заседании кабинета министров. Инициативы Я.Нака- сонэ в деле административного реформирования многие связыва- ли с его личными амбициями: с помощью этого проекта он гото- вил себе «взлетную площадку» для занятия поста премьер-мини- стра. Комитет был образован 16 марта 1981 г., однако значитель- ное усиление его деятельности пришлось на период уже после ноября 1982 г., когда Я.Накасонэ занял пост главы кабинета. Тема административной реформы стала в повестке дня кабинета мини- стров центральной. Отличительной особенностью 2-го ВКАР было широкое представительство различных слоев общества. Так, из 9 членов комитета 3 человека представляли крупный бизнес, 2 – профсою- зы, 1 – СМИ, 1 – академические круги. Комитету был предостав- лен квалифицированный и разносторонний вспомогательный аппарат, в составе которого насчитывалось 21 эксперт, 50 совет- ников, 70 рядовых исполнителей, представляющих весь спектр

88 ГЛАВА 1 областей управления81. Председателем Комитета был назначен Председатель Ферерации экономических организаций, бывший исполнительный директор концерна «Тосиба» Доко Тосио. По- служной список Т.Доко свидетельствовал о его незаурядных способностях не только как крупного бизнесмена, хорошо разби- рающегося в экономических и политических реалиях, но и как выдающегося управленца, имеющего опыт рационализации биз- неса, а также как авторитетного общественного деятеля, имеюще- го широкие связи в политических кругах. Это обеспечивало под- держку начинаний 2-го ВКАР со стороны бизнес-сообщества и широких слоев общественности, что было важным фактором, препятствующим открытому проявлению саботажа со стороны отдельных ведомств. Другой характерной чертой 2-го ВКАР явилось то обстоя- тельство, что его кадровый состав был, с одной стороны, не свя- зан напрямую с отдельными ведомствами, с другой – включал много личных друзей и единомышленников Я.Накасонэ. Это обеспечивало достаточную объективность принимаемых решений и их неподверженность бюрократическому влиянию, равно как и отсутствие серьезных противоречий среди членов ВКАР. Именно этим 2-й ВКАР выгодно отличался от 1-го ВКАР, который по сути являлся внутренней структурой правительства. Важно и то, что, в отличие от 1-го ВКАР, новый комитет принимал свои решения не консенсусом, а большинством голосов, что не позволяло отдель- ным лоббистски настроенным деятелям с легкостью торпедиро- вать процесс принятия решений. 2-й ВКАР просуществовал лишь 2 года, до марта 1983 г. На его базе были созданы более компактные Временные советы содействия административной реформе (Гёсэй кайкаку суйсин сингикай , сокр. Гёкакусин), которых в общей сложности возник- ло три: 1-й (1983 – 1987), 2-й (1987 – 1990) и 3-й (1990 – 1993). В целом наблюдалась преемственность в работе этих органов, каж- дый из которых наследовал нерешенные проблемы деятельности

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 89 своего предшественника. Однако наиболее активная стадия ре- форм, бесспорно, охватывала период с 1982 по 1987 гг., когда Я.Накасонэ занимал пост премьер-министра и когда политика административной реформы находилась под его личным патрона- жем. В этой связи реформы 80-х гг. естественным образом связы- ваются с его именем. Меры, предпринятые 2-м ВКАР и последующими органа- ми административной реформы 80-х гг. охватывали следующие направления. (1) Оздоровление государственных финансов Уже в июле 1981 г. 2-й ВКАР выступил с широкой про- граммой мер по сокращению государственных расходов, которые включали общее сокращение правительственных субсидий, преж- де всего в системе медицинского и пенсионного обслуживания, общественных работах, сельском хозяйстве, малом бизнесе и т.д. В числе предложений 2-го ВКАР было дальнейшее сокращение персонала органов государственного управления, уменьшение ко- личества «особых юридических лиц», рационализация и повыше- ние эффективности в работе государственных учреждений. Кроме того, важной частью плана стали меры по замораживанию на 3- летний период индексирования зарплаты государственных служа- щих, в проведении которых правительству удалось проявить на- стойчивость и определенную долю политического мужества даже несмотря на жесткое давление оппозиции 82. В результате реализа- ции программы 2-го ВКАР правительству в течение нескольких лет подряд удавалось выдерживать курс «нулевых бюджетных по- толков», предполагающий нулевой рост расходов правительства. Так, если в 1982 г. рост бюджета составил 1,8%, то в 1983 – уже 0%, а в 1984 бюджет и вовсе сократился на 0,1%. Резко сократилась и доля зависимости бюджета от внешних заимствований – с 32,6% в 1980 г. до 15,6 в 1982 г. и 0% – в 1990 г.83. (2) Приватизация общественных корпораций

90 ГЛАВА 1 Другим важным направлением деятельности ВКАР стала приватизация огромных общественных корпораций. Особую ак- туальность в этой области приобрел вопрос о разгосударствлении Национальной железнодорожной корпорации JR, которая высту- пала немаловажным фактором дефицита государственного бюд- жета. Утратив самоокупаемость еще в 1964 г., к концу 70-х гг. же- лезнодорожная корпорация ежегодно увеличивала объем государ- ственного долга примерно на 1 трлн иен, в то время как общий объем ее долговых обязательств составил в 1981 г. приблизитель- но 16 трлн иен. В основе хронической дефицитности корпорации лежал целый комплекс причин объективного и субъективного ха- рактера, в основном типичных для всех предприятий сферы об- щественного предпринимательства: негибкость менеджмента, вы- разившаяся в том, что JR плохо учитывала новые тенденции в сфере грузовых и пассажирских перевозок и поэтому проигрыва- ла в конкурентной борьбе частным транспортным компаниям; от- сутствие духа предпринимательства, в основе которого лежала ограниченность полномочий менеджмента компании (JR действо- вала на основе специального закона, который предусматривал прямой контроль и возможность вмешательства со стороны пар- ламента и правительства); отчетливо «мафиозный» характер взаи- моотношений менеджмента с профсоюзами, не позволявший про- водить рационализацию и избавляться от нерадивых сотрудников; наконец, высокий уровень окладов и выходных пособий персона- ла, абсолютно не коррелировавший с итогами коммерческой дея- тельности компании. Большое сопротивление мерам по приватизации компа- нии оказывалось на всех этапах их проведения, от подготовки ре- шений до их реализации. Чтобы поставить данный вопрос в прак- тическую плоскость, Я.Накасонэ, который лично занимался его решением, пришлось лично «уламывать» высшую бюрократию министерства транспорта и проводить кадровые перетряски мене- джмента JR с целью удаления противников приватизации. Только

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 91 в 1986 г. кабинету министров удалось провести через парламент 8 соответствующих законопроектов, что позволило осуществить в апреле 1987г. разделение JR на 6 региональных пассажирских и одну общенациональную грузовую железнодорожную компании, а также их акционирование. Другим объектом приватизационной деятельности каби- нета Накасонэ стала Национальная телекоммуникационная кор- порация NTT. В отличие от JR, она не была убыточной (чистая прибыль составляла в 1979 г. 452, 9 млрд иен). Решение о прива- тизации NTT было продиктовано больше концептуальной страте- гией развития телекоммуникационного бизнеса, для интересов которого статус публичной корпорации был явным минусом, так как не давал возможность проявлять необходимую гибкость управления, привлекать частные инвестиции в сферу, находящую- ся под прямым контролем со стороны парламента и т.д. В отличие от JR, главной проблемой приватизации NTT была позиция не профсоюзов (уровень заработной платы персонала даже возрас- тал после приватизации) и не курирующего министерства почт и телекоммуникаций, давно утратившего рычаги оперативного управления компанией, а технократического менеджмента NTT: приватизация в корне ломала многослойную систему взаимоотно- шений в телекоммуникационном бизнесе, в рамках которой NTT, будучи «головной» публичной корпорацией, диктовала «правила поведения» в отрасли и контролировала целую «семью» частных компаний. В этих условиях правительству пришлось пойти на «кадровую революцию» путем назначения нового президента корпорации, имеющего опыт управления частным бизнесом (им стал Синдо Хисаси) и привлечения целой команды относительно молодых, не подверженных корпоративному влиянию менедже- ров. В результате этого приватизация NTT была успешно завер- шена в апреле 1985 г. В русле общей приватизационной деятельности в середи- не 80-х гг. были также разобобществлены Государственная табач-

92 ГЛАВА 1 ная и соляная корпорации. В результате предпринятых мер из го- сударственного сектора в частный перешло около 780 тыс. чел.84 (3) Реформа пенсионной системы Подготовленные ВКАР и воплощенные на практике меры позволили обеспечить унификацию сложной и запутанной пен- сионной системы, насчитывавшей 7 видов пенсионного обеспече- ния в зависимости от вида службы. В результате реформы были введены единые ставки пенсии вне зависимости от принадлежно- сти к частному или общественному сектору. Создание единой пенсионной системы дало возможность не только снизить бремя государственных расходов, но и обеспечить стабилизацию ситуа- ции в сфере пенсионного обслуживания, а также возможность ее прогнозирования. (4) Организационная реформа правительства Важным направлением реформ стали меры по рационали- зации и оптимизации структуры правительства. Для усиления полномочий премьер-министра в определении стратегической ли- нии кабинета министров было принято решение об увеличении числа его помощников (т.н. «советников кабинета министров» найкаку хосакан). Ряд мер были направлены на усиление органи- зационной инфраструктуры для принятия решений в области на- циональной безопасности, которой придавалось первоочередное значение в политике кабинетов Я.Накасонэ. Так, Совет обороны был 1 июля 1986 г. преобразован в Совет национальной безопас- ности, который стал основным координирующим органом прави- тельства в области безопасности. В 1986 г. кабинетом Я.Накасонэ были проведены решения о создании при премьер-министре консультативных совещательных органов по внешней и по вну- тренней политике, включенных в правительственную номенкла- туру. Правительству также удалось в 1984 г. провести через пар- ламент законопроект, позволяющий ведомствам самостоятельно устанавливать свою внутреннюю структуру управления вплоть до бюро и департаментов (после одобрения соответствующих изме-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 93 нений кабинетом министров и в рамках законодательных норм, касающихся общей численности структурных подразделений ве- домств, которые были рассмотрены в предыдущем разделе). Среди мер по дерегулированию следует отметить пред- принятые в феврале 1982 г. шаги по рационализации лицен- зионно-разрешительной системы, предполагавшие в первую оче- редь упрощение системы инспекций экспортно-импортных опе- раций. В то же время кардинальных мер, которые бы существен- но изменили в лучшую сторону сам лицензионно-разрешитель- ный климат деловой активности в стране, осуществить так не удалось. Итоги административной реформы 3 этапа В целом итоги реформ 80-х гг. следует оценивать, скорее, как положительные. Основные задачи, которые ставили перед со- бой организаторы реформы, были выполнены. Можно сделать вы- вод об успешности преобразований во всех трех плоскостях целе- вых установок реформы: приватизации общественных корпора- ций, составлявшей конъюнктурную задачу реформы, реформиро- вании национальной пенсионной системы, составлявшей «профи- лактическую» задачу, и, наконец, дальнейшего количественного сокращения правительства и его удешевления, составлявшая ее долгосрочную макроэкономическую цель. В то же время задача организационной реформы правительства на основе принципов централизации власти кабинета министров и системном усилении его главы, осталась нереализованной и перешла на следующий этап развития административной системы. Успех предпринятых мер можно отнести к целому ряду организационно-управленче- ских решений, а также верно подобранной методологии реформ, которая отвечала насущным потребностям дня. Так, существен- ным залогом успеха реформ многие специалисты считают наделе- ние 2-го ВКАР и последующих органов координации реформы особыми полномочиями, заключавшимися в праве давать прямые

94 ГЛАВА 1 указания ведомствам. Централизованная система принятия реше- ний «сверху вниз», опробованная в ходе реформы, в корне проти- воречила традиционной модели принятия решений «снизу вверх» и была, скорее, исключением из правил в многолетней админи- стративной практике страны. В то же время с учетом того обстоя- тельства, что реформа затрагивала огромное количество частных интересов, именно авторитарный характер подобной системы позволил кабинету добиться реализации многих радикальных ре- форм, которые при любой другой модели неизбежно оказались бы похороненными в ходе «согласований». Свою роль сыграл и тот факт, что административная реформа не проводилась в форме отдельной кампании, а была долгосрочным курсом правитель- ства, который в целом не менялся в связи с уходом в отставку ка- бинета Я.Накасонэ. Немаловажным был и фактор хорошего подбора кадров в планирующих органах. Так, широкое представительство различ- ных «групп по интересам» позволило обеспечить учет позиций частного бизнеса в различных отраслях экономики, в то время как наличие дозированного количества экс-бюрократов в числе совет- ников и экспертов помогало «навести мосты» с ведомствами и найти решения и формулировки, приемлемые для отдельных ми- нистерств и ведомств. Наконец, включение журналистов в состав 2-го ВКАР позволило обеспечивать с помощью СМИ должную публичность реформаторского процесса и отслеживать реакцию общественного мнения на предпринимаемые меры. В целом же административная реформа 80-х гг. вошла в историю как первая реформа, в которой отчетливо проявилось стремление политиче- ского руководства дистанцироваться от правительственной бюро- кратии и опереться на альтернативные организационные ресурсы (широко в этой связи использовался тезис об «особом интересе» бюрократии). В то же время Я.Накасонэ был вынужден, устано- вив особые доверительные отношения с руководством министер- ства финансов, считаться с реальной властью бюрократии ве-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 95 домств, а также лидерами клановых группировок в парламенте, без поддержки которых реформа была бы обречена. И все же саботаж ведомств сыграл определенную роль в неудачах, которые постигли многие начинания реформаторов. 2-му ВКАР практически не удалось лишить бюрократию практи- чески неконтролируемых прерогатив в области выдачи лицензий. Более того, в некоторых сферах, например, в сфере телекоммуни- каций после приватизации NTT, полномочия администрации еще больше выросли. Так, на протяжении 80-х гг. практически не ме- нялось количество разрешительных актов различного формата (в марте 1985 г. оно составляло 10 054, то в марте 1989 – 10 278 85), в то время как на протяжении 90-х гг. эта цифра стабилизировалась на уровне около 11 тыс. Усиление лицензионно-регули-рующих полномочий ведомств объективно способствовало еще большему укреплению системы «железных треугольников»: частные компа- нии вынуждены были искать покровительства со стороны поли- тиков, которые в обмен на политические пожертвования «хода- тайствовали» перед своими министерствами об ускорении выдачи необходимых разрешений, снисходительном отношении в ходе ревизионно-налоговых проверок и т.д. В целом это усиливало не- прозрачность административной сферы и бизнеса, усиливало эле- мент коррупционности деловой среды, подрывало справедливую конкуренцию и наносило ущерб японским компаниям на внеш- них рынках. Другой неудачей реформ 80-х гг. можно назвать попытки провести структурную реорганизацию кабинета министров и отдельных ведомств. В частности, похороненной оказалась важ- ная инициатива создания «канцелярии кабинета министров», ко- торая, объединив секретариат, законодательное бюро и иные тех- нические структуры кабинета, могла бы стать бы комплексным координирующим органом в структуре правительства, а также ор- ганом бюджетного планирования. Причиной этому было яростное сопротивление министерства финансов, бюджетные прерогативы

96 ГЛАВА 1 которого являлись важным источником его превосходства над другими ведомствами. Не удалось также воплотить идею созда- ния комплексного органа экономического планирования на базе управления национального планирования, управления националь- ных дорог, управления по развитию Хоккайдо и управления по развитию Окинавы, который бы сконцентрировал бы в своих ру- ках значительную часть общественных проектов. Неудача в дан- ном случае была связана с сопротивлением бюрократии этих ве- домств, равно как протестами в парламенте депутатов от Хоккай- до.86 Задачи реорганизации центральной системы государственно- го управления политическому руководству страны пришлось ре- шать уже позднее. СПЕЦИФИКА ПОСЛЕВОЕННОГО ОПЫТА ЯПОНИИ В ОБЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Предложив свою периодизацию послевоенной истории административной системы Японии, мы попытались отразить основные особенности каждого из этапов, сделав основной упор на попытки политического руководства реформировать систему государственного управления. Именно административная рефор- ма является, на взгляд автора, универсальной методологической основой для рассмотрения истории административной системы, поскольку в самом подходе к концептуальной и практической ли- нии этой реформы отразились наиболее насущные проблемы, переживаемые сферой государственного управления в конкрет- ный момент своего развития. Поэтому названия предложенных в данной периодизации этапов отразили специфику администра- тивной реформы на каждом из них, в то время как судить о мно- гих иных аспектах проблематики административной системы только по названию этапов развития было бы не вполне коррект- но. Можно, например, заключить, что с точки зрения «управляе- мости» административной системы, т.е. эффективности процесса принятия решений и их реализации, на 2-м и 3-м этапах в

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 97 большей степени проявлялась кооперация между различными ве- домствами, а также интеграция общей позиции в рамках рутин- ных механизмов межведомственного согласования при относи- тельно низком уровне политического контроля, в то время как для 1-го и 4-го этапов более характерным было то, что важные управ- ленческие решения, скорее, спускались бюрократии политиками сверху вниз для исполнения. Рассмотренная в настоящей главе послевоенная история системы государственного управления Японии дает возможность некоторого обобщения японского опыта государственного строи- тельства и его места в мировой практике. Введенные в Конституцию 1947 г. принципы распределе- ния полномочий между ведомствами, коллективной ответственно- сти кабинета министров перед парламентом, а также неписаное правило единогласия при принятии решений создали определен- ный барьер против ведомственного сепаратизма, разъедавшего довоенную административную систему. В то же время кабинет министров не обладал достаточным организационно-управленче- ским и экспертно-аналитическим аппаратом и был вынужден по- лагаться на проекты, подготовленные бюрократией отдельных ве- домств, что не позволяло ему вести самостоятельную подготовку или проверку государственных решений и, таким образом, выпол- нять свои функции политического органа правительства. Попыт- ки же создать при кабинете министров альтернативные органы управления (бюджетное бюро, канцелярию и т.д.) были торпеди- рованы под давлением ведомственной бюрократии, недовольной посягательством на сферу своих традиционных прерогатив. В конце 1 этапа послевоенного развития административ- ной системы в Японии сложилась компактная система правитель- ства в составе 12 министерств и 8 независимых управлений и немногочисленный кабинет министров (17 – 20 чел.), костяк кото- рой с 1960 г. уже не претерпевал существенных изменений. Ста- бильным оставалась и общая численность основных организаци-

98 ГЛАВА 1 онных единиц правительственных органов – министерств, управ- лений, комиссий и канцелярий, колебавшаяся от 40 до 45, а также отделов (около 1200). В результате применения принципа про- стых количественных ограничений удалось предотвратить опас- ное разбухание правительственной сферы. Возникшее в результа- те «малое правительство» с квалифицированным персоналом об- рело способность ставить четкие и ясные задачи, определять при- оритеты государственной политики, концентрировать усилия на узких участках государственного управления. В целом развитие японской модели центрального управ- ления на протяжении послевоенного периода шло в направлении «малого правительства» и постоянного ограничения его количе- ственных параметров при сохранении существенных полномочий в области государственного регулирования. Теория и практика го- сударственного строительства в послевоенной Японии, таким об- разом, в большей степени основывалась на фридмановской кон- цепции неолиберализма, предполагающего минимум вмешатель- ства государственной власти в социальную сферу, нежели на кон- цепции «государства социального благоденствия», получившей широкое признание в европейских управленческих моделях. Сто- ит отметить, что распространение среди японской политической элиты неолиберальной концепции «малого правительства», актив- но проявлявшееся особенно с середины 60-х гг., в целом совпало по времени с появлением на Западе концепции «Нового обще- ственного управления» (New Public Management), которая во многом исповедовала те же принципы компактности системы го- сударственного управления. Переход же во второй половине 70-х гг. к реализации широких программ социальной и меди- цинской помощи, в отличие от Западной Европы, не привел в Японии к расширению масштабов центрального правительства и усилению его полномочий, поскольку основная часть этих про- грамм стала осуществляться усилиями местных органов власти.

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 99 Особенностью Японии явился также сознательный отказ политической элиты от количественного и качественного усиле- ния центрального аппарата государственного управления. Если в США и многих западноевропейских странах идея «большого пра- вительства» выглядела бы естественной с точки зрения придания политическому руководству дополнительных политических ре- сурсов для удержания и укрепления власти, то в Японии сложил- ся определенный консенсус между правящей ЛДП и оппозицион- ным лагерем о нежелательности административной экспансии министерств и ведомств вширь. Можно выделить несколько причин приоритета неолибе- ральных концепций государственного строительства. Во-первых, в общественном мнении Японии сложилось определенного рода неприятие идеи сильного налогообложения, которое лежит в основе всех социально ориентированных моделей государства. Как уже отмечалось, с середины 50-х гг. в обществе стало прева- лировать убеждение, что малые налоги являются куда более важ- ным условием благосостояния отдельных граждан, нежели актив- ная и хорошо институциализированная социальная политика го- сударства. Повышение налогов всегда выступало исключительно болезненным политическим выбором для руководства ЛДП, кото- рое, перед лицом неминуемого поражения на выборах, было вы- нуждено отказываться от этой меры даже в условиях острейшего кризиса государственных финансов конца 70-х гг. Во-вторых, идея «сильного государства» в Японии, в от- личие от западноевропейских стран, не имела характерного для нее политизированного контекста этатистско-патриотического от- тенка, характерного, скорее, для идеологий левого или крайне правого политических спектров. Следует учесть также, что в Япо- нии не сложилось большого и хорошо организованного слоя госу- дарственных служащих, который является социальной основой для распространения подобной идеологии. На подсознательном уровне играло свою роль и критическое осмысление итогов воен-

100 ГЛАВА 1 ной катастрофы, которая во многом ассоциировалась с существо- ванием «сильного» тоталитарного государства, доминированием государственных чиновников во всех областях общественно-по- литической и экономической жизни, этатистской идео-логией и т.д. Если в Западной Европе нередко правящая партия правого толка находилась в конфронтации с объединенным фронтом цен- трального правительства и левой оппозиции, поддержанной профсоюзами государственных служащих, то в послевоенной Японии, наоборот, более типичной была ситуация, когда оппози- ция противостояла центральному правительству, которое одно- значно ассоциировалось с ЛДП. В этих условиях реорганизация правительства становилась исключительной прерогативой кон- сервативной части политического спектра, к каковой относилась правящая партия, которая, как мы уже отмечали, не имела в лице правительства дополнительного источника своей власти, а лишь делила с правительством полномочия по разработке государ- ственной политики. За почти сорокалетний период политического господства ЛДП, получившего название «модели 1955 года», все попытки административной реформы поэтому в основном своди- лись к количественному контролю и недопущению организаци- онного и кадрового роста правительственных учреждений, а так- же к попыткам повышения эффективности системы принятия го- сударственных решений. В этой связи важно адекватно оценить тот факт, что пра- вящая партия смогла найти и задействовать необходимые органи- зационные, экспертные и политические ресурсы для ужесточения контроля над правительством даже несмотря на отсутствие суще- ственного давления оппозиции в этом направлении. Одним из немногочисленных исключений является отказ кабинета Я.Нака- сонэ от политики жестких бюджетных ограничений середины 80-х гг., предпринятый под давлением оппозиции. Впрочем, речь тогда шла не только о сокращениях государственного аппарата, а о свертывании некоторых социальных программ, в которых были

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 101 заинтересована оппозиция. Именно особая роль правящей партии в административных реформах при отсутствии политического давления извне составляет, на наш взгляд, важную особенность внешней среды, в которой развивалась система государственного управления Японии послевоенного периода. В-третьих, существенную роль играл в Японии консенсус в обществе, достигнутый по вопросу о том, какой должна быть роль государства. Особенно важным для этого консенсуса была позиция японского бизнеса, который однозначно поддерживал все попытки реформирования госаппарата, а в некоторых случаях – оказывал политике кабинета министров необходимую организа- ционную помощь (вспомним, что руководителями политических штабов административной реформы неизменно были авторитет- ные представители крупного бизнеса). Позиция деловых кругов заключалась в том, что только компактное, эффективное и прозрачное правительство, свободное от коррупции, будет способно обеспечить квалифицированное ре- гулирование экономики и обеспечивать конкурентоспособность японской продукции на мировых рынках. Кроме того, малые раз- меры правительства позволяли экономить значительную часть на- логовых поступлений для их инвестирования в малоприбыльные проекты развития инфраструктуры, устранения непропорцио- нальности в развитии отдельных регионов страны и т.д., что явля- лось положительным фактором с точки зрения макроэкономиче- ской конъюнктуры а, следовательно, отвечало интересам бизнеса. Всестороннюю поддержку деловых кругов снискали и меры по оздоровлению государственных финансов, неоднократно пред- принимавшиеся на протяжении 50-х и 60-х гг. Таковой была, в частности, сбалансированная бюджетная политика кабинетов ак- тивного приверженца идеи «малого правительства» С. Ёсида, поз- волившая подготовить почву для экономического роста 60-х гг., политика «бюджетных потолков» кабинетов Д.Судзуки – Я.Нака-

102 ГЛАВА 1 сонэ начала 80-х гг., способствовавшая улучшению макроэконо- мической ситуации в стране и т.д. Что же касается самих министерств и ведомств, то на протяжении всего послевоенного периода они демонстрировали, с одной стороны, жесткость и непримиримость в тех случаях, когда речь шла о попытках вмешательства в их внутренние кадро- во-организационные прерогативы и сферу компетенции, с другой – показывали способность находить разумный компромисс в тех случаях, когда реорганизация правительства носила императив- ный характер. В целом ведомства были способны проявлять т.н. «ожидаемую реакцию», т.е. заранее по определенным моментам шли навстречу пожеланиям партийных лидеров по политическим вопросам и, таким образом, избегали прямого вмешательства, например, в свою кадровую или организационную политику. В наибольшей степени административная реформа достигала успе- ха в тех случаях, когда сами ведомства получали самостоятель- ность при проведении внутренней реорганизации, а также когда реорганизация носила всеобщий, неизбирательный характер, что позволяло избежать недовольства со стороны отдельных «дискри- минируемых» ведомств. Указанные особенности баланса сил между политической и административной властями позволили японскому политологу М.Ито заключить, что ведомства являются «полуавтономными» в том плане, что они принимают изменения политического курса, но не принимают организационные измене- ния.87 Большое значение для административной модели Японии имела долгосрочность модели политического господства ЛДП. Безусловно, речь здесь идет и о долгосрочности «двойных» меха- низмов системы принятия решений, которые проходили всесто- роннее согласование одновременно в структурах правительства и политических органах правящей партии. Однако в данном случае подчеркивается не это, а наличие т.н. «организационной памяти» при проведении нескольких попыток административной рефор-

ПОСЛЕВОЕННОЕ РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ ЯПОНИИ 103 мы. Иными словами, наблюдалась преемственность политики ре- форм на различных ее этапах, позволившая ЛДП критически осмыслить и преодолеть многие тактические ошибки прошлого. К числу шагов, явившихся результатом подобного критического осмысления, следует, безусловно, отнести отказ ЛДП в начале 80-х гг. от принципа консенсуса при формировании политических органов реформы, который дезавуировал многие реформаторские мероприятия 60-х гг. Ошибки же 3-го этапа истории администра- тивной системы, связанные с нерешительностью меро-приятий по реорганизации правительства и внедрению дерегулирующих принципов управления, были в должной степени учтены в сере- дине 90-х гг., когда начался новый этап преобразований. Вместе с тем взаимоотношения политического и админи- стративного начал в системе государственного управления следу- ет рассматривать не столько с позиций соперничества и борьбы за властные прерогативы, сколько с позиций распределения ответ- ственности между участниками процесса выработки государ- ственного курса. Сложившиеся внутри связки «политика – бюро- кратия» отношения заставляли политиков с пониманием отно- ситься к властным амбициям ведомств и не «продавливать» реше- ния, подрывающие баланс сил ЛДП и высшей бюрократии. Не- льзя забывать и тот факт, что высшая бюрократия ведомств вы- ступает партнером политической элиты в рамках пресловутых «железных треугольников», а между политической и администра- тивной элитами существуют отношения взаимного проникнове- ния и интеграции. Важной тенденцией развития административной системы Японии стало перераспределение полномочий между централь- ными и местными органами управления в пользу местной власти, которое начало отчетливо проявляться в конце 60-х гг. Переход в руки местной администрации многих прерогатив центрального правительства, касающихся социального и медицинского обеспе- чения, транспорта, строительства и т.д., сопровождавшийся орга-

104 ГЛАВА 1 низационным и кадровым усилением органов местного само- управления, создал дополнительные возможности для вопло- ще-ния в жизнь концепции «малого правительства», которое, та- ким образом, обретало «свободу рук» для работы над стратегиче- скими решениями общенационального масштаба. Другим след- ствием воплощения концепции «малого правительства» явилось гипертрофированное развитие околоадминистративной сферы, которая взяла на себя значительную часть традиционных прерога- тив центрального правительства. Речь идет о многочисленных т.н. «ассоциированных учреждениях» (гайкаку дантай) – предприя- тиях сферы общественного предпринимательства, т.н. «юридиче- ских лицах с общественными интересами» и т.д.88 Вместе с тем многие коренные вопросы административ- ной системы остались неразрешенными. Главным среди них яви- лась слабость политического начала в системе принятия решений кабинетом министром и его главой, отсутствие эффективных координационных и экспертных вспомогательных органов при премьер-министре для подготовки политических вопросов управ- ления (в области бюджетной политики, дипломатии и т.д.), ведом- ственный сепаратизм и т.д. Эти вопросы предстояло теперь ре- шить административной реформе конца 90-х гг.

ГЛАВА 2. ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИ- СТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА ОБЛИК ЯПОНСКОЙ БЮРОКРАТИИ Настоящая глава посвящена вопросу о том, что представ- ляла система государственной службы Японии в послевоенный период. Основное внимание при рассмотрении этой темы автор уделил проблемам формирования правительственной бюрокра- тии, особенностям ее карьерной модели и системы оплаты труда, а также трудоустройства после выхода в отставку. Во втором па- раграфе центральное место занимает проблема механизма приня- тия решений японскими правительственными органами, раскры- тие которой дает ключ к пониманию многих важных особен-но- стей японской административной системы. Наконец, в конце гла- вы дается анализ «внешнего аспекта» деятельности японской бю- рократии – методов регулирования экономики и общественной жизни, проблемы взаимоотношений с деловыми кругами и бизне- сом, а также вопроса о границах реального влияния и власти бю- рократии. Общая характеристика японской государственной службы Корпус государственных служащих Японии достаточно немногочислен. Всего в стране на начало 2000 г. насчитывалось 5,05 млн работников органов центрального государственного управления и муниципальных органов власти. Структура государ- ственной и муниципальной службы Японии достаточно типична для большинства развитых стран. Так, наибольшая доля прихо- дится на работников местных органов самоуправления (около 1,5 млн чел.) и префектуральных учреждений (около 1,7 млн чел.), пользующихся статусом «муниципальных служащих» (тихо ко-

106 ГЛАВА 2 муин). Что же касается работников министерств и ведомств, госу- дарственных университетов, клинических учреждений, почтовой и почтово-сберегательной службы, государственных НИИ и ис- пытательно-сертификационных центров, прокуроров, персонала исправительных учреждений и прочих работников, имеющих ста- тус «государственных служащих» (кокка комуин), то их насчиты- валось в начале 2000 года 1,13 млн человек.. При этом на долю министерств и ведомств приходилось 360 тыс. человек89. Следует отметить, что совокупная доля государственных и муниципальных служащих как в общей массе населения (3,7%), так и среди занятого населения (менее 7%), представляет собой достаточно низкий уровень по сравнению с большинством запад- ных стран. Например, по данным на 2000 г., количество государ- ственных и муниципальных служащих на 1000 человек населения (исключая служащих вооруженных сил) составляло во Франции 87 чел., Великобритании– 76 чел., США – 67 чел., Германии – 59 чел., Японии – 36 чел90. Процент занятых на государственной и муниципальной службах работников относительно численности занятого населения, по данным доклада Мирового банка за 1997 год, в 90-е гг. составлял: во Франции – 17,8, Великобритании – 16,7, Германия – 9,5. Япония – 6,5 91. Компактность государствен- ной службы является заслугой целенаправленной государствен- ной политики в этом направлении. Как было показано в гл. 1 на- стоящей работы, стабилизация численности государственных служащих произошла еще во второй половине 60-х гг. В результа- те японскому политическому руководству в течение 25 лет удава- лось с большой эффективностью предотвращать организацион- ный рост государственной службы: установленные в 1967 г. ли- миты ее численности в 1,16 млн практически не были превыше- ны, несмотря на значительный рост населения страны92. Безусловно, эффективность работы государственного аппарата не может определяться только количественными харак- теристиками (численностью служащих, количеством исходящей

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 107 документации и т.д.) Большую роль в обеспечении этой эффек- тивности играют многие формальные вещи, связанные со стату- сом государственных служащих: их формированием (наймом), продвижением по службе, оплатой труда, отставкой и проч. Найм и формирование государственной службы Формирование государственной службы в Японии осуще- ствляется на основе государственных экзаменов. Успешная сдача экзаменов не дает гарантии, но создает необходимую предпосыл- ку для получения низшей должности в одном из трех классов. Первый, наиболее высший класс, являясь относительно немного- численным (он составляет от 3 до 5% от общего числа чиновни- ков центрального аппарата правительства), формирует корпус т.н. «карьерной бюрократии» и является наиболее элитарной частью государственных служащих, которая монополизировала высшие посты в центральном государственном аппарате (выше начальни- ка отдела министерств и ведомств). Бюрократия второго и третье- го классов занимает в основном технические должности и не пре- тендует на существенный карьерный рост. Принадлежность к ка- кому-либо из трех классов, таким образом, определяет перспекти- вы продвижения по службе, уровень зарплаты, престиж и обще- ственный авторитет. Экзамены для прохождения на государственную службу формально открыты для всех граждан Японии от 21 до 33 лет. Они представляют собой письменные тесты с множеством вари- антов ответов по широкому кругу проблем, требующие энцикло- педических знаний, и серию сочинений на заданные темы широ- кого профиля. Все задания необходимо завершить в ограни-чен- ный промежуток времени. Помимо общего экзамена, имеются специальные экзамены для поступления на дипломатическую службу, в таможню, службу управления авиадвижением, иммигра- ции, тюрем, а также в Управление императорского двора.

108 ГЛАВА 2 Об уровне конкуренции при сдаче экзаменов говорят та- кие цифры: конкурс на экзаменах 1 класса составляет примерно 19:1, 2 класса – 9:1, класс 3 – 7:1 93. Фактический процент прохо- ждения составляет от 1,3 до 6% для экзаменов 1 класса до 12-20% для экзаменов 3 класса94. В реальности преимущество при сдаче экзаменов на квалификацию 1 класса имеют выпускники Токий- ского и некоторых прочих государственных университетов, носи- тели научных и инженерных специальностей, по половому соста- ву – мужчины. Так, 60% подающих заявки на сдачу экзаменов яв- ляются выпускниками государственных университетов, 10% – прочих видов публичных вузов, 30% – частных вузов. В то же время 85% сдавших экзамен представляют Токийский универси- тет, Киотосский университет, университет Васэда, а также Токий- ский технологический институт95: Определенное преимущество имеет диплом юриста: из общего числа абитуриентов только 15% имеют эту специальность, в то время как среди прошедших экза- мен таковых уже 40%.96 С 1948 г., когда были введены государ- ственные экзамены, до начала 90-х гг. государственные экзамены успешно сдали 9,5 млн чел. Пик пришелся на 1978 год (348тыс. сдавших), после чего в связи с улучшением условий оплаты и труда в частном секторе эта цифра стала уменьшаться97. Сдача экзамена отнюдь не гарантирует получение места в правительственном учреждении. Соискатели лишь попадают в единый квалификационный лист, который затем рассматривается кадровыми комиссиями министерств и ведомств. Следует отме- тить, что значительная часть прошедших экзамен вообще не по- ступают на работу ни в одно из министерств и находит себе место в частном секторе98. Что касается кадровых преференций мини- стерств и ведомств, то применительно к соискателям 1 класса они чаще всего не связаны со специальностью соискателей. Практи- чески все ведомства охотно берут себе выпускников аспирантуры, имеющих какую-либо научно-инженерную специальность либо специальность по праву или экономике. Так, министерство фи-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 109 нансов и внешней торговли и промышленности традиционно отдавали предпочтение Токийскому университету вне зависимо- сти от их специальности (85% поступающих туда на работу). Определенное внимание на инженерно-технический профиль со- искателя обращали лишь ведомства, где с самого начала требуют- ся специальные знания: Управление по науке и технике, Патент- ное управление, министерство транспорта и т.д. Таким образом, «карьерная бюрократия» министерств и ведомств практически полностью формируется за счет соиска- телей с «правильными» анкетными данными, прежде всего окон- чившими «правильный» вуз. В значительно меньшей степени учитываются личные способности и достижения соискателей, равно как чьи-либо «рекомендации». Практически нет в Японии практики приема на ответственные должности в госаппарат пред- ставителей политической элиты либо лиц, рекомендованных по- литическим руководством страны (это явление характерно для США и некоторых других стран). В результате обеспечивается го- могенизация и стандартизация кадрового состава, которая в соче- тании с присущим национальному характеру группизмом и соли- дарностью выпускников одного вуза позволяет уже на ранней ступени карьеры обеспечить внутреннее единство бюрократии одного поколения, отсутствие среди нее выраженных индивиду- альностей, приоритет интересов ведомства над личными интере- сами. Общие закономерности карьерной модели правительственной бюрократии Особенностями карьерной модели японских государ- ственных служащих 1 класса является достаточно медленный ка- рьерный рост, быстрая ротация кадров, относительно частые переводы в прочие подразделения того же ведомства либо прочих ведомств, большое количество различных стажировок и иных форм обучения.

110 ГЛАВА 2 Так, потратив около года на вхождение в курс дела и при- обретение знаний по технологии управления, молодой чиновник нередко направляется продолжить свое обучение. Возможны раз- личные формы повышения квалификации: краткосрочные курсы, практическая стажировка, учеба в аспирантуре, причем не только в японском, но и в зарубежном университете, как правило, США или одной из европейских стран. Характерной особенностью та- ких зарубежных стажировок, какие будет сопровождать карьеру чиновника и в дальнейшем, является использование бюджетов «особых юридических лиц», как правило ODA и JICA99. По окончании стажировки бюрократ начинает «восхожде- ние на небеса». Первоначально (до 30 лет) это «рабочая лошадка» в своем секторе, какой является помощник начальника сектора (катё хоса). Именно эта категория служащих делает реальную черновую работу на низовом уровне, управляет деталями всех операций, обеспечивает законодательное и иное проектирование, осуществляя рабочие контакты с персоналом своего подразделе- ния и подразделений-смежников. При этом достаточно большая скорость ротации – раз в один-два года – позволяет сотруднику пройти через основные операционные, исследовательские, адми- нистративные, бюджетные подразделения ведомства, в также структуры по связям с общественностью. Период пребывания на должностях помощника начальни- ка сектора, как правило, сопровождается переводами на управ- ленческие должности в различных государственных организаци- ях, причем не обязательно связанных своим профилем с первона- чальным ведомством. Так, нередко чиновник направляется в одно из посольств Японии за рубежом, где в течение трех лет служит в ранге 1 секретаря. Стоит по ходу отметить, что существует и меж- ведомственная ротация, а также ротация с местными органами власти, которая применяется для чиновников всех уровней, вклю- чая высшее управленческое звено. Например, 25 должностных лиц министерства внешней торговли и промышленности постоян-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 111 но находились на временных управленческих должностях в пре- фектуральных администрациях Япони 100. Существовали квоты для этого министерства и на ставки в зарубежных представитель- ствах Японии, в Ассоциации содействия внешней торговле («Джетро»), Управлении экономического планирования, мини- стерстве финансов, многих специализированных структурах типа Патентного управления, национальных нефтяных компаниях и т.д. После 15 –20 летнего пребывания в министерстве бюро- крат 1 класса занимает должность начальника сектора (катё). Как и прежде, носители этой должности не задерживаются на своей должности, меняясь на ней раз в один-два года. В результате чи- новник проходит ротацию почти в каждом из секторов своего отдела, попутно побывав за границей в качестве советника одного из посольств. При этом именно возраст, в котором чиновник по- лучает свой первый пост начальника сектора, является показа- телем его дальнейшей кадровой перспективы. Дело в том, что этот пост гарантирован практически всем бюрократам (1 класса), если те не совершат ничего противозаконного, например, не будут брать взяток или публично критиковать свое ведомство. Класси- ческий пример наиболее удачной карьеры: примерно к 35 – 40 годам один из удачливых представителей своего набора получает пост начальника сектора, к 43 – 45 годам – начальника бюро, к 45 – 48 годам – начальника департамента или его заме- стителя. Прочие же одногодки уже в сорок с небольшим лет начи- нают активно предпринимать шаги к дальнейшему трудоустрой- ству. Ускоренная ротация (срок пребывания на одном посту длится от девяти месяцев до двух-трех лет) продолжается и в высшей номенклатурной среде. Главы отделов и департаментов, например, меняются практически ежегодно, что позволяет чинов- нику опробовать руководящие кресла практически во всех депар- таментах данного ведомства (у каждого из министерств от 5 до 10

112 ГЛАВА 2 департаментов). Обычный случай: просидев 2 срока в кресле за- местителя начальника департамента, чиновник занимает пост на- чальника департамента, затем повышается на должность замести- теля административного заместителя министра, и, наконец, при счастливом стечении обстоятельств становится административ- ным заместителем министра, в должности которого он пребывает 1, реже – 2 года. В возрасте 55 – 56 лет он уходит в отставку. Следствием этой модели является отсутствие в министер- ствах и ведомствах узких специалистов на ключевых должностях и преобладание «генералистов», т.е. управленцев широкого про- филя. Один из немногочисленных примеров представляет собой министерство финансов, в котором после достижения уровня по- мощника начальника отдела бюрократы 1 класса остаются в од- ном управлении и совершенствуются как специалисты узкого профиля в области налогов, бюджетной политики, тарифов, банков, ценных бумаг и международных финансов. Все кадровые решения, касающиеся среднего и низшего управленческих звеньев (ранг начальника отдела и ниже), прини- маются в рамках департаментов общих дел соответствующих ми- нистерств и ведомств на основании рекомендаций начальников профильных департаментов. Окончательно эти решения утвер- ждаются и подписываются административным заместителем ми- нистра либо начальником секретариата министерства по рекомен- дации кадровой структуры. Что же касается назначений на долж- ности начальников управлений или департаментов и выше, то для них требуется особое решение министра и его утверждение кан- дидатуры на заседании кабинета министров (впрочем, это реше- ние обычно просто штампуется, так как на эти посты могут пре- тендовать только выходцы данного ведомства)101. Ежегодно кадровая служба проводит опрос руководи- телей подразделений, кого конкретно они хотели бы видеть под своим началом, но далеко не всегда их мнение принимаются во внимание. Общим принципом является проведение в июле каждо-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 113 го года кадровых перемещений, затрагивающих до трети персона- ла. При принятии конкретных персональных решений кадровики руководствуются прежде всего результатами трудовой аттеста- ции, которая регулярно проводится на уровне секторов. Оценке подлежат не только результаты труда работника, но и его способ- ности, навыки, психологические характеристики, а также образо- вательный уровень (общий уровень знаний, знание иностранных языков, профессиональная учеба и т.д.) Особое внимание уделя- ется психологическому и психофизическому портрету испытуе- мого, и прежде всего – уровню кооперативности, желанию упор- но трудиться и преданности работе, физическому и ментальному здоровью, уживчивости, а также стабильным отношениям в се- мье. Как отмечал американский исследователь А.Ротальдер, «тот факт, что качествам уживчивости и умению гармонизировать свое поведение придается приоритетное значение, в то время как про- явление амбиций … активно не поощряется, ставит эффективный заслон проявлению элементов агрессивной конкуренции в рабо- те.»102. Наличие указанных черт приобретает первоочередное зна- чение с учетом того, что именно факторы группизма и коллекти- визма занимают одно из ключевых мест в механизмах подготовки и принятия решений. Таким образом, рассмотренную нами модель карьерного роста можно охарактеризовать следующими чертами: 1) достаточно медленные темпы карьерного роста; 2) быстрая ротация и малые сроки пребывания на одной должности; 3) ранний выход в отставку. В рамках такой модели постоянный переход с места на место (1 раз в два года) сводит на нет опасность фаворитизма и «блата», уменьшает риск застоя в мышлении и самоудовлетворен- ности в работе. Снижается и опасность коррупции, поскольку в столь малый срок достаточно трудно установить устойчивые свя- зи с внешними структурами, позволяющие на постоянной основе

114 ГЛАВА 2 злоупотреблять служебным положением. В то же время назначен- цы на высшие управленческие посты являются при такой системе не случайными, опытными и квалифицированными людьми, име- ющими в запасе многолетний стаж безупречной службы. Каждое новое назначение на более высокую ступень предполагает медленное и поэтапное увеличение ответственности и может быть осуществлено только на основе определенного кадрово-ор- ганизационного опыта; не допускается перескакивание через несколько ступенек служебной лестницы. Эта модель предполага- ет также отсев некомпетентных, ленивых и «несбалансированных по характеру», т.е. неуживчивых лиц. Вместе с тем исключено подсиживание, нездоровая конкуренция на основе выпячивания собственных достоинств и т.д. Рассмотренная выше модель относится к 1 классу «ка- рьерной бюрократии». Что касается 2 и 3 классов, то модель их карьерного роста характеризуется слабой ротацией, длительным нахождением на одной должности, крайне медленным продвиже- нием по службе. Чиновники 2 класса, как правило, всю свою жизнь работают в одном секторе (отделе), занимая до 10 лет под- ряд одну и ту же должность, чаще всего – помощника начальника сектора, и выходят в отставку в 60 лет. Крайне редко бюрократ 2 класса дослуживается до начальника сектора на одном из неприо- ритетных для данного ведомства направлений. Это обстоятель- ство помогает чиновнику накопить знаний и стать подлинным экспертом в какой-либо узкой проблеме. В результате на уровне низового подразделения (сектора) формируется симбиоз двух ти- пов бюрократии, при котором карьерные бюрократы 1 класса, ис- пытывая недостаток в конкретных технологических знаниях, по- лагаются в решении рутинных вопросов на ветеранов из числа чиновников 2 класса. Данная модель проявляет свою жизне- способность и устойчивость на фоне присущего Японии органи- зационного принципа перенесения тяжести работы по принятию

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 115 решений на нижние этажи управления при сохранении от- вет-ственности за эти решения на верхних этажах. Система оплаты труда Как уже отмечалось ранее, государственные служащие Японии лишены прав на заключение коллективных договоров с администрацией и проведение забастовок. Прерогатива определе- ния ставок заработной платы для различных категорий государ- ственных служащих всецело принадлежит Совету по кадрам. Ежегодно в апреле Совет по кадрам вносит свои предло- жения по изменению тарифных ставок на базе обследования по- ложения дел в приблизительно 7600 предприятиях частного сек- тора с числом работающих более 500 человек.103.Общий принцип заключается в том, что оплата труда у госслужащих должна быть не выше, но и не существенно ниже, чем у работников частного сектора, имеющих аналогичную квалификацию и занятых на ана- логичных видах работ. Если обнаруживается различие в ставках, в августе того же года Совет по кадрам выступает в кабинете ми- нистров с соответствующими рекомендациями, на основании ко- торых вносятся поправки в бюджетный законопроект. В реальности предложения Совета по кадрам не обяза- тельно предусматривают рост ставок, хотя вносятся они непо- средственно после «весеннего наступления», которое, казалось бы, должно отражать итоги годичной акции японских профсою- зов именно в пользу повышения заработной платы. Например, в 90-е гг. зарплата в частном секторе в связи с затяжной экономи- ческой стагнацией практически не росла и, соответственно, став- ки не менялись и в госсекторе. Так, в 2000 г. Совет по кадрам вто- рой год подряд предлагал оставить ставки в госсекторе практиче- ски без изменений в соответствии с общими тенденциями с зара- ботной платой в частном секторе, а также сократить бонус на сумму, равную 20% от месячной ставки104.

116 ГЛАВА 2 Особенность японской модели оплаты труда правитель- ственных служащих заключается в том, что основная тарифная ставка относительно невелика и зависит от занимаемой должно- сти и возраста работника. При этом ее конкретная сумма опреде- ляется кадровой службой ведомств в пределах заданного Советом по кадрам коридора. Для оценки труда государственных служа- щих принята 17-разрядная шкала оплаты: низший разряд состав- ляют медсестры государственных клинических учреждений, выс- ший – административный заместитель министра. В то же время предусматриваются надбавки за занятие руководящих (менеджер- ских) должностей, а также многочисленные доплаты: на семью для состоящих в браке (около 20тыс. иен в месяц), за работу в столице (10%-ная прибавка к основной ставке), на жилье, на транспортные расходы. Кроме того, производятся дополнитель- ные выплаты за следующие виды работ: специальные (не огово- ренные контрактом) виды работы; работа в удаленных местах; сверхурочные; работа в выходные дни; ночные дежурства; работа в местах с холодным климатом и проч. Другой важной особенно- стью является принятая в Японии система бонусов, которые выплачиваются 2 раза в год: в августе и декабре. Сумма бонусов составляет около 40% от общей суммы дохода работника. Нако- нец, при выходе в отставку бюрократы получают выходное посо- бие, равное 34-41-кратному уровню их месячной тарифной став- ки на момент ухода с должности. В целом стоит отметить, что фактор оплаты не является основным в числе стимуляторов для работников государственной службы. Общие размеры оплаты оказываются на 30 –50% ниже, чем в частном секторе. Что касается правительственной бюрокра- тии, то главный стимул заключается в престижности и интерес- ном характере работы, высоком общественном положении, воз- можности влияния на частный сектор, близости к власти. Следует также учитывать, что, помимо системы оплаты, стабильность по- ложения правительственных служащих закрепляется социальны-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 117 ми гарантиями: системой пожизненного найма, хорошим уровнем пенсионного обслуживания, возможностью перейти на работу в частный сектор после отставки. Бюрократы активно пользуются специальной системой социального и медицинского обслужива- ния, системой жилищных субсидий, кассами взаимопомощи для кредитования на случай похорон или свадеб, привилегированны- ми магазинами и ателье, рекреационными и спортивными учре- ждениями и т.д. Нельзя забывать и о том, что правительственная бюрократия имеет много возможностей для легальных прира- ботков – прежде всего, получать гонорары за публикации и вы- ступления. Управленческая номенклатура, кроме того, имеет пра- во на пользование представительскими фондами, которые в основном идут на совместное с «нужными людьми» посещение баров и ресторанов. В реальности пользуются руководящие ра- ботники и различными осязаемыми и неосязаемыми «подарками» от частных компаний, с которыми они связаны по работе (оплата путешествий, приглашения на увеселительные мероприятия и т.д.) Хотя это создает питательную среду для коррупции, в Япо- нии не принято жестких норм, подобно существующим в США и многих европейских странах, относительно того, свыше какой стоимости следует считать взяткой какой-либо подарок или «услуга». Оценивать уровень доходов правительственной бюрокра- тии было бы некорректно, если не подсчитать общий уровень до- ходов, полученных чиновником в течение всей своей карьеры. Для Японии характерно, что если до сорока лет у работника прак- тически не наблюдается существенного роста дохода, то после со- рока лет, по мере занятия им одной из высших управленческих должностей, уровень оплаты существенно возрастает. Например, занятие поста начальника отдела, наступающее обычно после 45 лет, предполагает повышение базового уровня его заработной платы на 80%. Руководители департаментов же получают значи- тельно больше, чем управленцы их квалификации. Те же, кому не

118 ГЛАВА 2 посчастливилось продвинуться на один из высших администра- тивных постов в министерстве, имеют возможность перейти на работу в частный сектор, где у них открываются хорошие пер- спективы получения высоких доходов вплоть до своей оконча- тельной отставки. Обследование Японской федерации предпри- нимательских ассоциаций показало, что за всю свою карьеру об- щий доход бюрократов, включая выходное пособие, примерно со- ответствует тому, что в частном секторе, в то время как сумма пенсии у отставных бюрократов выше105. Исходя из вышесказанного, можно охарактеризовать мо- дель оплаты труда правительственной бюрократии как «кумуля- тивную». Для нее характерен плавный и более медленный, неже- ли в частном секторе, рост основной тарифной ставки работни- ков, наличие определенного качественного скачка в уровне дохо- дов при вступлении в число высшей номенклатуры. Оценка уров- ня доходов при такой системе носит корректный характер только применительно к длительному отрезку времени, в течение кото- рого длится карьера работника. Наконец, в «кумулятивной моде- ли» большую роль играют дополнительные источники доходов, а также моральные стимулы. Проблема трудоустройства после отставки В теории и практике системы государственной службы Японии отставка правительственной бюрократии ассоциируется с понятием «схождение с небес». (амакудари). Само это понятие имеет мифологические корни и основано на космологическом мифе о схождении с небес на землю божеств с целью создания и населения японского архипелага. В настоящее время термин «схо- ждение с небес» обозначает практику поступления бюрократов после своей отставки на руководящие должности в частном биз- несе, причем в отраслях, которые ранее курировались ведомства- ми, в которых те работали в период своего пребывания в должно- сти. Аналогия с мифологическим сюжетом очевидна: правитель-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 119 ство, взявшее на себя бразды правления, считается наиболее пре- стижным местом работы, ассоциируясь с «небесами», в то время как все прочие субъекты регулирования автоматически превраща- ются в подданных, обитающих где-то в «нижних мирах». В основе сформировавшейся в Японии практики «схо- ждения с небес» лежит особый характер взаимоотношений между правительственной администрацией и частным бизнесом, выте- кающий из специфики японской модели государственного регули- рования экономики. Известно, что японская экономика находится в плену огромного количества регулирующих норм, а частные предприятия в большей степени, нежели в других странах, зави- сят от решений властей. В то же время для Японии характерен до- статочно низкий уровень экономической конкуренции, а также большая организационная сложность процедуры вступления «но- вичков» на рынки. Благодаря мелочной опеке государства многие крупные частные предприятия фактически существуют в теплич- ных условиях, практически безальтернативно используя систему государственных дотаций, без особого труда получая прибыльные государственные заказы и т.д. Испытывая на себе «покровитель- ство» со стороны профильного ведомства, крупные компании ока- зываются «в долгу» перед конкретными чиновниками, курирую- щими их по долгу своей службы. Одна из легальных возможно- стей «отплаты долга» – взять того или иного бюрократа на работу после его отставки. Другая причина мотивации действий частных компаний – обезопасить себя от «самодурства» и неожиданных для себя решений на будущее, поскольку пришедшие на смену чиновники, с одной стороны, оказываются связанными отноше- ниями корпоративной солидарности с уже «сошедшими с небес», с другой – сами начинают искать себе место работы в частном бизнесе и вынуждены принимать «правила игры» такими, какие они есть. Что касается самой потребности в «схождении с небес» для государственных служащих, то она постоянно генерируется

120 ГЛАВА 2 наличием целого ряда перманентных факторов. Большую роль иг- рают рассмотренные нами выше особенности карьерной модели правительственной бюрократии, которую отличают высокая ско- рость ротации и медленные темпы продвижения по службе. Од- ним из следствий такой модели является ранний (в возрасте соро- ка с небольшим лет) уход со своих постов тех бюрократов, кото- рые получают первый крупный управленческий пост начальника сектора значительно позднее своих сверстников и, соответствен- но, не имеют выдающихся дальнейших перспектив карьерного роста. В дело вступают законы пирамидальной организации си- стемы, безжалостно выталкивающие за борт тех, кому не удается удержаться на верхних этажах пирамиды. Речь в данном случае идет о психологическом дискомфорте от нахождения под началом своего сверстника для представителя того же поколения «карьер- ной бюрократии», а также осознании того факта, что при дли- тельном нахождении им на своей должности без каких-либо пер- спектив роста ротация кадров может затормозиться и, соответ- ственно, сама карьерная система начнет давать сбои. Важное значение имеет и демографический фактор, а, точнее, высокая продолжительность жизни в Японии, составляю- щая более 80 лет для мужского населения. С учетом этого даже назначенцы на высшие административные посты класса началь- ника управления и выше сталкиваются с проблемой трудоустрой- ства в еще вполне работоспособном возрасте - не более 55 лет. В то же время выход на пенсию в относительно нестаром возрасте не соответствует национальным и семейным традициям японско- го народа и вне всякого сомнения приносит чувство неудовлетво- ренности самому отставному чиновнику. Наконец, существует для практики «схождения с небес» и благоприятный морально-психологический климат в обществе. В частности, в глазах общественного мнения она оправдывается тем, что речь идет об исправлении «несправедливости» в оплате труда работников правительственных учреждений, имеющих бо-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 121 лее низкую ставку заработной платы, нежели работники частных предприятий аналогичного возраста и образовательного уровня. В этих условиях общественность относится к амакудари с большой степенью либерализма, рассматривая эту практику как форму «компенсации за лишения» на соответствующем посту. В то же время в глазах рядовых граждан эта практика ни в коей мере не ассоциируется с проявлением коррупционной смычки бизнеса и власти, хотя подобная ассоциация была бы вполне есте- ственной для многих западных стран. Таким образом, потенци- альная возможность «схождения с небес» служит одним из средств обеспечения психологической стабильности государ- ственной службы, снятия социального напряжения в среде бюро- кратии. Японское законодательство предусматривает некоторые лимиты на практику «схождения с небес». В соответствии с ними, экс-бюрократ не может в течение 2 лет после своей отставки за- нимать какие-либо должности в частной компании, с которой он был связан кругом своих служебных обязанностей в течение 5 лет до ухода с должности. Кроме того, даже и по прошествии указан- ного срока на переход в частный бизнес требуется разрешение Совета по кадрам. В то же время никакие ограничения не дей- ствуют при поступлении в общественные корпорации, обще- ственные фондовые юридические лица, «особые юридические лица» и иные структуры сферы общественного предприниматель- ства. Поэтому на практике «присмотревшие» себе удобное место работы в частной компании, как правило, сперва «пережидают» 2 года в подобной структуре. Отличительным для Японии моментом является то обсто- ятельство, что активным игроком практики «схождения с небес» выступают сами министерства и ведомства, кадровая служба ко- торых занимается целенаправленным поиском подходящего места работы для своих будущих отставников. Если в нужный момент не оказывается вакансий в «особых юридических лицах», кадро-

122 ГЛАВА 2 вики побуждают принять у себя отставников частные компании, находящиеся в области компетенции данного ведомства 106. При этом для оказания давления на частный бизнес ведомства распо- лагают широким арсеналом средств: отлучение компаний от госу- дарственных заказов, отказ в дотациях, помещение в «черный список» нежелательных партнеров и т.д. Что касается конкретных постов в частных компаниях, на которые могут рассчитывать отставные бюрократы после своей отставки, то они в основном охватывают управленческое звено различного уровня. Чем выше пост экс-бюрократа перед его ухо- дом в отставку, тем на более высокий пост в частной компании он вправе рассчитывать. Применительно к высшей правительствен- ной номенклатуре класса начальников управлений и их замести- телей речь может идти о должностях советников, членов совета директоров, исполнительных директорах и т.д. При этом доход на новом месте нередко оказывается на таком уровне, что его сово- купный объем с момента «схождения с небес» до ухода на пен- сию превышают сумму, полученную за весь период работы в ка- честве государственного служащего. Часто речь может идти о суммах не менее 600 – 700 млн иен (около 5-6 млн долларов)107. В результате общий доход бюрократа за всю его карьеру оказывает- ся не ниже, а местами и выше, чем в частном бизнесе. Это созда- ет определенный психологический комфорт для государственных служащих, устраняет чувство неравенства в отношении более вы- сокооплачиваемых работников частной сферы. Другой положительной чертой практики «схождения с небес» является тот факт, что она является мощным сдерживаю- щим фактором в отношении коррупционных соблазнов. Иными словами, благодаря возможности устроиться после отставки чи- новник имеет дополнительный стимул «держаться за место», не допуская злоупотребления своими служебными полномочиями. В то же время существенное ограничение практики «схождения с небес», по мнению большинства специалистов, породило бы в

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 123 среде бюрократов искушение немедленно «обналичивать» имею- щиеся полномочия, т.е. усилило бы психологическую мотивацию к получению взяток. Как отмечал проф. университета Сэнсю А. Ногути, «имеется опасение, что ограничение практики амакудари и продолжение политики дерегулирования … приведут к даль- нейшему усилению коррупции»108. Вместе с тем, бюрократ оказывается вынужден прилагать максимальные усилия для того, чтобы обеспечить себе после от- ставки место для «мягкой посадки». Это делается за счет средств налогоплательщиков, что усиливает неэффективный характер рас- ходования бюджетных средств и создает новые финансовые проблемы для страны. Во-первых, делается все возможное, чтобы увеличить бюджет и штаты «особых юридических лиц» и иных полуправи- тельственных организаций, находящихся под юрисдикцией дан- ного ведомства, даже если это идет вразрез с требованиями эле- ментарной целесообразности. Именно в таких структурах, как уже отмечалось выше, находят временное или постоянное убежи- ще подавляющая часть экс-бюрократов. Во-вторых, большие усилия прилагаются для того, чтобы заставить «свой» частный сектор создать различные «фонды» и прочие структуры с малопонятным предназначением, которые позволили бы экс-бюрократу «трудоустроиться» после отставки. В-третьих, активно проводятся меры по активному разви- тию «своих» отраслей и усилению за государственный счет «сво- его» частного бизнеса. Например, в недрах министерства здраво- охранения и социального обеспечения готовятся решения по пер- воочередному развитию фармацевтических компаний, предпола- гающие предоставление им различного рода субсидий, льгот и проч. Этими шагами преследуется двоякая цель: упрочить эконо- мическое положение компаний, которые в будущем станут прибе- жищем для чиновников, и одновременно увеличить объем их мо- ральных обязательств за сделанные услуги. Так, в 1998 г. мини-

124 ГЛАВА 2 стерство здравоохранения и социального обеспечения вложило через свою пенсионную корпорацию 250 млрд долл. в 47 близких министерству банковских учреждений для их использования в ин- вестиционных проектах. Хотя использование этих средств и было неэффективным и принесло самой пенсионной корпорации убы- ток на сумму 4 млрд долл., оно позволило указанным банковским структурам получить прибыли на сумму в 390 млн долл., что, в свою очередь, создало возможность для «трудоустройства» (при- нятия на руководящие посты) четырех отставников указанного министерства109. Проведенные журналом “Weeklypost” данные показали, что принятие по инициативе министерства здравоохра- нения и социального обеспечения в парламенте законопроекта позволило бы последнему распоряжаться пенсионными фондами на сумму 1,4 трлн долл., которые вновь были бы направлены «на прокрутку» в различные финансово-инвестиционные учрежде- ния. «Комиссия этих структур в этом случае составила бы 2 млрд долл., что позволит им взять из министерства минимум 20 чел. на руководящие должности»110, – отмечал журнал. Другой пример подобной практики – решения министер- ства сельского, лесного хозяйства и водного промысла. Во второй половине 90-х годов оно запустило целый ряд исключительно до- рогостоящих строительных проектов в ряде сельских районов страны, в частности, в префектурах Нагасаки, Симанэ и Кумамо- то, направленных на создание там инфраструктуры. В обмен за предоставление прибыльных подрядов строительные компании в течение пяти лет приняли на руководящие посты ряд отставных чиновников министерства. Есть особенности практики «схождения с небес» приме- нительно к отдельным ведомствам. Так, если т.н. «экономические министерства» направляют своих «питомцев» в частные компа- нии, министерство финансов и Банк Японии «делегирует» своих представителей главным образом в региональные и субрегиональ- ные банки страны. По данным неправительственных организа-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 125 ций, в 1997 г. в 146 общенациональных банках на 2745 высших управленческих должностях находилось 195 чел. из числа «со- шедших с небес», 90 из которых перешли сюда из министерства финансов, 74 – из Банка Японии111. Стоит отметить, что практика «схождения с небес» испы- тывает в последние годы все большие трудности, которые в ко- нечном счете связаны с экономическими проблемами 90-х гг. В условиях затянувшейся рецессии особенно заметным становится тот факт, что прием на работу отставных бюрократов из прави- тельства не столько повышает качество менеджмента компании, сколько относится к числу благотворительных мероприятий, ко- торые, как известно, являются внеэкономической категорией. При этом данная практика в равной степени оказывается пагубной как для «особых юридических лиц», так и для частных предприятий. Предпринимавшаяся ранее целенаправленная политика искус- ственной подкормки «особых юридических лиц», призванная обеспечить отставников нужным количеством вакансий, привела к разбуханию их штатов и, соответственно, снижению эффектив- ности управления. С учетом длительного финансово-экономи-че- ского спада раздутое штатное расписание стало создавать трудно- сти для финансовой реструктуризации, поставленной во главу угла политики пришедшего к власти весной 2001 года кабинета Д.Коидзуми. Реформа системы «особых юридических лиц», пред- принимаемая в рамках административной реформы, предполагает их рационализацию и, соответственно, упразднение многих заман- чивых постов, на которые ранее претендовали бюрократы. С другой стороны, частный бизнес, и прежде всего круп- нейшие компании страны, начинают не только просто проявлять недовольство практикой «схождения с небес», но и предприни- мать активные шаги по саботированию и даже открытому непод- чинению попыткам администрации навязать ему своих бывших сотрудников. Во многом на смену приоритетов кадровой полити- ки частных компаний начало влиять сознание того, что экономи-

126 ГЛАВА 2 ческий успех в новом мире зависит не от покровительства со сто- роны «нужных людей» в правительстве, а от собственных усилий в деле грамотной организации менеджмента, в том числе и по во- просам кадровой политики. В этих условиях ведомствам оказыва- ется все сложней пристраивать своих людей в компании, которые традиционно считались их вотчиной. По последним данным, даже могущественное министер- ство финансов оказывается неспособным обеспечить себя вакан- сиями для «сходящих с небес» в таких наиболее престижных банках, как «Токио- Мицубиси», «Дайити кангё», «Мицуи-Суми- томо». Все более сужается пространство для маневра и у мини- стерства внешней торговли и промышленности (с 2001 года – ми- нистерства экономики и промышленности), перспективы для от- ставников которого теперь стали ограничиваться узким кругом электротехнических компаний, производителей стали, электро- энергетическими предприятиями, т.е. теми отраслями, где данное ведомство обладает наиболее сильным контролем. Особенно сильно недовольство частного бизнеса стало проявляться в связи с успехами политики дерегулирования, кото- рая по сути означает курс руководства на ослабление государ- ственного начала в экономике. Кроме того, изменились и тради- ционные формы государственного контроля, который стал утра- чивать черты административного стиля и все сильнее стал приоб- ретать недирективный и некомандный характер. Так, например, в связи с отказом в июне 1998 года управления финансового контроля министерства финансов от практики «упреждающего администрирования» при проверке налогово-финансовой отчет- ности предприятий и переходом к системе «проверки пост-фак- тум» во многих компаниях стали все активнее ставить под сомне- ние целесообразность принятия на работу «сходящих с небес», так как отпала необходимость держать у себя отставников минфи- на в качестве «заложников».

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 127 Стала пробуксовывать практика «схождения с небес» и во многих региональных и частных банках, считавшихся безуслов- ной вотчиной министерства финансов и Банка Японии. В японском печати сообщалось, что если раньше эти банки были за- щищены различными регулирующими нормами и мало думали о рыночном начале в своей деятельности, то в новых условиях перехода на рельсы коммерции они оказываются вынужденными отказаться от найма на ведущие позиции экс-бюрократов, не об- ладающих достаточным количеством навыков современного банковского менеджера. Так, например, категорическим отказом на попытки навязать новую партию «сошедших с небес» ответил Трастовый банк ценных бумаг, сославшись на неквалифицирован- ные действия своих высокопоставленных сотрудников из числа экс-бюрократов – Председателя правления банка Х. Кубота (вы- ходца из министерства финансов) и одного из директоров этого банка С. Того (выходца из Банка Японии), которые за фальсифи- кацию годового баланса были арестованы полицией112. СИСТЕМА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ ЦЕНТРАЛЬНЫМИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ Умение своевременно и грамотно принимать решения яв- ляется ключевым для оценки эффективности любой системы го- сударственного управления, равно как и политической системы в целом. Речь идет как о стратегической линии, которая формулиру- ется политическим руководством и определяет магистральное направление социального, экономического и политико-правового развития страны, так и о рутинных, технических административ- ных решениях, от которых во многом зависит реальное наполне- ние государственной политики в конкретных областях государ-

128 ГЛАВА 2 ственного управления. Можно сказать, что политическая и рутин- но-техническая составляющие процесса принятия решений яв- ляются неразрывно связанными между собой элементами единого целого. Какими бы правильными не были решения политиков, их эффективность всегда будет зависеть от механизмов реализации, т.е. от того, каким образом и в какой форме эти решения будут вы- полняться национальной бюрократией. Для Японии эта аксиома приобрела особое значение в условиях переживаемого ею на ру- беже двух тысячелетий этапа смены модели экономического и по- литического развития, когда императивом общественного разви- тия стал не только выбор правильных государственных решений, но и формирование адекватной управленческой среды для их во- площения в жизнь. В этой связи большой интерес представляет анализ тех национально-психологических, системно-организаци- онных, процедурно-правовых и иных факторов, которые прямым или косвенным образом воздействуют на принятие решений в си- стеме центрального административного управления. Национально-психологические факторы принятия решений в системе государственного управления Национальная специфика административной системы лю- бого государства во многом определяется теми чертами нацио- нального характера, которые оказывают реальное воздействие на управленческую практику на всех уровнях общественного бытия. Для японского общества такими чертами является группизм и коллективизм, коллегиальный характер принятия решений, склон- ность к достижению консенсуса, конформизм, стремление избе- жать личной ответственности. Уместно процитировать видного американского политолога Б.Ричардсона, который отмечал: «При анализе социально-политических процессов и их влияния нельзя упускать из виду, что японский социум структурирован по отдельным сообществам и группам, ориентирован на консенсус в

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 129 процессе принятия решений и что, в конечном счете, он является патерналистским, применительно к персональным взаимокон- тактам в рамках определенных социальных слоев»113. Эта харак- теристика, относящаяся к японской политической культуре в це- лом, приобретает особый смысл при ее экстраполяции на сферу центрального административного управления, а точнее – на про- цесс принятия решений в органах государственной власти. Сложившийся стереотип, во многом отражающий реаль- ность, хотя и в несколько упрощенном виде, предполагает, что в противоположность западной организационной модели, в основе которой лежит конгломерат индивидуальностей, типичная японская организация представляет собой объединение лиц с кол- лективистским менталитетом, которые могут находить общий язык лишь в том случае, если понимают настроения партнеров и сопереживают им. Другими словами, основной управленческий эффект группизма заключается в том, что именно в группе япон- цы могут проявить наибольший объем индивидуальных способ- ностей114. Исторически сложившаяся традиция работы в группе на- кладывает свой отпечаток на все стадии процесса принятия реше- ний. В то же время следует отметить, что участие индивидуума в процессе принятия группового решения вовсе не исключает воз- можности его параллельного участия в работе другой подобной группы. Именно в этом японский политолог Хаяси Сюдзи видит особенность японской модели индивидуализма. «Свобода инди- видуальности, – отмечает он, – в Японии проявляется в том, что индивидуумы могут свободно участвовать в работе сколько угод- но большого количества других, не связанных с первой, групп» 115. Применительно к управленческой практике это, в частности, вы- ражается в участии отдельных чиновников, имеющих право голо- са при принятии решений, в работе многих формальных и нефор- мальных групп.

130 ГЛАВА 2 Приоритет группистских механизмов принятия решений имеет, с точки зрения управленческой практики, ряд существен- ных организационных и ориентационных эффектов. Во-первых, группистское решение всегда более консерва- тивно, нежели индивидуальное: ментальный настрой группы (особенно когда речь идет об объединении группистски настроен- ных индивидуумов) отличает перманентная ориентация на за- крепление статус-кво, а не на новые дерзания. В то же время ини- циативному индивидууму, особенно предлагающему нетрадици- онные подходы, всегда бывает трудно добиться признания своей идеи коллегами. Это проявляется особенно отчетливо, когда воз- никает потребность в кардинальном изменении старой политики – в таких случаях группа чаще всего оказывается в растерянно- сти, т.к. она по своей сути обеспечивает определенную организа- ционную устойчивость, но не новаторство. Что же касается реше- ния вопросов государственной политики в рамках формальной бюрократической структуры, то в этом случае на консервативную суть группизма накладывается еще и консерватизм самой бюро- кратии. Во-вторых, группистское решение ведет к размыванию степени ответственности конкретных лиц, участвующих в его разработке. Особенно это характерно для Японии, чья история дает массу примеров невыраженности индивидуального начала в политике, нечеткости авторства многих инициатив. Еще в эпоху Токугава подаваемые крестьянами петиции подписывались по кругу, чтобы у властей не возникло повода найти «более винов- ных», чьи имена стоят ближе к началу списка. По этой же причи- не Токийский трибунал столкнулся с трудностями в определении меры персональной вины конкретных руководителей. В-третьих, японская модель принятия группистских ре- шений построена, скорее, по патерналистскому, нежели иерархи- ческому принципу. Речь идет о том, что между верхними и ниж- ними слоями принимающих решения лиц формируются отноше-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 131 ния, характерные для традиционной семьи: «старшие» берут «младших» «под свою защиту». Одновременно они делегируют им максимальные полномочия по принятию решений, стараясь не вмешиваться в рутинный процесс их подготовки, в то время как «младшие» стремятся выказать свою верность и принимать реше- ния, отвечающие ожиданиям «старших». Эту модель характеризу- ет наличие постоянного информационного обмена между «стар- шими» и «младшими». Помимо группизма, важными этнопсихологическими ха- рактеристиками процесса принятия решений является также кон- сенсус и связанный с ним этнопсихологический ареал конфор- мистской коммуникативной культуры. Японская культура всегда ставила единодушие выше «го- лосования большинством». Для его достижения применяется ши- рокий спектр согласовательных методов: информирование потен- циальных противников проекта решения, его неформальное обсу- ждение в узких группах (т.н. нэмаваси, или «окучивание корней»), нахождение точек соприкосновения и выработка еди- ной позиции. Следует особо отметить широкое применение инте- гративного метода: если на Западе противники стараются вы- играть спор, выдвигая более сильные аргументы, то в Японии ак- тивнее применяются методы примирения позиций путем их сбли- жения, достижения компромисса, выработки единого мнения. При этом в отличие от Запада, где решения принимаются в ходе формального обсуждения на официальном совещании принимаю- щих решение лидеров и затем просто спускаются вниз для испол- нения, в Японии окончательный вариант решения формируется на этапе неформальных и неофициальных встреч всех тех, кого это решение затрагивает. Это подразумевает не просто предвари- тельное «информирование» нижестоящих, но и их реальное уча- стие в обсуждении проекта решения с возможностью коррекции общей позиции. На данном этапе признается право конкретного индивидуума на несогласие, которое может быть учтено; в то же

132 ГЛАВА 2 время от него требуется проявить способность к компромиссу. Считается, что переговоры могут закончиться успехом лишь в том случае, если партнеры поймут цели и долгосрочные установ- ки друг друга и попытаются найти компромиссный вариант реше- ния, «войдя в положение» оппонента 116. Когда же точка зрения группы получает свое оформление в виде консолидированной по- зиции, она выносится на официальное совещание, которое долж- но лишь легализовать уже принятое решение. Именно в этом ме- ханизме американский этнопсихолог Т.С.Лебра видит особую роль конформизма (энрё), как одного из базовых понятий японской модели принятия решений. Подчеркивая, что в этой мо- дели особую роль играет не наличие согласия, а отсутствие возра- жений (иги наси), она отмечала, что данная модель допускает по- давление неудовлетворенного нонконформистского «я» путем со- циального взаимодействия, без нарушения единства общей ли- нии117. Важным методом внутригрупповой коммуникации на ста- дии подготовки определенного решения является нэмаваси, или «окучивание корней». Его цель достаточно прозрачна – обеспе- чить единство мнений внутри «своего круга» по определенному вопросу и расчистить почву для принятия легитимного решения в рамках формализованной встречи (совещания). В отличие от западных методов закулисного лоббирования, японская система нэмаваси обладает одной особенностью, позволяющей говорить о национальной специфичности этого явления. Ее целью является не только и не столько достижение единства мнений, но и внуше- ние охваченных ею лицам чувства сопричастности процессу при- нятия решений, а также поддержание духа единения и корпора- тивной солидарности. Только в этом смысле можно понять выска- зывание С.Хаяси, который подмечал, что главным в нэмаваси яв- ляется не столько цель, сколько сам процесс118. Другой особенностью нэмаваси является его закрытый характер, высокая степень конфиденциальности и непрозрачно-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 133 сти для общественного контроля. Речь идет не о формальной се- кретности передаваемой информации, а о том, что такая инфор- мация, поставляемая в самом различном виде, является объектом рассмотрения и обсуждения узким кругом лиц, которые поддер- живают доверительные отношения друг с другом и имеют воз- можность конфиденциально высказывать свое откровенное мне- ние без оглядки на позицию начальства. В нэмаваси отражается традиционная нелюбовь японцев к публичным формам обсуждения. Например, в отличие от Рос- сии, в старину все вопросы в крестьянской общине решались в Японии не на общем сходе, а на собраниях небольших нефор- мальных групп, лидеры которых лишь передавали принятое ре- шение главе общины. В политической истории страны до недав- него времени не было опыта гласных дискуссий на собраниях представительных форумов: парламент появился там лишь сто с небольшим лет назад, а значимые вопросы всегда решались уз- ким кругом приближенных к правителям лиц. Характерно, что имевшие место в период Мэйдзи попытки внедрить систему открытого и гласного рассмотрения дел по западному образцу на- толкнулись на стену глухого непонимания со стороны тогдашней политической элиты, которая не могла взять в толк, как можно выносить вопрос на открытое обсуждение, не узнав предвари- тельно мнение присутствующих119. Важными чертами японской этнопсихологической модели принятия решений также является особая роль невербальных средств коммуникации, приоритет контекста над смыслом, физи- ческого общения над формально-иерархическим. Японская мо- дель не приемлет диктата или разговора с позиции силы, предпо- лагающего безусловный приоритет мнения руководителя. Следу- ет также учесть, что большую роль играет трудноуловимая атмо- сфера взаимопонимания и взаимного доверия, позволяющая всем участникам собрания ощутить свою сопричастность процессу принятия решения. По мнению С. Хаяси, японцы часто находят

134 ГЛАВА 2 общий язык без прямых вербальных контактов120. Примером та- кой коммуникации является японская классическая поэзия: культура восприятия трехстиший хайку подразумевает, что сочи- нитель и читатель будут иметь общий эмоционально-поэтический настрой, иначе смысл произведения не будет понят. Наконец, существенным фактором этнопсихологической мотивации процесса принятия решений является феномен дихо- томии формы и содержания, общего и частного, теории и практи- ки ее применения121. Правда, применительно к интересующему нас вопросу этот феномен не носит универсального характера и не всегда отражает национальную специфику, поскольку кон- фликт упомянутых противоположностей в той или иной степени характерен для всех мировых управленческих моделей. Организационно-структурные факторы процесса принятия решений Организационную основу процесса принятия решений характеризует однотипность и единообразие внутренней структу- ры управления органов центрального правительства. В каждом из министерств и ведомств имеются: секретариат камбо, управления тё (только в составе некоторых министерств), департаменты кёку, бюро (отделы) бу, секторы ка и кабинеты сицу. Особенностью организационной структуры центрального правительства является «линейная модель» ее организации. 122 Данный тип характеризует наличие четкой иерархической верти- кали министерство сё – департамент кёку – сектор ка, проявляю- щей высокую степень управленческой самостоятельности. Осо- бую самодостаточность при этом проявляют департаменты, кото- рые составляют базовую структурную единицу административ- ной системы, создаваемую для формулирования и реализации го- сударственной политики в конкретной области государственного управления. В противоположность этому, в большинстве запад- ных стран, как правило, не существует системы «независимых»

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 135 подразделений: они либо зависят от поддержки кадровых подраз- делений министерств, обеспечивающих его специалистами в за- висимости от поставленной задачи (т.н. «линейно-кадровая мо- дель»), либо от других целевых структур, находящихся часто в иных вертикалях, нежели данное подразделение, например, в рамках другого департамента (т.н. «матричная модель»). «Линей- ную модель» структурной организации, которую во многих стра- нах Запада считают «старомодной», с точки зрения процесса при- нятия решений характеризует относительная узость сферы сопри- косновения взаимных интересов между структурными единицами ведомств (и в первую очередь департаментами), что приводит к достаточно низкому уровню взаимодействия, а также к потенци- альной конфликтности системы отношений между отдельными департаментами. Следует отметить, что конфликтность отношений между департаментами носит универсальный характер для всей админи- стративной системы страны в целом, хотя для отдельных ве- домств уровень хронических противоречий особенно высок. Так, большую известность приобрела конкуренция между отдельными департаментами министерства финансов, особенно активно про- являющаяся между бюджетным и финансовым департаментами. Сильный внутренний раскол традиционно наблюдался и внутри министерства внешней торговли и промышленности, где в подко- верной борьбе между отдельными профильными департаментами проявлялось соперничество отдельных отраслей за получение го- сударственной поддержки. Высокий накал борьбы наблюдается даже в рамках общественной телерадиовещательной корпорации NHK, где отдельные редакции активно соперничают между собой за влияние на центральные управляющие структуры, бюджет и т.д. Междепартаментские противоречия сглаживаются не только с помощью механизмов общеминистерского согласования позиций, но и системы кадровой ротации «карьерных бюрокра-

136 ГЛАВА 2 тов» между конкурирующими департаментами, позволяющей культивировать в среде «генералистов» «широкие» взгляды на проблемы, не ограниченные узкими рамками отдельного депар- тамента. Большую роль также играют мероприятия по воспита- нию среди персонала духа преданности всему ведомству в целом, который проявляется среди правительственной бюрократии в большей степени, чем чувство принадлежности к отдельной вну- триведомственной структуре. Важной особенностью японской модели подготовки и принятия решений является то обстоятельство, что базовой производственной ячейкой, в которой происходит документально- процессуальное оформление проекта решения и которая берет на себя основное бремя координации процесса его дальнейшего со- гласования внутри данного ведомства, является сектор ка. Таким образом, именно сектор является главной матрицей процесса при- нятия решений с точки зрения разделения полномочий и управ- ленческой ответственности. В то же время процесс подготовки решений внутри секто- ра характеризует определенная размытость ответственности в от- ношении отдельных исполнителей за подготовку решений. Этому способствует отсутствие соответствующих нормативных доку- ментов, регламентирующих общее распределение обязанностей между рядовыми сотрудниками сектора. Законы об организации ведомств, внутриведомственные инструкции и приказы, подробно регламентируя вертикальную иерархию управления, в то же вре- мя практически не затрагивают горизонтальное разделение труда на низовом уровне, заканчивая свое действие на секторе. В отно- шении же низового уровня управления в законах провозглашают- ся лишь общие принципы разделения ответственности, но не кон- кретизируется роль отдельных исполнителей. Как отмечал проф. Токийского университета М.Нисио, «внутриведомственные нор- мы разделения компетенции отдельных сотрудников трудно на- звать четкими. Во многих частных случаях, связанных с судьбой

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 137 отдельных проектов решений, по-прежнему приходится полагать- ся на существующие административные традиции. Кроме того, конечным звеном таких норм в основном является директор де- партамента, иногда – начальник отдела…»123. Таким образом, нор- мы не выделяют специальную управленческую ответственность даже помощника заведующего сектором катё хоса, который, яв- ляясь некарьерным сотрудником с длительным стажем работы на одном посту, играет ключевую техническую, а зачастую – и фак- тическую организующую роль в подготовке проекта решений. На это, в частности, указывал амери-канский политолог А.Ротальдер, который отмечал: «Заведующий сектором и его старший помощ- ник по общим вопросам играют четкую профессиональную роль и чаще всего не участвуют в коллективной работе своего подраз- деления напрямую, выполняя, скорее, директивно-контрольную функцию»124. Такому положению вещей активно способствует система рутинной организации труда внутри сектора. Роль этой организа- ции в процессе принятия решений оказывается настолько большой, что многие японские исследователи посвятили ей ряд специальных исследований, разработав концепцию т.н. «синдро- ма больших комнат». Характерными ее чертами является такое положение, при котором все сотрудники одного подразделения (сектора или группы) работают вместе в больших помещениях, где даже начальник не имеет собственного кабинета, а вся слу- жебная документация, как правило, является общедоступной в виде стоящих на виду стеллажей с файлами. Комплекс конкрет- ных управленческих эффектов от подобной организации труда, получивший название «синдрома больших комнат», заключается в следующем125. Во-первых, в рамках этой системы ответственность часто перекидывается от одного сотрудника к другому, что предполага- ет взаимное перекрывание сферы обязанностей рядовых сотруд- ников. Иными словами, подготовка конкретных вопросов переда-

138 ГЛАВА 2 ется чаще не более информированным и опытным в данной обла- сти сотрудникам, а тем, кто имеет для этого физическую возмож- ность, т.е. занят менее других. В результате этого даже на низших звеньях иерархической пирамиды преобладают т.н. «генералисты», т.е. управленцы общего профиля, в противовес «технократам» и «профессионалам». Во-вторых, за счет непрерывной кадровой ротации по признаку ответственности и компетентности в отношении кон- кретных участков работы, постоянной коммуникации, связанной как с различными внутренними совещаниями, на которых в курс деталей проблемы вводится весь персонал подразделения, так и с внерабочими формами общения (совместное посещение питей- ных заведений после работы и т.д.), обеспечивается непрерывная внутренняя интеграция подразделений, их консолидация в каче- стве цельной управленческой единицы, рафинирование общей по- зиции по рутинным вопросам управления. В-третьих, огромную роль в этих условиях приобретают психологические характеристики персонала, связанные с его способностью участвовать в т.н. team work (т.е. «работе в единой упряжке»). Речь идет не только о формальной способности рабо- тать в группе, но и о более глубинных качествах – уровне коопе- ративности, уживчивости, степени конформизма, способности перейти через собственное «я» в интересах коллектива и т.д. В-четвертых, аморфность индивидуального начала и при- оритет работы в группе приводят к тому, что оценить вклад отдельных сотрудников в решение общей задачи оказывается крайне затруднительным. В результате в японской карьерной мо- дели длительное время превалируют немеритократистские крите- рии: возраст, диплом престижного университета, уживчивость, умение работать в группе и не конфликтовать с начальством и т.д. и т.п. Попутно следует заметить, что почти полное игнорирование фактора личного вклада сотрудников в конечном счете оказалось негативным фактором с точки зрения эффективности администра-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 139 тивного процесса. Не случайно проводимая ныне реформа госу- дарственной службы важной составной частью имеет реформиро- вание системы оценок личного вклада госслужащих, внедрение меритократических принципов в систему продвижения по служ- бе, оплаты труда и т.д. В-пятых, в рамках этой системы большую сложность приобретает адекватная оценка эффективности работы отдельных подразделений с точки зрения т.н. «человекозатрат», т.е. прило- женных на решение конкретного вопроса усилий, количества привлеченных к нему исполнителей, затраченного рабочего вре- мени и т.д. На этом фоне любые попытки проведения рациональ- ных и научно обоснованных реформ организационной структуры ведомств на низовых уровнях оказываются заранее обреченными на значительные трудности. Процедурные факторы процесса подготовки и принятия ре- шений Наиболее известной методологической характеристикой процедуры подготовки и принятия решения является т.н. «систе- ма ринги». Теория этой системы была разработана в 60-е гг. проф. Токийского университета К.Цудзи и сохраняет с некоторыми ого- ворками свою актуальность и сегодня. По сути «система ринги» представляет собой формализованный механизм делопроиз- водства, предполагающий последовательное прохождение доку- ментов с проектом определенного решения через различные структурные подразделения определенного министерства или ве- домства. Семантически термин ринги означает документ, подавае- мый снизу министру для согласования. Сама же система ринги предполагает, что документ с проектом решения проходит согла- сование по определенному субординационному порядку, получая оттиски личных печаток всех компетентных чиновников, имею- щих отношение к данному вопросу. Такой порядок отражен в спе-

140 ГЛАВА 2 циальных инструкциях по ведению делопроизводства, существу- ющих во всех министерствах и ведомствах. Отличительной чер- той «системы ринги» является наличие двух достаточно четко вы- раженных стадий процесса подготовки правительственного реше- ния – содержательной и формально-процедурной. Содержательная стадия предполагает выработку контуров сути решения, предварительное согласование его принципиаль- ных положений, а также определение порядка его документально- го оформления, головного подразделения, степени важ-ности, круга причастных лиц и организаций, с которыми оно должно быть согласовано. Обязательность этого этапа согласования в це- лом хорошо ложится в общую логику концепции нэмаваси («оку- чивание корней»), предполагающую обязательность неформаль- ного согласования мнений всех заинтересованных участников процесса с целью нахождения компромиссного решения, наибо- лее приемлемого для большинства126, а также обеспечения рацио- нальности и внутренней непротиворечивости проекта решения. В результате решение принимается с учетом целого комплекса кри- териев: покрывает ли данный вопрос «стратегическую линию» ведомств или нет; является ли он «политически чувствительным» и, следовательно, требует ли согласования с профильными секци- ями Совета по политическим вопросам ЛДП; связан ли вопрос с применением мер административного воздействия, основанных на законодательном принуждении либо на действующих нормах незаконодательного регулирования; в компетенции многих ли подразделений указанного ведомства находился данный вопрос; требуется ли согласование с другими министерствами и ведом- ствами; необходима ли оперативная реакция ведомства или воз- можна неспешная проработка проблемы. Порядок принятия решений и организационные формы их согласования зависят от специфики отдельных ведомств, в каждом из которых сложились свои традиции делопроизводства и управленческой практики. Так, если в японском МИДе принятие

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 141 решений чаще идет по «вертикальной» схеме, т.е. назревшее ре- шение просто спускается сверху вниз для исполнения 127, то в большинстве прочих ведомств (министерство финансов, строи- тельства и т.д.) решение принимается в горизонтально-вертикаль- ной плоскости. При этом во многих ведомствах сформировались собственные специализированные структуры для горизонтально- го согласования позиций смежников. Для примера можно приве- сти коллегию МИДа, юридический экспертный совет министер- ства внешней торговли и промышленности и т.д. По достаточно важным вопросам, имеющим политиче- ский или стратегический подтекст, ареной первичного согласова- ния позиций служат специальные внутриведомственные совеща- ния типа конданкай или кэнкюкай, в которых принимает участие широкий круг представителей управленческого звена. Главной целью этого формата внутриведомственной коммуникации яв- ляется обеспечение «мозговой атаки» на проблемы, что предпола- гает возможность высказывания самых радикальных и нестан- дартных точек зрения, значительно различающихся с общепри- нятыми. Как отмечал проф. Токийского университета М.Нисио, на подобных совещаниях «учитываются точки зрения всех участ- ников вне зависимости от их положения в иерархической струк- туре, а принимается наиболее убедительное и обоснованное мне- ние, даже если это мнение нижестоящего»128. С помощью подоб- ных совещаний обеспечивается не только максимальная согласо- ванность позиций всех причастных подразделений, но и воспита- ние чувства сопричастности к выработке решения у чиновников различного уровня, шлифуется и оттачивается менталитет корпо- ративной солидарности и единения, повышается чувство ответ- ственности. Большое распространение в среде ведомств получили специализированные семинары на различные темы, не обязатель- но связанные с основным профилем данного подразделения. В их работе обычно участвует широкий круг чиновников не только из

142 ГЛАВА 2 основного подразделения, но и из всех заинтересованных отделов (секторов). Чаще всего цель таких семинаров – общее образова- ние, ориентация в новых тенденциях, абсорбирование новой ин- формации. В качестве лекторов и ведущих на них могут пригла- шаться эксперты в различных областях знаний, политики, пред- ставители бизнеса, академических кругов, средств массовой ин- формации, наконец, чиновники из других ведомств. В последнее время в связи с модным ныне лозунгом «интернационализации» на такие семинары стали активно приглашать иностранных спе- циалистов, работающих в Японии. Другим интересным форматом являются «встречи после пяти часов» (время окончания рабочего дня) – заседания кружков со свободным составом участников, создаваемых в рамках отде- лов вокруг инициативного сотрудника. Обсуждаются на них, как правило, конкретные производственные вопросы, носящие при- кладной характер. В состав кружков, помимо сотрудников данно- го отдела, могут входить работники других отделов министер- ства, а иногда – и работники других ведомств и даже причастные к проблеме представители частного бизнеса. Работа подобных кружков, которые японский политолог Д. Кёгоку метко назвал «политическими группами incognito»129, поощряется начальством, которое признает их в качестве важного элемента производствен- ного процесса. Подобные встречи, обеспечивающие широкий со- став участников и неформальную атмосферу, не только суще- ственно ускоряют процесс ринги, но и вносят для исполнителей, несущих основную ответственность за проекты решений, необхо- димую ясность в существо проблемы. Важной формой согласования позиций и выработки об- щего подхода к решению проблемы является т.н. канкан сэттай, или «общение между чиновниками». Речь в данном случае идет о различных формах коммуникации во внерабочее время: сов- местное посещение чиновниками ресторанов, ночных клубов, ка- раокэ-баров и иных учреждений индустрии развлечений. При

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 143 этом участниками подобного рода встреч могут быть как сотруд- ники одного отдела, так и работники различных подразделений одного ведомства либо представители разных ведомств. Харак- терной чертой такой формы общения является широкое использо- вание для оплаты услуг этих заведений представительских средств, доступ к которым имеет управленческая элита. В ответ на справедливую критику в использовании средств налогопла- тельщиков в личных интересах, один из чиновников, активно практиковавший подобные формы досуга, объяснил, что речь идет не просто об «общении», а «об обмене информацией», «установлении связей», и что «бывают такие моменты, когда про- сто нужна информация»130. Следует учитывать, что подобный «питейно-увесе- ли-тельный» формат обсуждения важных проблем государствен- ного управления хорошо ложится в русло давней традиции нэма- васи. Еще с довоенного периода элитные бюрократы имели спе- циальные пособия, которые позволяли им приглашать нужных людей для встречи. После войны, когда подобная система была отменена, большинство экономических министерств для оплаты представительских счетов стали использовать «приближенные» частные компании, в то время как МИД пошел по пути перебра- сывания денег с других статей расходов. Известный дипломат и президент исследовательского фонда Окадзаки Хисахико отме- чал, что «было бы непродуктивно … слишком жестко ограничи- вать такие совместные встречи во внерабочее время.». По его сло- вам, например, обычной практикой является приглашение высши- ми руководителями МИДа в ресторан коллег из Управления наци- ональной обороны для решения многих деликатных проблем координации131. После определения общего контура решения и его даль- нейшего пути, черновой проект, получив оформление в виде нео- фициальных «записей», попадает в «головной сектор», который будет нести основную ответственность за его дальнейшую судьбу.

144 ГЛАВА 2 Работа над проектом, если он затрагивает целое направление го- сударственной политики, чаще всего поручается одному или нескольким сотрудникам, специализирующимся на планировании (кикакукан и тёсакан - «исследователи» и «разработчики планов»). При этом на данной стадии проект решения практиче- ски никогда не принимает форму официального документа, огра- ничиваясь формой черновых набросков, краткого меморандума и т.д. После этого начинается работа по его предварительному со- гласованию, которое одновременно проходит и в горизонтальной, и в вертикальной плоскостях. В вертикальной плоскости согласование проходит путь от начальника кабинета к заведующему сектором, и, в зависимости от существа вопроса, до начальника отдела либо одного из руко- водителей департамента, играющего по данной тематике ключе- вую роль в данном ведомстве. Горизонтальный тип согласования предполагает проведение ряда совещаний с участием представи- телей смежных подразделений, инициатором которых выступает головной сектор. На первом заседании только оглашается суть ре- шения. Получив первоначальный неофициальный проект, пред- ставители смежников согласуют его в своих секторах, после чего созывается новое совещание. Предложенные на нем поправки и дополнения возвращаются в головное подразделение, которое вносит необходимые исправления в первоначальный проект и со- бирает очередное совещание для его утверждения. Следует отме- тить, что подобная схема может повторяться несколько раз, пока проект решения не устроит всех смежников. Если противоречия между ними носят непримиримый характер, возможно вмеша- тельство общего сектора департамента, призванного играть роль медиатора и координатора процесса согласования, либо советника или начальника департамента. Наконец, при наличии трений между департаментами вопрос при необходимости выносится на уровень начальника секретариата министерства или администра- тивного заместителя министра.

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 145 Другим существенным моментом системы подготовки ре- шений является обеспечение должной коллегиальности при рассмотрении существа проектов. И вертикальный, и гори- зонтальный типы согласования подразумевают проведение рабо- чих совещаний, выступающих связующим звеном между различ- ными подразделениями. Важно и то, что одним из основополага- ющих принципов подобных совещаний является обеспечение плюрализма мнений участников совещаний различного уровня, вне зависимости от занимаемого ими поста в табели о рангах. Впрочем, данное обстоятельство имеет и обратную сторону – принятые на совещании решения считаются отражением оконча- тельной позиции и в дальнейшем практически не подвергаются творческой переработке и пересмотру. Это подпитывает пресло- вутый секционализм и внутриведомственную разобщенность, так как данная ведомственная структура будет в дальнейшем стоять «горой» за уже принятое решение. Рабочие совещания проводятся с соблюдением правил субординации от нижестоящего подразделения (сектор, отдел) до вышестоящего (управление, коллегия министерства). При этом в случае необходимости нередко проводятся совместные совеща- ния отдельных подразделений, позволяющие согласовывать пози- ции смежных отделов и управлений данного ведомства. Напри- мер, межотдельские совещания зачастую проводятся под эгидой начальника секретариата или заведующего общим отделом соот- ветствующего управления. Чем сложнее и объемнее вопрос, тре- бующий согласований, тем более масштабной и изощренной ста- новится процедура согласования позиций. Общим моментом для процедуры коллегиального согласований является присутствие на всех совещаниях либо непосредственных исполнителей (авторов проекта решений), либо представителей начального подразделе- ния, выступающего инициатором проекта. Именно они вносят яс- ность в суть вопроса, дают необходимые пояснения, на них же ложится ответственность за внесение принятых на совещании до-

146 ГЛАВА 2 полнений и изменений, а также за написание конечного варианта проекта, который ложится на подпись руководителю ведомства. Наконец, проект решения, пройдя все необходимые согла- сования, принимает форму официального документа. После этого начинается формально-процедурная стадия процесса подготовки решения. Ее цель – не работа над содержанием проекта, а инфор- мирование смежных подразделений, получение виз их руководи- телей и представление должным образом оформленного и согла- сованного решения на подпись министру. Система ринги предусматривает два возможных метода формализованного согласования проекта решения. Первый метод, получивший условное название «метода обезличенного согласо- вания» (дзюндзикайран), предполагает самостоятельное прохо- ждение документа в определенном инструкцией порядке, при ко- тором бумага последовательно проходит согласование и получает оттиски печаток определенного внутриведомственной инструкци- ей круга чиновников. Как правило, данный метод используется для рутинного решения узкоспециальных вопросов оперативного характера, не имеющих большого значения для данного ведом- ства и не затрагивающего интересов широкого круга внутриве- домственных подразделений. Проект решения, получив форму «бегунка», проходит согласование в рамках одного управления по обкатанной схеме, не встречая особых возражений. Даже руково- дитель подразделения (сектора или отдела), как правило, автома- тически «штампует» проект-бегунок, не вникая в суть решения и полагаясь на своих подчиненных. Формальную непротиворечи- вость проекта решения, его соответствие общей линии управле- ния (министерства) подтверждает лишь общий отдел (сомука) или отдел документации (бунсёка), а также специальный советник (сингикан), пост которого существует во многих ключевых управ- лениях министерств. Окончательная инстанция – руководство управления (начальник или его заместитель), которым принадле- жит право окончательной подписи.

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 147 Спецификой Японии является широко распространенная здесь практика подписи документов «исполняющим обязанности», причем не только в случае, если руководитель от- сутствует на рабочем месте, в то время как вопрос требует не- медленного оперативного решения, но и в случае, когда вопрос не имеет первостепенной значимости. Полномочия «исполняющего обязанности» принадлежат заместителям начальника управления (отдела), а также – в некоторых случаях – и руководителю общего отдела, который следит за порядком делопроизводства и одобряет документ лишь по признакам формального соответствия установ- ленным правилам. В целом следует отметить, что наличие разви- того института «исполняющих обязанности» является исключи- тельно важным элементом системы ринги. Его основное значение заключается в том, что данный институт позволяет быстро и опе- ративно доводить проекты срочных решений до исполнения, а ру- ководящим органам сконцентрироваться на действительно проблемных и значимых вопросах. Второй метод – «метод персонифицированного согласова- ния» (мотимавари) предполагает, что документ лично обносится исполнителем (или иным представителем подразделения-эмитен- та) по всем заинтересованным структурам данного ведомства. Сама последовательность сбора оттисков печаток играет в данном случае гораздо меньшую роль, чем в первом случае. Данный ме- тод используется для решения важных вопросов, затрагивающих широкий круг общественных интересов и сферу компетенции большого круга ведомственных подразделений, либо касается сложного и многоаспектного вопроса, требующего всестороннего рассмотрения с различных позиций. Как правило, речь идет о тех случаях, когда требуется обеспечить срочность прохождения бу- маги, секретность и конфиденциальность вопроса, а также учет мнения различных внутриведомственных подразделений, сфера компетенции которых затрагивается данным решением. Сюда в первую очередь входят все крупные решения, касающиеся бюд-

148 ГЛАВА 2 жетно-финансовой сферы (например, решение вопроса о созда- нии финансовой корпорации и т.д.), проекты законов, представ- ляемые в парламент. Можно выделить следующие особенности системы ринги, позволяющие говорить об уникальности этой процедурной моде- ли системы принятия решений. Во-первых, ринги обеспечивает коллегиальность прини- маемого решения путем задействования административно-право- вого механизма, позволяющего в максимальной степени учесть мнение всех без исключения работников данного подразделения, а также легализовать этот процесс и придать ему должную доку- ментированную форму132. При помощи ринги фактически проис- ходит интеграция общей позиции группы, в данном случае адми- нистративного подразделения. Как писали В.А.Пронников и И.Д.Ладанов, «в рамках ринги рядовые работники проникаются иллюзиями относительно своей роли в принятии решений» 133. Следует уточнить, что речь в данном случае идет не об «иллюзи- ях», а о возможности быть в курсе подготавливаемых решений, даже если нет реальных рычагов воздействия на его ход, т.е. об обеспечении психологического комфорта, вызываемого сопри- частностью к выработке общей линии своего подразделения. Во-вторых, ринги требует больших затрат времени, по- скольку процесс согласования, особенно в случае «обезличенного метода», может быть весьма затянутым. Цудзи Киёаки писал, что оппоненты, которые в силу определенных причин не могут вы- ступить против (например, если решение носит политический ха- рактер и задано сверху, или из-за риска заведомо остаться в мень- шинстве), нередко используют ринги для искусственного затяги- вания процесса – например, надолго оставляя у себя проект реше- ния134. В-третьих, система ринги обеспечивает делегирование основной части ответственности вниз, а также ее распыление в низших слоях принимающей решения бюрократической элиты.

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 149 Именно это обстоятельство отмечали В.А.Пронников и И.Д.Лада- нов в качестве главной особенности ринги как чисто японской си- стемы принятия решений, когда писали, что ринги – это такой по- рядок, при котором «высшая администрация только намечает проблему, а конкретная ее разработка и выдвижение предложений по ее решению делегируются «низам»135. Следует отметить, что перенесение ответственности на низшие эшелоны управления имеет достаточно долгую историю. Исторические корни системы «ринги» восходят еще к периоду незаконченной буржуазной революции Мэйдзи и связаны с фор- мированием в стране прослойки высшей государственной бюро- кратии. Эта прослойка родилась в недрах старого дворянского со- словия (самурайства) и унаследовала от последнего такие особен- ности, как замкнутость, закрытость, приверженность корпоратив- ной этике, а также глубокую внутреннюю однородность, которая во многом связана с чувством единения на основе экзаменаци- онного и образовательного ценза. Следствием подобного рода корпоративной солидарности является то обстоятельство, что высшие эшелоны бюрократии стали с легкостью перекладывать на низшие звенья управления всю полноту ответ-ственности за принимаемые решения оперативного характера. В этих условиях между руководством подразделения и ответственными работника- ми-исполнителями отсутствует психологический барьер подчи- ненности, свойственный классической иерархии. Имеет место лишь негласное разделение обязанностей, по которому «низы», являясь экспертами, готовят решение, а «верхи» освящают его своим одобрением. Вместе с тем, следует констатировать, что ответствен- ность за содержательные аспекты смещена, скорее, в сторону низ- ших звеньев управления. В реальности именно низшие звенья управления несут основную ответственность за содержательную сторону решения. Формально решение принимает начальник, а подчиненные «помогают» ему, в реальности же именно на подчи-

150 ГЛАВА 2 ненных ложится наибольшая ответственность. Эта тенденция проявляется в еще большей степени при решении технократиче- ских вопросов управления: молодое поколение оказывается гибче и прозорливее в узкоспециальных областях, требующих хороших знаний. Кроме того, бюрократическая субординация и нормы де- лопроизводства исключают какие-либо элементы конкуренции за лучший проект решения, поэтому особая роль низшего звена, бо- лее осведомленного в сути вопроса, компенсирует этот недоста- ток. Если же речь идет о политических вопросах, затрагивающих интересы Либерально-демократической партии (ЛДП) или имею- щих большой общественный резонанс, они предварительно реша- ются внутрипартийными методами. Такому положению вещей способствует и отсутствие в нормативных документах, регулирующих порядок делопроиз- водства в административных учреждениях, юридически четкого закрепления меры ответственности конкретных звеньев управле- ния. Отсутствие у начальника подразделения реальных мотивов вмешиваться в работу подчиненных может быть объяснено двумя обстоятельствами. Во-первых, у руководителей отделов (управле- ний) отсутствует собственный вспомогательный аппарат, который позволил бы грамотно оценить предлагаемый снизу проект реше- ния136. Во-вторых, играет роль психологическая атмосфера взаим- ного доверия, не позволяющая начальнику из этических сообра- жений «марать» подготовленную подчиненным бумагу. Играет свою роль и то обстоятельство, что по неписаным правилам, мне- ние руководителя является лишь «справочным материалом» для исполнителя, который волен оставить все как есть. Наконец, по- стоянное, без лишней нужды, внесение исправлений и дополне- ний в уже согласованный проект сделало бы процесс согласова- ния, и так достаточно затянутый, вообще бесконечным. Если же возникают проблемы, связанные с некомпетент- ностью исполнителя либо с отсутствием у него должного опыта, они решаются, как принято говорить, «в рабочем порядке» сила-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 151 ми самого исполнителя и под его полную ответственность. Чаще всего проблема не выносится на более высокий уровень, а реша- ется на месте. Ответственный исполнитель чаще всего консульти- руется со своим старшим коллегой из числа так называемых ма- догивадзоку («племени сидящих у окна»)137. Подобным образом сотрудники старших возрастов, не слишком преуспевшие по ча- сти карьерного роста, удовлетворяют свое самолюбие, выступая в качестве экспертов, играющих ключевую роль в решении вопро- са; этим же обеспечивается морфологическая однородность и чувство единения бюрократической элиты. В этой связи возникает вопрос о реальных рамках влия- ния «управляющей элиты» министерств и ведомств, под каковой понимается номенклатура чиновников класса не ниже начальника сектора, а также о роли профессиональной, корпоративно-клано- вой, возрастной, образовательной и иной принадлежности в про- цессе принятия решений. На основе имеющегося материала мож- но сделать лишь общий вывод о том, что вне зависимости от спе- цифики ведомства наиболее важную роль в решении вопросов не- политического характера играют заведующие секторами (катё). Д.Кёгоку даже именовал эту прослойку бюрократии «реальным японским правительством»138, обосновывая это тем, что ей при- надлежит право от имени своих подразделений запускать процесс ринги и блокировать его. Наконец, именно эти управленцы прово- дят со всеми заинтересованными структурами первичное, нефор- мальное согласование, касающееся общей направленности реше- ния, и дают распоряжение о начале его подготовки. В то же время вопрос о роли различных группировок в разработке проекта ре- шения в рамках правительственной системы управления, т.е. во- прос о том, кто конкретно берет на себя инициативу поставить тот или иной вопрос на повестку дня и какова роль отдельных ка- тегорий бюрократии в этом процессе, если судить по имеющейся политологической литературе, не позволяет сделать какой-либо четкий и однозначный либо универсальный ответ139. Данный во-

152 ГЛАВА 2 прос, скорее, решается в каждом конкретном случае в зависимо- сти от огромного множества факторов: должности и месте иници- атора проекта решения в официальной иерархии, его профессио- нальной ориентации, принадлежности к формальным группам, а также к неформальным сообществам, которые стихийно возни- кают внутри ведомства и т.д. Можно выделить следующие виды группировок, принадлежность к которым может быть названа в качестве косвенных мотивационных факторов для процесса ини- циирования решения. 1. Принадлежность к классу «карьерной» или «нека- рьерной» бюрократии, положение в должностной иерархии. В от- ношении политических и стратегических вопросов, которые, как уже было отмечено, не охватываются системой ринги, основное право голоса уже на раннем этапе выработки сценария решения имеет высшая номенклатурная бюрократия класса начальника отдела или департамента. Многие японские авторы не без основа- ния утверждают, что первичная инициатива нередко исходит от высокопоставленных бюрократов класса начальника департамен- та или его заместителя в должности советника. В то же время не- редко большую активность в плане выдвижения различных стра- тегических инициатив развивают молодые бюрократы 1 класса возраста до 35 лет, занимающие должность заведующего секто- ром (катё), озабоченные перспективами своей дальнейшей карье- ры. С другой стороны, по рутинным вопросам управления больше право голоса имеют, по всей видимости, опытные технократы из числа бюрократии 2 класса уровня помощника заведующего сек- тором (катё хоса) и ниже. Именно эта прослойка бюрократии оказывается в большей степени компетентной по «неполитиче- ской» тематике, так как, в отличие от карьерных управленцев, за- частую просиживает на своей должности не один десяток лет и, таким образом, оказывается просто лучше информированной по большинству тонких технических аспектов проблемы. Их мнение, будучи озвученным на внутрисекторных совещаниях, нередко во-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 153 площается в реальный проект решения рингисё и начинает путе- шествовать по кабинетам ведомства в качестве «инициативы сни- зу». Именно в этом, по всей видимости, находит свое отражение в наши дни «классическая» теория К.Цудзи об особой роли рядово- го звена в инициировании решения. 2. Принадлежность к одной из неформальных группиро- вок внутри ведомства, сформированных по признаку принадлеж- ности к числу выпускников определенного университета (т.н. «гакубацу»), к одному возрастному поколению либо к поступив- шим на работу в одном году. Японская коммуникационная культу- ра вообще придает большое значение вертикальным отношениям типа «сэмпай – кохай» (т.е. старший – младший, не обяза-тельно по возрасту, а иногда – по стажу работы и пребывания на одной должности и т.д.) При всех прочих равных факторах голос «стар- ших», причем не обязательно по должности, в рамках этой культуры звучит весомее и имеет больше шансов «быть услышан- ным». Такого рода отношения, даже с учетом определенных ми- нусов с точки зрения интересов дела, ставят барьер на пути агрес- сивной конкурентной борьбы среди сослуживцев одного поколе- ния, подсиживания, оздоровляют психологическую атмосферу на рабочем месте. 3. Принадлежность к различным внутриминистерским «фракциям», формирующимся вокруг определенного сценария решения насущной проблемы. Такие «фракции», как правило, возникают на базе различных «семинаров», «форумов» и «иссле- довательских обществ», которые проводятся под руководством или незримой опекой какого либо крупного бюрократа из числа высшей номенклатуры, чаще всего ранга не ниже директора де- партамента. Соответственно подобные фракции, участники кото- рых связывают свой карьерный рост с определенной фигурой в своем ведомстве, чаще всего отражают личные взгляды на реше- ние проблемы этого лица. В прессу иногда попадают глухие све- дения о подковерной борьбе за ту или иную концепцию решения

154 ГЛАВА 2 в рамках одного министерства между различными группировка- ми, например, между «фракцией внешней торговли» (ориентиро- ванной на интересы экспортеров и заинтересованной поэтому в максимальной либерализации рынков) и «фракцией националь- ной промышленности» (ориентированной на защиту националь- ного производителя и заинтересованной в сохранении системы «государственного конвоирования» промышленности) в рамках теперь уже бывшего министерства внешней торговли и промыш- ленности. Один из последних примеров – скандал по поводу вы- сказываний руководителя «российского сектора» МИДа на тему о путях решения территориального спора между Японией и Росси- ей, причиной которого стало несовпадение точек зрения «пророс- сийской» и «антироссийской» фракций министерства. Противоречия между «фракциями» нередко используются политическим руководством ЛДП и правительства для изменения содержания определенной политики, например, путем кадровых перестановок и назначение на ключевые посты людей из полити- чески более «правильной» фракции. Уместно привести высказы- вание известного русиста-политолога из университета Хосэй Си- мотомаи Нобуо, в котором он анализирует процесс подготовки ре- шений в отношении России. «…Среди прочих, российское направление японской политики монополизировала т.н. «россий- ская фракция» (росиаха). Это были карьерные дипломаты, подго- товленные по российским проблематике в США и Великобрита- нии и имеющие серьезный профессиональный интерес в отноше- нии Советского Союза и вопросов безопасности… Политика в от- ношении СССР была сконцентрирована главным образом в руках трех должностных лиц: заместителя министра , главы Евразий- ского департамента и руководителя советского сектора… Тем не менее, в процессе развития политики перестройки, кадровая по- литика была намеренно изменена с тем, чтобы исключить пред- ставителей «российской фракции» с ключевых постов. Послы в Москву назначались с европейского направления. Особенно вер-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 155 но это было в отношении посла С.Эдамура, бывшего посла в Ис- пании и Индонезии, который возглавил деятельность по измене- нию образа Японии в Москве»140. 4. Профессиональная принадлежность. Следует, впрочем, иметь в виду, что данный фактор не может быть назван ключе- вым, поскольку управленческое звено министерств и ведомств, имеющее основное право голоса в определении сценария реше- ния, как уже отмечалось, практически полностью формируется за счет проходящих ускоренную ротацию «генералистов» из числа «карьерной бюрократии» и не имеет узких профессиональных преференций. Свою роль в «неяркости» профессионального фак- тора в процессе подготовки решений играет и то обстоятельство, что технократическое звено японской администрации не структу- рировано в узкопрофессиональные объединения (например, меди- цинских работников, работников лесного хозяйства и т.д.) и, соот- ветственно, не имеет возможности для дополнительного давления на руководство ведомства с помощью подобных организаций, как это, в частности, происходит в США и ряде других стран 141 . Ради справедливости нужно признать, что, например, в министерстве строительства (влившегося в 2001 г. в министерство националь- ных дорог и коммуникаций) роль технократической касты всегда была настолько значительной, что за ней был зарезервирован даже пост административного вице-министра, высший в бюро- кратической иерархии. Достаточно большую роль играет профес- сиональный фактор в министерстве финансов, с учетом того об- стоятельства, что принятие даже масштабных решений по мно- гим кредитно-финансовым вопросам зачастую требует узкоспе- циальных знаний. Заключительным этапом процесса ринги является фор- мальное совещание. Здесь действует общее правило: чем значи- тельнее вопрос, тем больше времени уходит на его «утряску» и согласование, и с тем меньшими временными затратами сопряже- но его официальное принятие. Это правило, собственно, распро-

156 ГЛАВА 2 страняется не только на административную сферу, но и на всю нынешнюю общественно-политическую практику. Так, например, общие собрания акционеров в современной Японии длятся не бо- лее нескольких минут, что бывает достаточно только для утвер- ждения уже принятого решения. Аналогично проходят заседания кабинета министров, многие пленарные заседания нижней пала- ты парламента. Например, без обсуждения консенсусом принима- ются большинство парламентских резолюций и многие законо- проекты, лишенные политического содержания. Подобным же об- разом работают и так называемые консультативные советы мини- стерств и ведомств. Журналисты газеты «Майнити» привели ти- пичный пример деятельности «консультативного совета по вопро- сам безопасности окружающей среды», существовавшего при управлении по охране окружающей среды. За 3 года (в 1991–93 гг.) этот совет рассмотрел на своих заседаниях в общей сложно- сти 25 вопросов, и по 22 из них, т.е. в 80% случаев, решение было принято сразу и без какого-либо обсуждения142. Вместе с тем, роль совещаний достаточно велика и, что самое важное, продолжает расти. С одной стороны, заключитель- ное совещание, легализующее принятое решение, органичным образом вросло в систему группового принятия решений как один из неотъемлемых ее элементов. Без него достигнутые на предва- рительном этапе договоренности считаются недействительными. С другой стороны, совещания постепенно приобретают все большее значение и как реальный коммуникативный метод про- цесса принятия группистских решений в тех случаях, когда мето- ды ринги и нэмаваси оказываются неэффективными. Нередко можно услышать о реальных публичных дискуссиях на совеща- ниях в госаппарате (особенно проводимых на низовом уровне), когда происходит прямая конфронтация нескольких точек зрения. Однако чем выше уровень подобного совещания, тем выше сте- пень консолидации точки зрения, и тем меньше простора остает- ся для ее корректировки в ту или иную сторону. Наконец, на сове-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 157 щаниях, проводимых на «высшем уровне» (уровень начальника отдела или департамента), аппарат уже выступает с полностью консолидированным мнением143. Подытоживая сказанное, следует отметить, что система ринги по своему характеру представляет собой патерналистскую систему управления, напоминающую отношения в патриархаль- ной японской семье: «старшие» опекают своих подчиненных и одновременно доверяют им, «младшие» проявляют преданность и стараются оправдать доверие, принимая на себя максимальную ответственность. Трудно не согласиться с Цудзи, который отме- чал, что базовые принципы такой системы прямо противоречат классической концепции М.Вебера, согласно которой бюрократи- ческая система представляет собой пирамидальную модель, в ко- торой где все указания идут сверху вниз, а обратная связь ограни- чивается в основном информационной подпиткой 144. Благодаря патерналистскому характеру в японской модели «указания», т.е. реальные проекты решений, движутся в основном снизу вверх. Фактически речь идет о том, что нижестоящие узурпируют пол- номочия своего начальства. В то же время такая модель не исклю- чает и проведение постоянного обмена информацией между «младшими» и «старшими». Системный характер такого обмена во многом объясняет, почему процесс подготовки решения носит такой длительный характер, тогда как выполнение происходит очень быстро. Одним из немаловажных следствий системы ринги яв- ляется проблема межведомственной разобщенности и узковедом- ственного эгоизма. Действительно, благодаря этой системе проис- ходит консолидация точки зрения всего подразделения, а в даль- нейшем и всего ведомства в целом. Однако поскольку эта система не распространяется на урегулирование межведомственных про- тиворечий, среди персонала определенного ведомства укореняет- ся менталитет «осажденной крепости», который рассматривает

158 ГЛАВА 2 свое ведомство как своего рода домен, вынужденный действовать во враждебном окружении. Уже с начала 80- гг. теория ринги стала подвергаться кри- тике за схематичность и отрыв от реальной жизни 145. В целом ряде случаев, как указывают многие авторы, эта система не дей- ствует в той форме и с теми же эффектами, какие должны возни- кать в соответствии с теорией К.Цудзи. Речь идет о вопросах, имеющих важное стратегическое или политическое значение для данного ведомства, вопросах, решение которых является прерога- тивой высшей номенклатуры ведомства или политических струк- тур правящей партии. Хотя около 90% от общей массы всех при- нимаемых ведомствами решений подготавливаются с помощью системы ринги146 , а доля «политических» вопросов, соответствен- но, не превышает и 10%, схема их согласования резко отличается от той, что предусмотрена «классической» теорией. Во-первых, некоторые решения ведомств вообще обхо- дятся без использования механизмов ринги. К их числу относятся, в частности, ответы на парламентские запросы, различные зако- нопроекты, бюджетные вопросы. Для таких вопросов либо преду- смотрен особый, отличный от ринги механизм согласования (как в случае с бюджетными вопросами), либо метод подготовки доку- ментов, не требующих дополнительного согласования (например, ответы на парламентские запросы не проходят процедуру ринги из-за недостатка времени). Кроме того, по многим оперативным вопросам управления, особенно требующим срочного вмешатель- ства, нередки случаи отдачи устных приказов и распоряжений. Во-вторых, при решении существенных вопросов с помо- щью ринги существует обязательный этап предварительного со- гласования, призванный обозначить принципиальную схему ре- шения и в целом скоординировать ее с основными ключевыми структурами ведомства. Бывший административный заместитель министра внешней торговли и промышленности Й. Одзими отме- чал, что, в отличие от рутинных вопросов управления, решения

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 159 по важным проблемам «часто принимаются еще до момента на- писания и продвижения проекта ринги»147. В-третьих, по свидетельству очевидцев, во многих случа- ях руководители отделов, департаментов и секретариатов мини- стерства, вопреки теоретическим постулатам К.Цудзи, вообще не считаются с рингисё, особенно если проект решения носит стра- тегический (политический) характер. Например, А.Ротальдер пи- сал о своем личном наблюдении того, как начальник отдела «… обрывал обложку документа с почти полностью проставленными на нем ринги и выбрасывал ее в мусорное ведро, а затем возвра- щал перечеркнутый красной ручкой документ несчастному экспе- дитору»148. Как отмечал бывший административный вице-ми- нистр образования Ю.Кобаяси, «…рингисё готовится в отделе только после тщательных консультаций с директором депар- тамента. Во время последних тот может дать свое одобрение или указания, как должно быть подготовлено или изменено данное предложение по проекту решения»149. Таким образом, даже заве- дующие секторами и отделами, не говоря уж о рядовых исполни- телях, оказываются вынужденными не просто принимать к сведе- нию мнение руководителей ведомства, но и реально учитывать их в своей работе. В полной мере осознавая определенную ограниченность сферы применения системы ринги, было бы несправедливо пол- ностью отрицать или умалять ее значение в административной практике современной Японии. Оставаясь ключевым формально- процедурным механизмом делопроизводства при решении подав- ляющего большинства рутинных вопросов управления, система ринги, как представляется, сохранит свою важную роль еще на долгую перспективу. Между тем помимо системы ринги в японской модели административной системы действует еще один мощный меха- низм согласования различных внутриведомственных интересов и приведения окончательного решения в соответствии с политиче-

160 ГЛАВА 2 ской линией кабинета министров, получивший название системы камбо. За этим названием скрывается совокупность секретариа- тов, канцелярий, общих отделов и иных подразделений общего характера министерств и ведомств. Первоначально развившись из обычной потребности решения информационных, кадровых и фи- нансовых, т.е. по своей сути, рутинных вопросов управления, си- стема камбо начала выполнять функции, далеко выходящие за рамки обычной обработки документации и иных вопросов дело- производства и охватывающие содержательную сторону проек- тов. Органы системы камбо начали контролировать вопросы все- стороннего обеспечения деятельности тех управленческих струк- тур, в состав которых они вошли – вопросы бюджета, доку-мента- ции, предварительной экспертизы принимаемых решений, кадро- вые вопросы, координация процесса делопроизводства и согласо- вание позиций отдельных подразделений. Постепенно система камбо стала неотъемлемой частью процесса подготовки и приня- тия решений, восполняя собой «секционалистский» характер ли- нейной модели административного управления и придавая этой модели необходимую цельность и устойчивость. Данную систему характеризуют следующие особенно- 150 сти . Во-первых, она носит характер четкой иерархической вер- тикали: канцелярия кабинета министров – секретариат кабинета министров – секретариат министра – секретариат административ- ного заместителя министра – общий сектор департамента (отде- ла). При этом организация секретариата министра, в рамках кото- рого имеется множество профильных отделов, соответствующих специализации департаментов, по сути повторяет структуру само- го министерства. Подобная структура позволяет руководителям секретариатов министров и его заместителей доводить свою волю до низших звеньев управления и добиваться их безусловного под- чинения. Во-вторых, по своему функциональному предназначению эта система выполняет задачу оперативного руководства всеми

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 161 подразделениями, которое не просто дублирует работу «офици- альной» вертикали управления, но и обеспечивает координацию и унификацию процесса подготовки решений. В рамках секретари- атов всех уровней особую роль играют те подразделения, которые занимаются работой с проектами решений и законопроектами. Являясь основными вспомогательными и консультирующими ор- ганами при руководителях различных звеньев управления (на- чальников департаментов, отделов и секторов), они фактически берут на себя основную нагрузку по координации и окончатель- ному оформлению принимаемых решений на окончательной ста- дии согласования, т.е. перед их окончательным одобрением гла- вой ведомства. В-третьих, подобная структура призвана обеспечить низ- шие звенья управления услугами по консультированию и внесе- нию необходимых рекомендаций. Потребность в такой услуге оказывается особенно заметной на фоне «самодостаточности» де- партаментов и отчасти секторов, а также отсутствия в рамках «линейной модели» управления целевых специализированных структур универсального назначения, занимающих вспомогатель- ную роль в отношении всех подразделений ведомства. В-четвертых, специфика системы камбо во многом выте- кает из ее политизированного характера. Многие японские иссле- дователи указывают на то, что уже с начала 60-х годов, когда произошло окончательное оформление «системы 1955 г.» и фор- мализация отношений парламента, ЛДП и высшей бюрократии, эта система стала неотъемлемой частью «тройственной» системы подготовки государственных решений. Поскольку руководство се- кретариатов является частью классической «политической номен- клатуры», а кадровые назначения на высшие посты в этой систе- ме не обходятся без одобрения правящей партии, ЛДП, бесспор- но, использует систему камбо для дополнительного и весьма эф- фективного контроля над механизмом подготовки решений пра- вительства151.

162 ГЛАВА 2 Особый характер функций системы камбо позволил мно- гим японским исследователям сделать вывод о том, что деятель- ность японского правительства по сути управляется не пре- мьер-министром, а секретариатом кабинета министров, отдельны- ми управлениями канцелярии премьер-министра, а также финан- сово-ревизионным департаментом министерства финансов 152. Эта особенность японской модели особенно хорошо проявляется в сравнении с другими странами Запада, где секретариат министра занимается в основном стратегическим планированием работы ведомства и не вникает в вопросы координации принимаемых ре- шений (как во Франции) либо выполняет в основном чисто техни- ческие функции (в Германии, США). Таким образом, подобная управленческая модель противоречит классической доктрине иерархического управления, поскольку координационные струк- туры формально не являются вышестоящими по отношению к ни- зовым профильным подразделениям ведомств. При согласовании противоречивых интересов отдельных департаментов или управлений одного ведомства механизмы со- гласования не ограничиваются системами ринги и камбо. В дело вступают различные согласительные конференции, формат кото- рых зависит от специфики ведомства, уровня представительства и характера обсуждаемых вопросов. Типичной формой согласи- тельной конференции внутри департамента является совещание руководителей секторов и их помощников кёкуги, проводимое под эгидой начальника департамента или его заместителя, в то время как в некоторых ведомствах, например, в министерстве финансов, имеется также формат т.н. «важного совещания» дзюёкёкуги с бо- лее широким уровнем представительства. Для общеведомствен- ного уровня подобные совещания проводятся в формате коллегии (камбу кайги), а также совещания представителей департаментов (какукёку рэнраку кайги). Такие совещания нередко проходят до- вольно бурно, во всяком случае, обсуждение в них не носит фор- мального характера. По свидетельству очевидцев, в некоторых де-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 163 партаментах даже налагаются штрафы на тех, кто за всё время со- вещания ни разу не высказался по существу поставленных проблем. 153 Значительно большие трудности вызывает процесс согла- сования решений на межведомственном уровне. Речь идет о ре- шениях правительственных органов, охватывающих сферу компе- тенции сразу нескольких ведомств, либо ущемляющих интересы какого-либо смежного ведомства. Появление межведомственных противоречий носит системный характер и вытекает из того фак- та, что в Японии, как и другой стране с мощной экономикой и развитой системой административного управления, сложился ры- нок административных услуг, на котором происходит постоянное соперничество между отдельными ведомствами за бюджетные ас- сигнования, сферу компетенции, право голоса в решении отдель- ных государственных задач и т.д. Наиболее отчетливо межведомственное соперничество проявляется по вопросах сферы компетенции, получившее в японском политическом сленге меткое название «перетягивание канатов» «навабари».. Расширение этой сферы, усиление преро- гатив приносит ведомствам новые бюджетные, институционные и иные ресурсы, позволяющие усилить свое влияние в системе го- сударственного управления. На протяжении многих лет мини- стерство внешней торговли и промышленности (МВТП) вело ожесточенную борьбу в самых разных областях управления: по макроэкономическим вопросам – с министерством финансов, по проблемам развития экспортных отраслей и международной по- мощи – с МИД, по вопросам загрязнения окружающей среды – с министерством здравоохранения и социального обеспечения, по проблемам протекционистской политики – с министерством сель- ского хозяйства, водного и лесного промысла 154. Отдельные виды соперничества приобрели столь ожесточенный и затяжной харак- тер, что вошли в качестве классических примеров во все учебни- ки теории государственного управления, подобно «телекоммуни-

164 ГЛАВА 2 кационной войне» (соперничеству за управленческие прерогати- вы в области телекоммуникаций), которая с переменным успехом шла на протяжении всех 80-х гг. между министерствами почт и телекоммуникаций, с одной стороны, и МВТП, с другой. Объектом «перетягивания канатов» могут быть целые сферы государственного управления, в которых переплетаются интересы различных ведомств. Для примера можно назвать пол- номочия ведомств в отношении протекающих в Японии рек. Так, если в целом реки в послевоенный период были отнесены к компетенции министерства строительства (гидротехнические ме- роприятия, чистка русла рек и т.д.), а также управления государ- ственных дорог (обслуживание мостов), то речная вода распреде- лилась между министерством сельского, лесного хозяйства и вод- ного промысла (вода для агротехнических нужд), министерством здравоохранения и социального страхования (вода для водопрово- да), МВТП (промышленные воды) и вновь министерством строи- тельства (сточные воды)155. Системный характер приобрело соперничество между ве- домствами и за долю бюджета. Естественно, что каждое из ве- домств при ежегодной подаче бюджетных заявок стремится обес- печить увеличение бюджетных ассигнований. Поскольку бюджет- ный департамент министерства финансов не обладает достаточ- ными организационными и кадровыми ресурсами для адекватной экспертизы поступающих заявок и, соответственно, не в силах за- щитить от «разбазаривания», основные общественные фонды, бюджетное планирование носит инкременталистский характер, обеспечивая пропорциональное увеличение заявок всех ведомств вне зависимости от их целесообразности. В таких условиях пыш- ным цветом расцвели исключительно расточительные и явно не- рациональные общественные проекты, целью которых являлось обеспечить «освоение» средств бюджета текущего года, который в противном случае окажется урезанным в будущем году. По сви- детельству очевидцев, нередким для Японии явлением стало

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 165 строительство дорог из никуда в никуда, рыбных портов, где нет никакой рыбы и рыбаков, модернизация угольных шахт, которые будут закрыты и т.д. Вместе с тем следует отметить, что даже в условиях жестких противоречий между ведомствами механизмы согласова- ния позиций на общеправительственном уровне достаточно отра- ботаны. В японской административной практике сложился целый ряд конкретных институционных механизмов, призванных обес- печить сглаживание противоречий между ведомствами, каждый из которых применим к определенной конфликтной ситуации. Согласование проходит в двух плоскостях – горизонталь- ной и вертикальной. В горизонтальной плоскости согласование касается в основном тех областей, которые имеют ключевое зна- чение для всей политики правительства и предполагающих отно- сительную «равноудаленность» всех ведомств с точки зрения сферы их компетенции: вопросы государственного бюджета, ра- тификации международных договоров и т.д. Координационный процесс здесь в целом носит неконфликтный характер и проходит под эгидой непосредственно премьер-министра либо одного «по- литических органов» кабинета министров и охватывает в основ- ном центральное руководящее звено министерств и ведомств. В противоположность этому, «вертикальный» тип согласования проходит по вопросам острого межведомственного противостоя- ния. Координация носит отчетливо конфронтационный характер и проходит одновременно на разных управленческих уровнях: от заведующих секторами до административных вице-министров, которые проводят межведомственные согласительные совещания. Одновременно могут подключаться органы системы камбо, и в первую очередь секретариаты министерств и отдельных депар- таментов, которые также проводят необходимое согласование. Кульминационной точкой «рутинного» согласования является за- седание совета административных заместителей министра, кото- рое проходит накануне заседания кабинета министров. Хотя как

166 ГЛАВА 2 правило проекты решений попадают на этот уровень уже согласо- ванными, что ускоряет процедуру их одобрения, в некоторых, особо сложных, ситуациях конфликт приходится решать именно здесь. В этом случае совещания административных заместителей министра могут напоминать заседания Совета безопасности ООН в напряженные моменты. На стадии рутинного согласования действуют определен- ные механизмы, призванные обеспечить решение конкретных ви- дов конфликтных ситуаций. Так, противоречия между выдвигае- мыми ведомствами законопроектами решаются с помощью зако- нодательного бюро кабинета министров, который проверяет их непротиворечивость действующему законодательству и согласует друг с другом. Без визы законодательного бюро законопроект не может быть представлен в парламент. Запуск новых обществен- ных проектов и открытие новых бюджетных линий требует согла- сования с министерством финансов, которое следит за тем, чтобы проекты ложились в русло общей бюджетно-финансовой полити- ки. Спорные вопросы нередко согласуются при вмешательстве профильных политических органов ЛДП. Так, если не удается до- стичь компромисса, ведомство нередко запрашивает Совет по по- литическим вопросам выступить в качестве «посредника». Последнюю точку в процессе подготовки проекта реше- ний призван поставить кабинет министров. Заседания кабинета делятся на обычные (тэйрэй), чрезвычайные (риндзи) и номи- нальные (мотимавари). Обычные заседания проводятся ежене- дельно по вторникам и пятницам (в летний период проводятся реже). Чрезвычайные заседания собираются по мере необходимо- сти вне зависимости от дня недели по решению главы кабинета. Номинальные заседания в реальности не проводятся физически и служат лишь форматом для сбора подписей членов кабинета по определенному вопросу. Помимо присутствующих на заседаниях государственных министров, пояснения по повестке дня дают ди-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 167 ректор законодательного бюро кабинета министров, два замести- теля генерального секретаря кабинета министров, а также заме- ститель директора канцелярии премьер-министра, ответственный за административные вопросы156. Для заседаний кабинета харак- терен дух секретности и отсутствие на них посторонних лиц; от имени директора секретариата для журналистов периодически из- даются только пресс-релизы. Практически все решения, получив- шие одобрение совещания административных заместителей ми- нистра, автоматически утверждаются кабинетом. Лишь отдель- ные вопросы, «выпавшие из списка» (анкэнгай), могут в редких случаях быть предметом обсуждения по существу. Особенности японской модели принятия правительственных решений Подытоживая сказанное, отметим основные особенности системы принятия решений в правительственных учреждениях, проявляющиеся в сравнении с основной частью западноевропей- ских стран и США. Оговоримся, что в каждой из этих стран сло- жилась своя специфика административной модели. Не имея воз- можностей и не ставя себе задачу оперировать несколькими таки- ми моделями одновременно, автор, отдавая себе отчет в границах допущенного, берет в качестве антитезы обобщенный образ си- стемы государственного управления США и западноевропейских стран, которые в дальнейшем будут условно именоваться «Запа- дом». 1) В условиях специфической для Японии организации труда, получившей название «синдрома больших комнат», закреп- ление служебных обязанностей и сферы компетенции в Японии осуществляется на уровне отдельных подразделений (секторов или, реже, кабинетов), в то время как на Западе основным субъек- том административной деятельности является конкретный испол- нитель (носитель определенной управленческой должности).

168 ГЛАВА 2 2) Кадровые сокращения в Японии не приводят к струк- турным реорганизациям, поскольку уход отдельного сотрудника может быть безболезненно восполнен за счет остающихся коллег, привыкших курировать самые разные вопросы, входящие в компетенцию данного подразделения. Именно это обстоятельство во многом предопределило успех количественных сокращений госаппарата, предпринятых в рамках рассмотренной нами адми- нистративной реформы 60-х – 70-х гг. Между тем на Западе, где курирование управленческих вопросов разграничено в соот- вет-ствии с компетенцией конкретных исполнителей, возмож- ность сократить отдельного управленца появляется лишь в случае сужения сферы ответственности данного подразделения. Иными словами, западный тип управленца предполагает его «незамени- мость» и узкую специализацию, в то время как японский – взаи- мозаменяемость и широкий профиль, способность «работать на подхвате» и т.д. Каждый из этих типов имеет свои плюсы и минусы. Оценка качества работы управленцев в Японии проводится в основном по итогам работы его подразделения, без выделения «коэффициента трудового участия» отдельных сотрудников. Мотивационная логика чиновников в большей степени оперирует категориями краткосрочного эффекта, который лучше проявляет- ся в условиях «работы в одной упряжке» и при оценке усилий всего коллектива, нежели успехом при достижении долгосрочных целей, где ярче проявляется индивидуальность и способности каждого в отдельности. Главное в работе – не добиваться успехов, от которых отдельный управленец не будет иметь осязаемых ди- видендов, а избежать явных проколов и, соответственно, негатив- ной оценки деятельности данного звена управления, которая как раз может сказаться на дальнейшей карьере его сотрудников. На практике это означает, что приоритет в Японии отдается паллиа- тивным решениям, полумерам, размытым действиям, возможно- сти избежать риска и четкой управленческой ответственности. Не

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 169 случайно именно в Японии пышным цветом расцвело т.н. «адми- нистративное руководство», предполагающее «неформальную», а значит юридически нечеткую форму административного воздей- ствия, гипертрофированное развитие получили различного рода совещательные и согласовательные форматы принятия решений, позволяющие закамуфлировать индивидуальную ответственность принимающих решения лиц. 3) Еще одной важной чертой системы принятия реше- ния в правительственных органах является наличие структуры «параллельного управления» в лице иерархической системы се- кретариатов и органов с общеуправленческими функциями (си- стема камбо). Эта система в определенной степени восполняет внутри- секционый корпоративизм и эгоизм, проявляющийся в рамках «линейной модели» на уровне отдельных департаментов. Важно и то, что имея отчетливо выраженный политизированный харак- тер, данная система предоставляет политическому руководству ведомства и правящей партии дополнительные средства контроля ситуации в низовых структурах управления. Если на Западе в та- кой структуре нет необходимости, так как внутренняя интеграция ведомственного организма обеспечивается за счет высокого уров- ня оперативной взаимозависимости отдельных его структур, то в Японии без такой системы речь могла бы идти о параличе всей системы управления. 4) Для японской модели административной системы ха- рактерно отсутствие четкого разделения обязанностей в верти- кальной плоскости, т.е. между отдельными звеньями, стоящими на разных этажах управленческой иерархии. Хотя значительная доля ответственности в процессе подготовке и принятия реше- ний, как уже отмечалось, ложится на нижнее звено управления, верхние этажи управленческой пирамиды (бюро и департаменты) также являются активным его участником. Вместе с тем внутрен- ние нормы делопроизводства обозначают лишь общие принципы

170 ГЛАВА 2 делегирования определенных полномочий от верхних звеньев управления нижним в виде т. н. «права первоначального решения» (сэнкэцукэн), но не конкретизируют границы полномо- чий этих звеньев. Это означает, что выделить конкретную управ- ленческую ответственность на определенном этапе подготовки решения становится крайне затруднительным, что объективно по- вышает значение неформальных традиций при регулировании этого процесса. Рассмотренная выше система подготовки и принятия ре- шений, отличаясь достаточной сбалансированностью и завершен- ностью, в целом обеспечивает должную проработанность и согла- сованность принимаемых решений на всех звеньях государствен- ного аппарата. Любой проект решения, каким бы он ни был по су- ществу, обязательно должен пройти всю лестницу в соответствии с требованиями делопроизводства, собрать необходимые визы, пройти согласование в смежных структурах, получить одобрение у руководства. Это исключает появление плохо проработанных и малопрофессиональных решений, обеспечивает их высокую ре- путацию. В целом можно заключить, что японская модель подго- товки решений правительственными органами отличается тща- тельностью и скрупулезностью в рассмотрении текущих вопро- сов государственного управления, диверсифицированностью под- ходов к их решению в зависимости от уровня значимости, склонностью к коллективной ответственности и стремлением из- бежать ответственности личной, а также наличием сложных ме- ханизмов взаимозаменяемости в сферах компетенции ответствен- ных сотрудников, позволяющим перекладывать ответственность за решение данного вопроса на низшие звенья управления. Вместе с тем следует отметить, что сложившаяся система имеет ряд перманентных недостатков. Так, горизонтальное разде- ление сфер ответственности приводит к межведомственной и внутриведомственной разобщенности, подковерной борьбе за влияние, внутригрупповому эгоизму и «секционализму». В сло-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 171 жившихся условиях консервируется этика корпоративной соли- дарности чиновников, принадлежащих не только к одному ведом- ству, но и к одному департаменту, сужается пространство для ма- невра со стороны руководителей министерств и ведомств, кото- рым при принятии решений приходится постоянно считаться с консолидированной позицией своего ведомства. Политическому руководству оказывается весьма затруднительным доводить до го- сударственного аппарата какую-либо политическую линию, кото- рая противоречит взглядам бюрократии. В некоторых случаях до- биваться выполнения решений политическим лидерам приходит- ся буквально силой, что требует от них значительных волевых усилий и властных ресурсов. Конечно, следует учесть, что т.н. «секционализм» ве- домств, как и в целом борьба между особыми интересами отдель- ных группировок бюрократии, является отражением неизбежного процесса усложнения и диверсификации административных по- требностей в эпоху высокотехнологичного и высокоинформатизи- рованного общества. Противостояние различных бюрократиче- ских фракций в правительстве по сути отражает наличие множе- ственной альтернативы в подходе к решению конкретных вопро- сов управления, а, говоря иными словами, всю многовариант- ность и противоречивость административного процесса. Конку- ренция между разными подходами не всегда является однозначно негативным фактором общественного развития, ибо, как и всякая конкуренция, способствует повышению управленческой активно- сти и инициативности, предотвращению застоя и дегенерации. Однако на поворотных этапах исторического развития, а также в условиях кризисов и чрезвычайных обстоятельств, отсут- ствие возможности диктовать бюрократии политическую полю может иметь пагубные последствия. С одной стороны, негатив- ный эффект могут иметь многие рассмотренные выше черты ме- ханизма принятия решений: приверженность групповым интере- сам своего ведомства, размытость сфер ответственности, не-

172 ГЛАВА 2 сла-женность и несогласованность действий и т.д. Например, от- сутствие четких должностных инструкций привело к сильному запозданию в предоставлении оперативной информации премьер- министру Т.Мураяма во время землетрясения 1995 г. в районе Осака, что привело к дополнительным жертвам и разрушениям. Как писали японские СМИ, кризисная ситуация наглядно проде- монстрировала несовершенство правил субординации между чи- новниками, имеющими право личного доклада главе правитель- ства, недостатки в работе каналов правительственной информа- ции, наличие множества посредников в информационной цепоч- ке, создающее эффект «испорченного телефона». НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМЫ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ БЮРОКРАТИИ, БИЗНЕС-СООБЩЕСТВА И ПОЛИТИЧЕСКИХ КРУГОВ Важное значение для понимания японской администра- тивной модели послевоенного периода имеет верное представле- ние о формах и методах реализации центральной бюрократией своего влияния на проходящие в обществе экономические, поли- тические и социальные процессы. Если ранее мы имели дело главным образом с системой внутренней организации японской бюрократии и общих принципах работы центрального аппарата министерств и ведомств, то теперь подошла очередь вопроса о «внешних» аспектах деятельности администрации. Иными слова- ми, речь идет о том, как японская бюрократия строит свои отно- шения с деловыми кругами и политическим миром, какие она предпочитает формы воздействия на экономическую и обще- ственную жизнь. Тема «внешних аспектов» деятельности японской бюро- кратии при ближайшем рассмотрении распадается на множество конкретных вопросов, каждый из которых представляет собой самостоятельную и достаточно обширную научную проблему. Сюда входят и вопросы общей методологии государственного ре-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 173 гулирования и анализ его эффективности в долгосрочной истори- ческой перспективе, вопросы роли и места конкретных управлен- ческих форм такого регулирования в конкретных областях госу- дарственного управления, проблематика т.н. «железных треуголь- ников» и связанная с нею оценка реального влияния бюрократии на экономические и общественные процессы и ее положения в системе власти и т.д. и т.п. Рамки настоящей работы не позволяют охватить с равной детальностью и тщательностью весь комплекс указанных проблем, тем более что многие их аспекты сопряжены с необходимостью проводить узкоспециальный анализ экономи- ческого и юридического профиля. Поэтому попытаемся сосредо- точиться на наиболее важных аспектах данной тематики, и в пер- вую очередь проблемах методологии административного регули- рования социально-экономической сферы и проблеме отношений бюрократии с политической элитой. Особенности методов административного регулирования социально-экономической сферы Конкретная государственная политика всегда является ре- зультатом применения целого набора административных регуля- торов, под которыми понимаются в первую очередь меры прямого государственного воздействия, а именно: приказы и постановле- ния кабинета министров и отдельных министерств и ведомств, иные распоряжения высшей исполнительной власти, комплекс внутриведомственной нормативной базы. Такое регулирование представляет собой важнейшую функцию государственной вла- сти, направленную на достижение определенной цели путем административного воздействия на определенную сферу обще- ственной деятельности. Как определялось в методическом руко- водстве, изданном Административно-контрольным управлением в начале 90-х гг., под государственным регулированием понимается «вмешательство центрального правительства и местных властей в деятельность частных предприятий и отдельных граждан в ин-

174 ГЛАВА 2 тересах реализации определенных стратегических установок» 157. В издании подчеркивается, что регулирование представляет со- бой такую деятельность, посредством которой правительство «прямыми и авторитарными методами ограничивает права и на- лагает обязанности на граждан и субъекты деловой активности158. Можно выделить два основных типа административного регулирования: экономическое и социальное. Целью экономиче- ского регулирования является упорядочение количественных и качественных характеристик субъектов экономической деятельно- сти, масштабов и характера капиталовложений, ценовой полити- ки, т.е. деятельность, где свободные рыночные механизмы не обеспечивают нормальные поставки качественных товаров и услуг. Чаще всего потребность в экономическом регулировании возникает в общественном секторе экономики (электроэнергети- ка, газовая отрасль и т.д.), т.е. там, где имеются элементы монопо- лизма и поэтому возникает необходимость в государственном контроле цен и участников рынка, либо требуются повышенные меры безопасности. Социальное регулирование ставит своей це- лью обеспечение безопасности и здоровья потребителей, защиту окружающей среды, предотвращение природных катастроф и т.д. Оно включает меры по запрету или ограничению определенной деятельности, контроль качества путем введения системы мони- торинга, квалификационные ограничения (например, на ведение медицинской практики и т.д.) Как правило, конкретные регулиру- ющие нормы одновременно сочетают в себе элементы социально- го и экономического регулирования. Регулирующая деятельность государства может прини- мать следующие основные формы: 1)принятие и применение за- конодательства, предполагающего ограничение прав и наложение обязанностей; 2)легальные методы административного воздей- ствия (приказы, распоряжения кабинета министров и отдельных министерств и ведомств, лицензии и разрешения на определен-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 175 ные виды деятельности 3)методы нелегализованного (неформаль- ного) административного воздействия. Роль регулирующих функций государства наглядно про- являлась на всех этапах послевоенной истории Японии: послево- енного восстановления, мощного экономического подъема и вы- соких темпов роста, «экономики мыльного пузыря» 80-х гг. Во- прос о действии конкретных регуляторов получил достаточно хо- рошее отражение в работах российских исследователей, посвя- щенных вопросам государственной политики в конкретных эко- номических и социальных областях. Именно система регуляторов помогала по мере необходимости радикально изменять приорите- ты в экономическом развитии, особенно при решении вопросов поощрения экспортных отраслей промышленности, технического перевооружения и т.д.159 В социальной сфере регуляторы обеспе- чивали предотвращение сильных социальных контрастов, большую справедливость в распределении общественного богат- ства, политическую стабильность общества. Особенностью административной модели Японии в по- слевоенный период явилась высокая степень участия органов го- сударственного управления в экономической, общественной и частной жизни. Во многом это связано с тем обстоятельством, подмеченным российским исследователем И.П.Лебедевой, что го- сударство в Японии традиционно занималось не только определе- нием общего развития страны и формированием макроэкономи- ческой среды, но и регламентировало отдельные стороны хозяй- ственной деятельности компаний и банков160. При этом для Япо- нии характерно более широкое задействование в качестве регуля- торов лицензионно-разрешительных и иных регламентирующих нормативных актов, вводимых государственными надзорными ор- ганами, в то время как соответствующая законодательная база ис- пользуется в экономической области в меньших объемах. Фор- мированию такой модели способствовали особенности японской законодательной системы и правовой среды экономической и со-

176 ГЛАВА 2 циальной жизни, которые наглядно видны в сравнении с зарубеж- ными странами. Так, если за одну парламентскую сессию Кон- гресс США принимает более 1000 законодательных актов, а ита- льянский парламент – около 400, то для в Японии принимается лишь около 100 законодательных актов. При этом многие право- веды подчеркивают, что японские законы носят значительно бо- лее общий, чем во многих зарубежных странах, характер, остав- ляющий огромный простор для широкой их интерпретации. В ре- зультате решение многих конкретных вопросов экономической и социальной жизни производится с помощью различных подзакон- ных актов, т.е. фактически отдается на усмотрение администра- тивной власти. Именно в этом многие исследователи видят суще- ственный источник власти японской бюрократии161. Практически на протяжении всего послевоенного перио- да активность регулирующей функции исполнительной власти, несмотря на неоднократные попытки политического руководства сдержать этот процесс в ходе административных реформ, продол- жала увеличиваться нарастающими темпами, достигнув апогея в 80-е гг. Например, с 1983 по 1993 гг. количество выданных прави- тельством лицензий и разрешений выросло на 13,4%, в то время как по отдельным министерствам эта цифра была еще выше (МВТП – 17,4%, министерство транспорта – 16,6%) 162. Сложив- шаяся в результате к началу 90-х гг. система административного регулирования, получив гипертрофированное развитие, приобре- ла исключительно масштабный, всеобщий и детализированный характер. Например, если в 1988 г. в США доля отраслей, нахо- дившихся в условиях прямого государственного регулирования, составляла лишь 6,6%, в Японии этот показатель достигал 40%. Иными словами, более трети японской промышленности оказа- лась в сфере прямого действия какой-либо регулирующе-разре- шительной или ограничительной нормы, число которых достигло к середине 90-х гг. около 11 тыс. При этом сами формы и юриди-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 177 ческие тонкости применения таких норм приобрели исключи- тельно разнообразие и изощренность. Так, по положению на 31 марта 1999 г. в Японии действо- вали следующие виды административных регуляторов163: Разрешения (кёка) 1 128 Аттестации (нинка) 1 793 Лицензии (мэнкё) 101 Одобрения (сёнин ) 1 143 Установления (ситэй) 285 Утверждения (нинтэй) 606 Подтверждения (какунин) 143 Свидетельства (сёмэй) 126 Удостоверения (нинсё) 23 Экзаменационные свидетельства (сикэн) 117 Проверки (кэнса) 243 Освидетельствования (кэнтэй) 32 Регистрации (тороку) 201 Уведомления (тодокэдэ) 3 673 Представления (тэйсюцу) 660 Сообщения (хококу) 623 Вручения (кофу) 85 Прочее 599 Итого 11 581 Общим принципом, который применялся исполнительной властью на протяжении всего послевоенного периода, был т.н. «принцип предварительной проверки» (дзидзэн чекку), что можно перевести также как «принцип упредительного администрирова- ния». Данный термин является ключевым понятием, отражаю- щим общий подход административной власти к процессу регули- рования экономической деятельности послевоенного периода, для которого была характерна ставка на «недопущение» и «предот- вращение», в противоположность курсу на решение уже возник- ших проблем.

178 ГЛАВА 2 Причинами столь широкого применения регулирующих норм явились общие особенности модели взаимоотношений меж- ду государством и частным бизнесом. Характерной ее чертой яви- лось то обстоятельство, что частные компании сознательно согла- шались на длительное сохранение различного рода ограничи- телей деловой активности, сужение рамок экономической свобо- ды и снижение нормы прибыли в обмен на усложнение процеду- ры привода на рынки «новичков» и иностранных компаний и, со- ответственно, снижение уровня конкурентной борьбы в отрасли, гарантирование минимального объема прибыли, обеспечение го- сударственного патронажа при решении многих экономических, юридических, трудовых и прочих вопросов. Подобная модель го- сударственного регулирования экономики получила на японском политическом сленге название «системы государственного кон- воирования», которая была объективно направлена на закрепле- ние статус-кво, отвечающее интересам указанных уже закрепив- шихся на рынке компаний. Например, с его помощью на протяже- нии десятилетий не допускали появления новых конкурентов в автомобилестроении, и когда в 1969 г. концерн «Мицубиси» осно- вал свою автостроительную компанию, ему пришлось столкнуть- ся с активным сопротивлением МВТП164. Наиболее широкое распространение в инструментарии государственного регулирования экономических, социальных процессов и процессов местного самоуправления на протяжении всего послевоенного периода занимали методы неформального бюрократического воздействия, получившие широкую из- вестность как «административное руководство». Юридические и методологические особенности этих методов, их универсальный характер и широкие масштабы их применения, а также отсут- ствие прецедентов в зарубежной административной практике поз- воляют сделать вывод о том, что в послевоенный период «адми- нистративное руководство» во многом определяло специфику японской системы государственного управления. На протяжении

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 179 всего послевоенного периода именно с помощью «администра- тивного руководства» японское правительство с большой эффек- тивностью проводило целевые государственные программы в раз- личных экономических областях, направленные на структурную перестройку приоритетных отраслей промышленности, рациона- лизацию банковского и страхового бизнеса, внедрение норм без- опасности, развитие сетей снабжения и т.д. Наверное, не осталось ни одной сферы деловой активности, которая осталась бы не охваченной «административным руководством». До настоящего времени «административное руководство» занимало и продолжа- ет занимать центральное место в арсенале методов администра- тивного регулирования, определяя специфику японской админи- стративной системы. Существует множество определений, что считать «адми- нистративным руководством». Так, например, японский полито- лог Х.Икута отмечал, что «административное руководство» – это такой метод административного воздействия, который подразуме- вает наличие необязательных рекомендаций одного из централь- ных ведомств частному бизнесу либо местным администраци- ям165. В этом определении ключевым является понятие «необяза- тельных», т.е. не имеющих силу закона, рекомендаций. Иными словами, в таком подходе особое внимание уделяется неформаль- ному, нелегитимизированному методу воздействия центрального правительства на внешние структуры. Этот метод оценки «адми- нистративного руководства», отмечающий его неформальность и необязательность, таким образом, делает упор на процессуальную, т.е. формально-юридическую сторону процесса реализации адми- нистративных решений, в то время как в стороне остается вопрос о целях и эффективности этого процесса. В другом определении, данном, данном проф. Х. Сионо из Токийского универ-ситета, указывается: «Административное руководство – это администра- тивные меры, предпринятые исполнительным органом власти, ко- торые, не имея обязующего действия, предназначены для того,

180 ГЛАВА 2 чтобы побудить предпринять определенные шаги в администра- тивных целях»166. В такой оценке главной, на наш взгляд, являет- ся тема мотивации «административного руководства», а именно – его направленность на побуждение объекта админи-стративного регулирования к определенным действиям. Можно указать на следующие общие черты «администра- тивного руководства». (1) Отсутствие легальной базы или, говоря другими сло- вами, четкого правового обоснования, несмотря на наличие опре- деленной юридической основы для применения «административ- ного руководства» в качестве формы административного воздей- ствия. (2) Отсутствие правовых обязательств и правового при- нуждения. В качестве мотивации поэтому, как будет показано да- лее, выступают неправовые категории, и прежде всего угроза ущемления интересов за счет «мстительных» действий властей. (3) Оказание воздействия на объекты регулирования, направленные на совершение ими определенных добровольных действий или оказание сотрудничества. Таким образом, «административное руководство» можно определить как метод административного регулирования, не име- ющий с юридической точки зрения принудительной силы и опи- рающийся на ненасильственные мотивационные рычаги. Фор- мально оно проявляется как «призыв к добровольному сотрудни- честву» с административной властью в интересах достижения определенных государственных целей. Эта оценка получила за- крепление в Законе об административной процедуре (1994 г.), в котором «административное руководство определяется как «руко- водящие указания, рекомендации, советы и иные не предполагаю- щие административного принуждения меры побуждения админи- стративным органом управления к принятию определенных ша- гов, ставящие своей целью достижение определенных админи- стративных целей и осуществляемые в рамках полномочий и

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 181 функционального предназначения этого органа» (ст.2 п.6) 167. К числу объектов «административного руководства» можно отнести бизнес-структуры различного уровня – отдельные частные компа- нии, вне зависимости от их масштабов и профиля, целые биз- нес-ассоциации и объединения, общественные и иные некоммер- ческие организации, имеющие статус юридического лица, мест- ные органы власти и муниципальные структуры. Следует подчеркнуть, что модель «административного руководства» возникла в условиях, с одной стороны, высокой за- висимости объектов регулирования от решений властей, другой – отсутствия или неполноты нормативной базы, регулирующей правовые отношения между государством и частными интереса- ми. Можно выделить следующие причины закрепления «админи- стративного руководства» в системе государственного управления послевоенной Японии. Прежде всего, для Японии характерны крайне медленные темпы законодательного процесса, а также наличие сложной и многоступенчатой процедуры согласования законопроектов. В этих условиях административные формы регулирования, приоб- ретая исключительное разнообразие, сложность и изощренность, начинают регулировать те области экономической активности, ко- торые в большинстве стран управляются законодательными нор- мами. В этих условиях зачастую стирается грань между законода- тельно оформленным, т.е. легализованным, и административ- но-волевым началами в государственном управлении. В то же время с точки зрения повышения эффективности процесса выработки решений во многих случаях, требующих бы- строго и гибкого реагирования, более оптимальным методом ре- шения проблемы являются неформальные, не обозначенные дей- ствующим законодательством методы воздействия. Важность это- го обстоятельства многократно возрастает в новых, не охвачен- ных законодательными и административными ограничениями об- ластях экономики, например, связанных с «информационной ре-

182 ГЛАВА 2 волюцией», поскольку здесь еще не накоплено достаточного опы- та государственного регулирования и, соответственно, не дей- ствует специальных законодательных норм. Поэтому нередко «административное руководство» оказывается незаменимым там, где требуется опробование новых методов государственного вме- шательства. Иными словами, фактически это форма эксперимен- тального регулирования различных областей экономической и со- циальной жизни. Стоит отметить, что в Японии сложились благоприятные условия для укоренения и успешной реализации практики «адми- нистративного руководства» и с точки зрения соответствующего морально-психологического климата в обществе, национальной традиции, особенностей деловых отношений и административной практики. Так, благоприятным фактором в этом отношении яв- ляется такая черта национального характера, как законопослуш- ность, неконфликтность, стремление к «полюбовному», т.е. вне- судебному методу решения спорных ситуаций. Следует также учитывать традиционное для стран конфуцианского культурного ареала, и Японии в том числе, уважительное отношение к бюро- кратии, пиетет в отношении государственной власти. Для Японии это обстоятельство усиливается исторической традицией без- условной веры во всесильного и неподкупного чиновника, знаю- щего выход из любого тупика. Нередко, еще с периода Мэйдзи, административная власть поэтому более естественным образом, нежели судебная, играла роль посредника в конфликтных ситуа- циях. Важно и то, что для Японии характерен более прочный, чем в США и странах Западной Европы, характер доверительных от- ношений между правительством и бизнесом. В целом японский бизнес предпочитает не иметь дело с жесткими законодательны- ми нормами, полагаясь на механизмы неформальных контактов с правительством. Таким образом, «административное руко- водство» оказывается наиболее приемлемой формой государ- ственного вмешательства не только для администрации, но и де-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 183 ловых кругов. При этом дополнительную психологическую моти- вацию в пользу ее безусловного выполнения создает тот факт, что даже после такого согласования решение административного ор- гана принимает форму необязательной рекомендации. Наконец, одним из факторов, благоприятствующих распространению прак- тики «административного руководства», являются рассмотренные выше особенности процесса подготовки и принятия решений в правительственных учреждениях Японии, в частности, связанные с т.н. «синдромом больших комнат» и приоритетом узкоэгоисти- ческих интересов низового структурного подразделения при при- нятии решений. «Синдром больших комнат» постоянно генериру- ет потребность в «административном руководстве» как методе «быстрого реагирования», не требующем детальной и кропотли- вой проработки и согласования всех юридических тонкостей ре- шения. По своему функциональному предназначению «админи- стративное руководство» можно разделить на 3 типа: регулирую- щий, примиряющий и поощряющий. Если первые 2 типа предпо- лагают определенное ограничение возможностей извлечения при- были и, следовательно, наносят ущерб частным интересам потре- бителей административных услуг, то третий тип объективно направлен на их расширение и развитие и, следовательно, отвеча- ет их интересам. Регулирующий тип административного руководства пред- полагает, что административный орган рекомендует добровольно предпринять самоограничение либо полный отказ от определен- ного вида деятельности. Данный тип применяется практически во всех областях экономической и социальной жизни. Например, предприятию общественного питания административные органы могут «порекомендовать» более четко следить за своим санитар- ным состоянием, телекомпании – «предложить» сократить в каче- стве меры энергосбережения время ночного вещания, автомоби- лестроительной компании – «указать» на экологическую небез-

184 ГЛАВА 2 опасность какой-либо модели, а городскому муниципалитету – «обратить внимание» на несоответствие чрезмерно высокой ставки заработной платы его служащих общенациональному стандарту. Во многих случаях административный орган надзора на- меренно использует наиболее мягкую, необязывающую форму воздействия, хотя в реальности действующее законодательство предоставляет и возможность применения административных санкций.168 Это специально делается для того, чтобы побудить объект совершить необходимые действия «добровольно» и, таким образом, по возможности не применять меры принуждения, кото- рые в Японии считаются нежелательными с точки зрения гармо- нии взаимоотношений правительства и потребителей админи- стративных услуг. Однако власть необязательно всегда имеет воз- можность в крайнем случае прибегнуть к законодательному оформлению своих претензий. В этом случае «рекомендация» становится единственной формой воздействия. Так, например, директор департамента министерства внешней торговли и про- мышленности может, проведя неформальные консультации, при- звать частные компании добровольно сократить свой экспорт ста- ли в третьи страны, подкрепив свою «просьбу» списком ежеме- сячных квот. С правовой точки зрения такая рекомендация не имела бы никакой обязательной силы. Примиряющий тип «административного руководства» определяется специфической функцией государства как медиато- ра в деле примирения сторон и предотвращения конфликта. Например, в случае, когда при строительстве зданий ущемляются интересы соседей, которые лишаются солнечного света, застрой- щику могут предложить выбрать более скромный, не столь кон- фронтационный вариант, хотя имеющийся проект и полностью удовлетворяет строительным нормам. Наконец, поощряющее административное руководство, как правило, направлено на реорганизацию производства, обнов- ление оборудования, рационализацию управления в отдельной

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 185 экономической отрасли и т.д. К числу поощряющего руководства можно отнести рекомендации министерств и ведомств по реализа- ции правительственной программы модернизации мелкого и сред- него бизнеса, основанной на соответствующем законе, консульти- рование компаний по проблемам управления предприятиями, вы- деление кредитных линий, предоставление дотаций, предоставле- ние эксклюзивной информации, передача технологий и т.д. Нельзя сказать, что в послевоенный период «администра- тивное руководство» проводилось исключительно в неправовом поле. В реальности оно опиралось на определенные нормативные акты, регулирующие порядок применения отдельных его методов, как правило, в частных случаях административной практики. Японский политолог Х.Хонда выделял следующие виды админи- стративного воздействия, которые можно отнести к «администра- тивному руководству»: «рекомендации» (кансё и канкоку), «просьбы» (ёсэй), «руководство» (сидо), «совет» (дзёгэн), «при- влечение внимания» (тюи), «предостережение» (кэйкоку), «по- средничество» (ассэн), применение которых не всегда имело обя- зующего действия и опиралось на понятие «кооперативистского поведения» (кёрёкутэки кацудо) со стороны объектов админи- стративного воздействия169. Однако вплоть до 1994 г. целостного законодательства, посвященного «административному руко- водству», не существовало. В этих условиях при обосновании за- конности его применения в отношении тех, кто проявлял свое не- довольство, административная власть чаще всего опиралась на авторитет предоставленных ей законом лицензионно-разре-ши- тельных, контрольно-ревизионных, налогово-финансовых, до-та- ционных и иных полномочий. Зачастую, при отсутствии прочих аргументов, администрация просто ссылалась на «Закон об орга- низации», который в общих чертах определяет обязанность орга- нов государственного управления контролировать все организа- ционные структуры страны.

186 ГЛАВА 2 Не имея прямого отношения к существу конкретных во- просов государственного регулирования, эти полномочия замеща- ли собой правовой вакуум, возникающий при применении «адми- нистративного руководства». Это обстоятельство позволило неко- торым правоведам назвать указанные полномочия «правовыми источниками» «административного руководства». Применение этих полномочий в реальности было не столь уж частым, однако их авторитет сам по себе являлся достаточно мощным мотиваци- онным фактором в пользу выполнения требований администра- ции. Так, например, даже простое разрешение на открытие фили- ала банка выдавалось Управлением банков министерства финан- сов на основании возложенных на министерство контрольно-ре- визионных функций, предполагающих «руководство» в области менеджмента и кадровой политики. Это обстоятельство позволя- ло министерству финансов осуществлять практически полный и неограниченный контроль за всеми крупными управленческими решениями в банковской сфере, не просто влиять, а формировать стратегию развития финансовых учреждений. Одновременно та- кая модель способствовала формированию «доверительной» си- стемы взаимоотношений правительства и «групп по интересам», в которые вошли удовлетворенные существующим положением вещей банковские учреждения. В рамках этой системы министер- ство финансов не допускало появления «новичков» и подавляло конкуренцию в банковской сфере, предоставляло банкам прави- тельственные кредиты и гарантии, в обмен на что беспрепят- ственно пристраивало своих отставников на ключевые позиции. Однако если в банковской сфере понятие именно «руко- водства» со стороны министерства финансов все же присутство- вало в специальных законодательных нормах, то в большинстве прочих отраслей речь идет лишь о «советах», «рекомендациях» и «консультировании». Так, например, в соответствии с п.1 статьи 245 «Закона о местном самоуправлении» министр по делам местного самоуправления, а также губернаторы префектур имеют

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 187 право выступать с надлежащими советами и рекомендациями по структурно-организационным вопросам деятельности органов местного самоуправления170. Именно это положение, имеющее весьма общий и неконкретный характер, являлось в течение нескольких десятилетий единственным правовым источником практики произвольного вмешательства центральной админи- страции в вопросы денежного довольствия муниципальных слу- жащих и иные аспекты кадровой и финансовой политики органов местного самоуправления. Конечно, сам по себе моральный авторитет государствен- ной власти, каким бы высоким он ни был, сам по себе оказался бы не в состоянии обеспечить безусловное выполнение «админи- стративного руководства». Как отмечал проф. университета Нип- пон дайгаку Т.Сэки, «в целях обеспечения действенности «адми- нистративного руководства» в административной практике неред- ко применялись как меры пассивного характера, связанные с за- держками в рассмотрении различных прошений со стороны субъ- екта права, так и активные меры, предполагающие прямое ущем- ление его интересов»171. Так, для компаний-инсургентов преду- сматривалась отправка в «черный список», фигуранты которого испытывали на себе более жесткий контроль и проведение неза- планированных проверок, отказ в субсидиях и кредитах государ- ственных и общественных банков, отлучение от тендеров и т.д. Особое место среди средств обеспечения эффективности «адми- нистративного руководства» следует назвать прерогативу цен- трального правительства по распределению государственных до- таций. В 1996г., например, государство осуществило 2200 актов выдачи субсидий на общую сумму 22 трлн иен 172. Эта прерогати- ва позволяет ведомствам использовать политику «кнута и пряни- ка» всюду, где возникает такая потребность, так как перспективы получения крупных средств из госбюджета часто перевешивают возможные потери, связанные с выполнением административных указаний. В аграрной сфере правительство, опираясь лишь на

188 ГЛАВА 2 «административное руководство» с большим успехом проводило в 70 – 80-е гг. политику ограничений на производство риса, поль- зуясь тем обстоятельством, что фермеры находятся в большой за- висимости от дотаций министерства сельского хозяйства. Эффек- тивным всегда был и кадрово-финансовый контроль правитель- ства за сферой местного самоуправления, который основывался исключительно на «рекомендациях» и «советах», но в реальности обеспечивался правом правительства устанавливать ставки мест- ных налогов. Другой важной мерой воздействия можно назвать отлуче- ние от участия в тендерах и иных общественных проектах. При этом следует учесть, что для Японии характерны келейность и не- публичность процесса подготовки и проведения тендеров, на- личие элементов предварительного сговора между правитель- ством и участниками, полное отсутствие духа соревновательно- сти. Особенно указанные черты характерны для тендеров в сфере строительства, где сложилась система «конкуренции с заранее определенными результатами». Чиновники министерства строи- тельства при такой системе сперва определяют список компаний, допущенных к участию в тендере, затем фигуранты списка сами, путем взаимных «консультаций», определяют между собой побе- дителя тендера. Тот устанавливает государству исключительно высокую цену за свои услуги и оделяет прочих участников «пере- говорного процесса» определенной долей в проекте. 173 Аргумен- ты бюрократии в пользу такой системы в основном сводятся к тому, что она оберегает «хорошие» компании от излишней конку- ренции и одновременно дает шанс всем, включая «аутсайдеров», получить минимальный объем подрядов. Однако непубличность сделки, предсказуемость итогов тендера, отсутствие каких-либо шансов для «новичков» предоставляют администрации полную и фактически бесконтрольную власть над участниками рынка. В этих условиях любые указания ведомства, облеченные в форму «административного руководства», воспринимаются допущенны-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 189 ми в «ближний круг» компаниями фактически как приказание, подлежащее безусловному исполнению. Еще один возможный способ «приведения к порядку» – приостановка или затягивание процесса выдачи лицензии, а так- же продления срока ее действия. Значение лицензионно-разреши- тельной прерогативы правительства для экономической системы страны постоянно возрастало на протяжении всего послевоенного периода, достигнув своего пика в первой половине 90-х гг. На фоне возможных дискриминационных действий ведомств в виде отзыва лицензий, бюрократической волокиты при ее рассмотре- нии и т.д. компании вынуждены были с покорностью восприни- мать любые административные указания. Следует учесть также то обстоятельство, что жалобы на ведомственный саботаж в суд, как правило, решались не в пользу истца, так как ответчик с успехом использовал в свое оправдание аргумент о «необходимости изуче- ния ситуации» вокруг конкретной компании. В арсенале средств бюрократии имеется также возмож- ность организовать утечки информации о конфликте и раскрытие в СМИ названия строптивой компании. Для Японии, где понятие деловой репутации напрямую связывается со способностью гар- моничного поведения и мирного сосуществования с государ- ственной властью, подобного рода утечка наносит компании су- щественный коммерческий ущерб. Его объем может значительно превысить потери, связанные с выполнением даже невыгодных требований, заключенных в «административном руководстве». По мере распространения «административного руко- водства» все в более полной мере проявлялись и присущие ему негативные черты, которые с правовой точки зрения создавали множество проблем. Во-первых, много противоречий таила в себе основная целевая установка «административного руководства» – заставить субъект права взять на себя определенные ограничения на каки- е-либо действия. Принципиально эта установка шла вразрез с ан-

190 ГЛАВА 2 тимонопольным законодательством, ибо проводимая государством практика ограничений способна привести к созданию картелей. Во-вторых, поскольку в законодательстве до недавнего времени отсутствовало четкое определение понятия «админи- стративного руководства», никакой документальной отчетности в связи с поступающими указаниями не велось. Так, наиболее ши- роко распространенной формой руководства являлось т.н. «изве- щение» (цутацу), не предполагающее специального порядка де- лопроизводства как со стороны одного из отделов (управлений) соответствующего ведомства, так и со стороны отдельных компа- ний. Особенно активно к практике рассылки извещений прибега- ло министерство внешней торговли и промышленности 174. Как правило, стандартное извещение включает в себя «рекомендации», «пожелания», «замечания», «мнения» в отноше- нии конкретных видов бизнеса или отдельных компаний. Количе- ство рассылаемых МВТП и министерством строительства изве- щений исключительно велико, однако не всегда можно однознач- но определить реально получаемый от этой практики эффект. Большую роль в практике взаимоотношений правитель- ства и бизнеса играла форма устных рекомендаций, в которую ча- сто облегаются результаты «предварительного рассмотрения» прошений и заявлений компаний, например, касающиеся выдачи лицензий (разрешений)175. Поскольку действующее законодатель- ство не могло регулировать права, обязанности и степень ответ- ственности обеих сторон подобной практики, фактически она переводила комплекс взаимоотношений администрации и бизнеса во внесудебную сферу, способствовала их теневизации и фор- мированию непрозрачных смычек между отдельными бюрократи- ческими фракциями и деловыми кругами. В течение длительного времени не могли определиться и юридически оформленные пра- вила по поводу того, что считать юридически корректной формой «административного руководства». Это порождало множество юридических коллизий и споров: считать ли «административным

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 191 руководством» устное предписание или оно должно быть пись- менным, каковы должны быть его границы и т.д. Много нарека- ний вызывал и непубличный характер указаний властей, давав- ший пищу законным подозрениям в ее несправедливости и неза- конности. Таким образом, в «административном руководстве» все сильнее проявлялось непримиримое противоречие с базовыми принципами правового государства. Порождаемые «администра- тивным руководством» отношения фактически способствовали усилению «теневого» характера деловой среды, в котором отсут- ствует предсказуемость, справедливость и равенство, формирова- нию закрытого, неконтролируемого типа отношений между адми- нистрацией и бизнесом. Как подчеркивал проф. университета Га- кусюин юрист К.Яманоути, «реализация любой формы «админи- стративного руководства» представляет собой произвол со сторо- ны административного органа. Если один из субъектов права ис- пытывает связанный с этим ущерб своим интересам, а другой та- кого ущерба не испытывает, в действиях администрации возни- кает опасность несправедливости»176. В-третьих, неурегулированным оставался вопрос о возме- щении убытков частных лиц и компаний, вызванных применени- ем «административного руководства», поскольку объекты этой практики не могли искать защиты в суде. Юристы указывали, что даже если факт «административного руководства» признался в суде обеими сторонами, самым трудным было доказать причин- ную связь между рекомендациями властей и последствиями для потерпевшей стороны, поскольку власть могла сослаться на «до- бровольность» выполнения ее указаний и снять с себя всю полно- ту ответственности. На различных исторических этапах «административное руководство» выполняло разную роль. Сама практика его при- менения закрепилась в период 2 мировой войны. Оно явилось ис- ключительно удобной формой регулирования экономики и воз-

192 ГЛАВА 2 действия на бизнес, который в условиях военного времени был структурирован в крупные картели. Высокий уровень институа- лизации организационных форм объединения частных компаний помогал обеспечить эффективность правительственных директив, которым гарантировался широкий охват и незамедлительность их доведения до адресата. В послевоенный период «административное руководство» стало доводиться до частных компании с помощью высокоструктурированных бизнес-ассоциаций типа Кэйданрэн и Никкэйрэн. Это позволяло избегать упреков в «несправедливости» и предвзятости государственного курса в от- ношении отдельных компаний, обеспечивало комфортный психо- логический климат для его реализации. В японской теории госу- дарственного управления распространилась точка зрения о том, что подобные бизнес-ассоциации, выступая в качестве «посред- ников или «представителей» частных компаний, играют положи- тельную роль «амортизатора» и спасают бизнес от слишком жестких форм бюрократического воздействия177. Особую роль иг- рало то обстоятельство, что во многих профильных бизнес-ассо- циациях (например, Всеяпонской строительной ассоциации, Японской ассоциации химической промышленности и т.д.) – на ключевых постах в секретариатах и иных исполнительных орга- нов традиционно находились «спустившиеся с небес» экс-бюро- краты из МВТП, министерства строительства и иных ведущих министерств, не позволяющие своим бывшим коллегам чрезмер- но «обижать» предприятия отрасли. Другим примером на эту тему является деятельность Федерации экономических организа- ций (Кэйданрэн), которая на протяжении всего послевоенного пе- риода традиционно выступала в качестве неформального медиа- тора при возникновении конфликтных ситуаций между отдельны- ми компаниями и правительством по поводу «административного руководства». В 1994 г., в связи с принятием «Закона об админи- стративной процедуре», в составе Кэйданрэн была даже организо-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 193 вана специальная юридическая служба, получившая название «Административное руководство 110» (по аналогии с телефоном полиции 110), которая помогла урегулировать многие острые спо- ры178. На протяжении всего послевоенного периода «админи- стративное руководство» исключительно активно применялось для структурной перестройки японской промышленности, уско- ренного развития приоритетных отраслей промышленности, по- вышения конкурентоспособности ее продукции на мировом рын- ке. В период высоких темпов экономического роста в 50-е – 60-е гг. были найдены взаимовыгодные формы кооперации мини- стерств и ведомств с отдельными видами бизнеса и частными компаниями, предполагающие сочетание директивных форм «административного руководства» с различными мерами эконо- мического стимулирования. Так, например, для ускоренного раз- вития предприятий нефтехимической промышленности и автомо- билестроения указания ведомств по поводу структурной органи- зации предприятий, их инвестиционно-финансовой политики и т.д. сопровождались мерами обеспечения их доступа к валютным резервам, количество которых в стране было в тот период крайне ограничено. Использование «административного руководства» в отношении текстильной промышленности, которая вступила в 60- е гг. в стадию затяжного кризиса, позволила снизить объемы производства и размеры капиталовложений в отрасли, что дало толчок к ее оздоровлению. В 70-е гг. «административное руко- водство» было эффективным средством в работе министерства внешней торговли и промышленности, которое позволило до- биться широкого внедрения ресурсосберегающих технологий в промышленности, ускорить ее структурную перестройку. Именно с помощью этой формы воздействия министерство финансов тра- диционно осуществляло свой контроль над банками и страховым бизнесом.

194 ГЛАВА 2 Универсальность и широкие масштабы применения «административного руководства», а также его достаточно высо- кая эффективность дали основание многим исследователям сде- лать вывод о том, что этот метод государственного регулирования явился главным орудием японской индустриальной политики в послевоенный период179. При этом широта спектра мер «правово- го обеспечения» его эффективности традиционно позволяла опти- мизировать форму воздействия на частный бизнес, обеспечивая комфортность психологического климата взаимной кооперации. Показателем значения «административного руководства» в повсе- дневной административной практике явился тот факт, что ей ста- ло уделяться ключевое внимание в стандартных учебных про- граммах юридических вузов страны. В 70-е гг. законность при- менения «административного руководства» даже при отсутствии соответствующих нормативных полномочий была признана в нескольких судебных постановлениях, которые касались главным образом применения Закона о строительных стандартах 180. Фор- мализация этой практики происходила параллельно закреплению ее образа в общественном мнении в качестве приемлемой реалии, призванной заполнить вакуум законодательной базы. В то же время к концу 80-х – началу 90-х гг. эффектив- ность применения «административного руководства», не имею- щего юридического обеспечения, стала по ряду причин сталки- ваться со все большими трудностями. Это было в первую очередь связано с кардинальными изменениями в экономической среде, перераспределением сфер влияния среди деловых кругов, а также новыми тенденциями в системе государственной власти. Впервые в юридических категориях «административное руководство» получило четкое определение в «Законе об админи- стративной процедуре», принятом в 1994 г181. В соответствии со ст.32 п.1 закона, содержание «административного руководства» не должно выходить за рамки сферы деятельности и определен- ного в законодательном порядке круга полномочий органа управ-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 195 ления. Определяется также, что его выполнение должно прояв- ляться исключительно в форме «добровольного сотрудничества с властью», что фактически означает отказ от каких-либо санкций в отношении нарушителя. Так, ст.32 п.2 прямо указывает на недо- пустимость ущемления интересов объектов «административного руководства» по причине их неподчинения требованиям админи- страции. Закон запрещает органам управления требовать от объектов «административного руководства» снимать либо менять содержание их прошений в органы государственной власти, если те не желают это делать добровольно (ст.33), отказывать в поло- жительном решении вопросов, если нет оснований для отказа (ст.34). Важной частью закона стали статьи, определяющие фор- мы и содержание «административного руководства». Так, в соот- ветствии со ст.35 п.1, орган государственного управления должен представлять свои указания в четкой и ясной форме, с подробным изложением сути вопроса и указанием имени ответственного лица. Не должна допускаться дискриминация отдельных объектов «административного руководства», связанная с конфиденциаль- ным характером и непубличностью административных указаний, для чего при наличии множества участников все содержание «ру- ководства» должно быть открыто для всех желающих. Кроме того, если «административное руководство» осуществляется в устной форме, его объект вправе требовать, а административный орган, при отсутствии специальных ограничений - обязан предо- ставлять свои указания в письменном виде (ст.35 п.2). С учетом того обстоятельства, что устный характер «руководства» в про- шлом был причиной многих конфликтных ситуаций, это положе- ние носит принципиальный характер. Вместе с тем не до конца решенным остался вопрос о возможном ущемлении интересов объектов «административного руководства». Так, с учетом того обстоятельства, что с точки зре- ния закона в «административном руководстве» отсутствует факт

196 ГЛАВА 2 «административного вмешательства» (гёсэй сёбун), его объект не может юридически корректно обосновывать свои судебные иски и заявления о неподчинении. По этой причине можно говорить о том, что «административное руководство», легальность которого была подтверждена новым законом, практически осталось в сфе- ре неадминистративной, т.е. непринудительной практики. Принятие «Закона об административной процедуре» име- ло огромное значение с точки зрения обеспечения легитимности «административного руководства», обозначении рамок его дей- ствия, укрепления ценностей правового государства. Помимо чи- сто юридического аспекта, значение этого закона было значитель- ным и с точки зрения экономических категорий. Установив жесткие рамки административного вмешательства, государство создало более гармоничную среду деловой активности, предпола- гающую отношения взаимной кооперации с частным бизнесом. По сути речь шла о менее расходном, более экономически рацио- нальном типе государственной экономической политики, позво- лявшей оказывать влияния на бизнес в нужном направлении «без прямых затрат», т.е. без использования отношений «кнута и пря- ника», которые существовали до принятия закона. Наконец, част- ные компании получили с принятием закона существенные пре- имущества и в психологическом отношении, поскольку их рыноч- ные успехи теперь в меньшей степени стали определяться близо- стью к власти и в большей – собственными усилиями. В настоящее время «административное руководство» хотя и ограничило зону своего действия, продолжает в сочетании с прочими методами административного воздействия широко ис- пользоваться в рутинной практике министерств и ведомств для достижения определенных целей. Так, например, в качестве меры по решению споров по поводу либерализации внутреннего рынка автомобилей министерство экономики и промышленности приме- няет «административное руководство» для поощрения экспорта капитала за рубеж в автомобилестроении и бытовой электронике,

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 197 для увеличения импорта запчастей для автомашин и т.д. Огром- ное место «административное руководство» занимает и в практи- ке министерства финансов, заполняя собой пробелы, связанные с отсутствием детально прописанных законодательных норм. Например, на фоне того обстоятельства, что японское банковское законодательство традиционно имеет достаточно общий и рас- плывчатый характер, министерство финансов продолжает осуще- ствлять с помощью «административного руководства» общемето- дическое руководство финансовой сферой, регулирует деятель- ность банковских групп, реализует оперативное руководство отдельными банками и страховыми компаниями. Подсчитано, что в середине 90-х гг. количество ежегодно направляемых в банки извещений министерства превышало более 1000182. Свидетельствует ли «административное руководство» о слабости бюрократии или же, наоборот, говорит о ее силе? 183 Как представляется, любая однозначная оценка была бы односто- ронней и потому неверной. С одной стороны, налицо его функци- ональное ослабление и исчезновение из многих экономических сфер. С другой – оно продолжает активно использоваться и ока- зывается весьма эффективным во многих сферах государственно- го регулирования. Прежде всего, нельзя не учитывать общую логику миро- вого экономического развития последних лет, для которой харак- терны такие категории концепции «маленького правительства», как уход государства из экономики, дерегулирование, ослабление любых форм административного вмешательства и активное раз- витие гражданского общества. В новых условиях предприятия все более открыто игнорируют различные указания и рекомендации, которые затрагивают их коренные интересы, предпочитая разго- варивать с государством с позиций закона. Например, японские банковские учреждения в последние годы игнорируют многие «извещения» министерства финансов, в частности, касающиеся требований депозита при предоставлении кредитов и проч. 184

198 ГЛАВА 2 Другой пример: МВТП не удалось навязать свои условия по во- просам видеостандартов на видео на мелкие и средние компа- нии185. Все чаще за последние годы случаются и отказы частного бизнеса следовать указаниям о приеме на работу выходящих в от- ставку высокопоставленных бюрократов – ситуация, немыслимая даже несколько лет назад. Однако в то же время правительство еще далеко не списа- ло «административное руководство» в архив. Многие ведомства продолжают использовать этот метод в сочетании с мерами по установлению доверительных отношений с бизнесом, укреплени- ем климата партнерства и сотрудничества. Представители круп- ного бизнеса активно привлекаются в «консультативные советы» и иные ведомственные структуры, играющие ключевую роль в принятии решений. По всем принципиальным и стратегическим вопросам министерства и ведомства организуют различные семи- нары, «круглые столы» и конференции, на которых выясняет точ- ку зрения частных предприятий. Более гибко стали вести мини- стерства и ведомства в отношении узкоотраслевых объединений и отдельных предприятий, не представленных в традиционных парт- нерских бизнес-структурах. Таким образом, данный метод, как представляется, сохранит свою актуальность еще долгие годы. Взаимоотношения центральной бюрократии с политической и деловой элитами Широкое распространение в отношениях бюрократии с политикой и бизнесом является схема т.н. «железных треугольни- ков». Само понятие «железных треугольников», введенное в науч- ный оборот американской политологией, возможно, не вполне точно отражает суть явления, поскольку может быть ассоциирова- но с некими застывшими, окаменевшими формами взаимоотно- шений политики, администрации и деловых кругов. Автор отдает себе отчет в том, что эти взаимоотношения в реальности носят весьма гибкий характер и быстро меняются в соответствии с

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 199 конъюнктурой момента. Вместе с тем отсутствие в современном политологическом аппарате более адекватного термина делает возможным, пусть и с некоторыми допущениями, использовать для раскрытия проблематики настоящей работы понятие «же- лезных треугольников» в качестве рабочего инструмента. Традиционный взгляд на схему «железных треугольни- ков» заключается в том, что политики, положение которых зави- сит от сбора голосов избирателей, обращаются к бизнесу за фи- нансовой поддержкой, в обмен на которую те оказывают давление на бюрократию с целью обеспечения спонсорских компаний госу- дарственными подрядами, а «родные» избирательные округа – масштабными общественными работами. Япония в этом отноше- нии не является исключением, проявляя свою специфику лишь в морфологии и конкретном наполнении указанных взаимосвязей. Так, рассматривая данный вопрос с позиций центральной административной власти, следует обратить внимание на то, что внутри правительства еще с 70-х гг. наметилось достаточно чет- кое разграничение между двумя группами ведомств. Одна группа ведомств, получившая название «политических», сконцентриро- вала в своих руках основную часть общественных проектов и, та- ким образом, стала неотъемлемым элементом системы «железных треугольников». Сюда вошли министерства транспорта, строи- тельства, сельского, лесного хозяйства и водного промысла, а так- же образования, сформировавшие прочные отношения с «депу- татскими кланами». В противоположность этой группе, в т.н. «экономические» ведомства вошли неспециализированные по уз- ким отраслям экономики министерства и ведомства, сфера компе- тенции которых распространялась на макроэкономические обла- сти: министерство внешней торговли и промышленности, финан- сов, управление экономического планирования и проч. Для этих ведомств элемент связей с клановыми депутатскими группиров- ками не приобрел такого значения, в то время как в гораздо луч-

200 ГЛАВА 2 шей степени проявилась важность контактов с руководством ЛДП и премьер-министром. Что касается политической элиты, интегрированной в схему «железных треугольников», то ключевую роль в обеспече- нии взаимосвязей с бюрократией центральных ведомств и биз- нес-сообществом играют т.н. «депутатские кланы» (дзоку), по- явившиеся еще в 60-е гг. как парламентские структуры для лобби- рования правительственных решений, связанных с бюджетными ассигнованиями. При этом в 80-е гг. отчетливо проявилась тен- денция сужения специализации «кланов» и партикуляризации си- стемы «железных треугольников», которая впоследствии (в 90-е гг.) получила особое развитие в связи с десолидизацией корпора- тивных интересов крупных бизнес-структур, профессиональных ассоциаций и иных «групп по интересам»186. Цементирующей си- лой «кланов» в еще большей степени стала близость к «политиче- ским министерствам» и узкоспециализированным бизнес-ассоци- ациям. Это обстоятельство придает «депутатским кланам» осо- бую роль – быть своего рода «брокерами» между правительством и частными компаниями, отстаивая интересы последних в про- цессе выработки правительственных решений в какой-либо узкой экономической сфере. Наконец, последний элемент «железного треугольника» составляют различного рода бизнес-ассоциации, профсоюзные и профессиональные объединения и иные интегрирующие структу- ры деловых и общественных организаций. При этом с точки зре- ния отношений с правительством, можно условно выделить два основных типа структур, которые американский политолог Дж. Куртис условно назвал «старыми группами по интересам» (СГИ) и «новыми группами по интересам» (НГИ)187. «Старые группы по интересам» составляют сформировав- шиеся в 50-е гг. бизнес-объединения: Федерация экономических организаций Кэйданрэн (вопросы экономической политики госу- дарства в отношении крупного бизнеса), Федерация предприни-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 201 мательских ассоциаций Никкэйрэн (вопросы найма и трудовых отношений), Японская торгово-промышленная палата Нихон сёко кайгисё (интересы мелкого и среднего бизнеса), Ассоциация кор- поративных единомышленников Кэйдзай доюкай (проблемы дол- госрочной важности для бизнес-сообщества). Тот факт, что подобные экономические группировки длительное время служи- ли в качестве агентских структур для переговоров с правитель- ством, в конечном счете явился важным фактором корпоративно- кланового характера японской экономической модели. Следует особенно подчеркнуть, что в послевоенный период центральная администрация всегда предпочитала иметь дело со структурами, достигшими с высокой степени институализации. Отдельные ин- тересы частных компаний, как правило, проходили в рамках та- ких структур унификацию и, подвергшись модификации, выдви- гались в адрес администрации виде некоего «усредненного ин- тереса». Дж.Куртис даже вводит понятие «рефракционного госу- дарства», означающее, по сути, то же самое: различные партику- лярные интересы преломляются в виде наиболее приемлемой для большинства государственной политики188. Подобная схема взаи- моотношений «группы по интересам – правительство», кстати, была характерна не только для области экономики, но и трудовых отношений, где мощные профсоюзные структуры фактически мо- нополизировали право представлять трудящихся в диалоге с пра- вительством, а также в других частных областях. Однако если в 50 – 70-е гг. высокий уровень институали- зации бизнес-структур оправдывал свое существование, то в 80-е и особенно в 90-е гг. ситуация стала меняться. Прежде всего, уси- лились процессы усложнения и диверсификации, появления но- вых групп и объединений с собственными корпоративными ин- тересами. Это было характерно и для экономики, где появились новые отрасли и новые направления развития, и для социальной сферы, в которой наблюдалось появление все новых обществен- ных групп и слоев и усиление процесса их ауто-идентификации.

202 ГЛАВА 2 На арену общественной жизни вышло огромное количество не- правительственных организаций, которые зачастую вступали в конфронтационные отношения с правительством по многим жи- вотрепещущим вопросам, например, по экологическим пробле- мам, вопросам социальной политики и проч. В результате c начала 80-х гг. усилились процессы фор- мирования «новых групп по интересам» (НГИ), под которыми по- нимаются профильные объединения бизнеса и профессиональные ассоциации, имеющие узкоспецифические интересы в отдельных отраслях (например, Федерация производителей пива, Ассоциа- ция содействия распространению велосипедов и т.д.) и отличаю- щиеся от СГИ по степени институализации и уровню диалога с администрацией. Добиваясь признания правительством своих ин- тересов, данная группа выступила против сложившейся системы и начала добиваться иной правовой и управленческой среды: пре- кращения «государственного конвоирования» экономики, откры- тия информации, ликвидации многих регулирующих норм, обес- печения прозрачности и юридической корректности решений, принимаемых административной властью. Однако поскольку «но- вые группы по интересам», в отличие от «старых», не имели тес- ных неформальных контактов с правительством, они стали актив- нее апеллировать к политическому миру. Общий принцип предпочтений при выборе методологии отстаивания своих интересов оставался неизменным: «старые», т.е. традиционные бизнес-группировки с широким охватом участ- ников и ориентированные на некий «усредненный» интерес про- должали тяготеть к бюрократии, «новые» бизнес-структуры с уз- копрофильными интересами – к политическим партиям. При этом если до начала 90-х гг. противостояние двух типов «групп по ин- тересам» в целом решалось в пользу «старых групп», то после 1990 г. чаша весов стала склоняться в пользу «новых». Ситуация во многом изменилась благодаря новым экономическим реалиям: затяжной стагнации, финансовому кризису, падению конкуренто-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 203 способности японской продукции на внешних рынках и т.д. Пра- вительству под давлением обстоятельств пришлось в корне изме- нить свой подход к административной практике и пойти навстре- чу требованиям «новых групп по интересам». Это особенно на- глядно проявилось на примере административной реформы, кото- рая, несмотря на всю свою долгую послевоенную историю, обре- ла черты реальной государственной политики лишь в середине – 2 половине 90-х гг. Правительство приступило к реализации трех- летних программ дерегулирования, подготовило и выдвинуло в парламент пакет законов, посвященных административной ре- форме. Важным шагом в этом же направлении явилось и приня- тие 1 октября 1994 г. уже упомянутого выше «Закона об админи- стративной процедуре», который в числе прочего коренным об- разом изменил место и значение «административного руко- водства» в управленческой практике. Рассмотренная выше схема «железных треугольников» отнюдь не исчерпывает собой тему взаимоотношений политики и бюрократии. Конкретное наполнение этой темы носит весьма раз- носторонний и многоплановый характер. Система таких связей охватывает целый ряд аспектов: кадровый контроль за бюрокра- тией со стороны правящей партии; наличие в среде депутатского корпуса правящей партии представительной группировки выход- цев из бюрократического мира; система неформальных личных связей между администрацией и политиками; наконец, институа- лизировавшиеся связки между отдельными министерствами и по- литическими органами правящей партии, комплекс которых полу- чил название «структуры двойной власти». Напомним, что в кадровом отношении бюрократия поль- зуется значительной степенью независимости, определяемой за- конами о принципах государственной службы. Прерогатива увольнения государственных служащих относится к компетенции Совета по кадрам, который является органом, формально незави- симым от любого, в том числе политического, влияния. Кадро- во-управленческая независимость японской системы государ-

204 ГЛАВА 2 ственной службы во многом отличает японскую административ- ную модель от ряда других стран Запада, в частности, от США, где с приходом новой администрации происходит «смена ко- манды» в государственном аппарате, т.е. приход на ключевые управленческие должности в министерствах и ведомствах став- ленников нового президента (в «политическую номенклатуру» входит около 4 тыс. должностей). Похожая система сложилась в и Германии, где членами правящей партии должны быть все высокопоставлен- ные сотрудники класса не ниже начальника департамента. В Япо- нии, где формальных кадровых прерогатив политической власти в отношении бюрократии не существовало, контроль ЛДП за назна- чениями в высшей управленческой среде имел неформальный ха- рактер. Впрочем, многие исследователи, особенно те, кто пред- ставляет «школу превосходства политики» (напр., П.Юнг и др.) отмечают, что механизмы такого контроля, тем не менее, были всегда исключительно эффективными: ни одно крупное кадровое решение не могло быть принято без утверждения Советом по по- литическим вопросам ЛДП. Большое значение в системе взаимоотношений «политика – бюрократия» имеет представительство бюрократической элиты в парламенте. Фракция бывших бюрократов в депутатском корпу- се ЛДП в течение всего послевоенного периода была одной из наиболее мощных, составляя в среднем около одной четвертой части депутатского корпуса ЛДП. При этом по составу правитель- ственных органов, которые «представляли» в парламенте экс-бю- рократы, преобладающими являлись наиболее престижные и влиятельные ведомства, в особенности министерство финансов. Так, в период с 1990 по 1999 гг. в среде депутатского корпуса ЛДП палаты представителей имели выходцы из следующих ми- нистерств189. 1. Министерство финансов – 33 чел. 2. МВТП – 16 3. Министерство сельского, лесного хозяйства и водного промысла – 14 чел.

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 205 4. Министерство строительства – 12 чел. 5. Канцелярия премьер-министра – 7 чел. 6. МИД – 7 чел. 7. Министерство по делам местного самоуправления – 6 8. Прочие – 13. Переход высшей бюрократии в политический мир имеет достаточно глубокий смысл с точки зрения процесса выработки государственной политики. Во-первых, приход в секции СПВ экс- бюрократов, имеющих специальные знания в узкой области управления и практический опыт работы в административной сфере, позволяет обеспечить профессионализацию процесса по- литического согласования решений, причем не только и не только с узкотехнических позиций, сколько с позиций реального знания общей ситуации в данной отрасли. Во-вторых, важное значение имеют личные связи экс-бюрократов в среде делового мира, поз- воляющие быстро и эффективно проводить неформальное согла- сование проектов решения. Наконец, в-третьих, являясь своего рода представителями ведомств в политической среде, экс-бюро- краты своим существованием обеспечивают дополнительный контроль политического руководства над сферой административ- ного управления. Именно с помощью этой прослойки руко- водство ЛДП нередко проводило неформальное согласование определенных концепций государственной политики, они же не- редко берут на себя бремя координации процесса «окучивания» законопроектов своего бывшего ведомства в секциях СПВ. Особенностью последнего периода явился процесс омо- ложения депутатской фракции выходцев из бюрократии. При этом если до 90-х гг. уход экс-бюрократов в политический мир проходил в рамках общей логики процесса «схождения с небес», когда депутатом становился уже умудренный опытом чиновник, прошедший все ступени служебного роста, то в последние несколько лет общей тенденцией стал приход на политическую стезю бюрократов среднего звена и, соответственно, средних воз-

206 ГЛАВА 2 растов. Как отмечал журнал «Тюо корон», в основе решения об уходе лежит «пессимизм» и разочарование перспективами ка- рьерного роста, осознание того факта, что деятельность бюрокра- тии не отражает интересы народа190. Комплекс взаимосвязей «политика – бюрократия» реали- зуется не только в виде кадровой подпитки политического мира отставными работников министерств и ведомств и неформально- го общения во внерабочее время (об этом уже отмечалось ранее), но и на системном уровне - в виде т.н. «двойного механизма» принятия решений, в рамках которого все политические решения, помимо легализованного канала «министерство – кабинет – пар- ламент», проходят параллельное согласование в госаппарате и структурах правящей партии (секциях Совета по политическим вопросам ЛДП). Рамки настоящего исследования не позволяют углубиться в детали этого «двойного механизма», тем более что он получил должное освещение в профильной литературе 191. Важ- но то, что нелегализованные каналы влияния отдельных мини- стерств на политические решения правящей партии и процедуру прохождения законопроектов, к числу которых относится их лоб- бисткая деятельность через «своих людей» в секциях СПВ и че- рез депутатов клановых группировок в парламентских комиссиях, приобрели в Японии гораздо большее значение, чем прописанные в конституции механизмы. «Второй канал влияния» приобрел и институализированную форму в виде, например, традиционных прямых консультаций между СПВ и отдельными министрами, на которых происходит окончательное согласование политических решений кабинета министров с долгосрочными интересами ЛДП 192 . Не стоит и говорить о рутинных рабочих контактах секций СПВ с профильными подразделениями министерств и ведомств, в ходе которых обеспечивается информационная подпитка страте- гических решений ЛДП. При этом принципиально не изменил си- стему принятия правительственных решений даже переход ЛДП на положение оппозиции в 1993г., что свидетельствует о фунда-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 207 ментальном характере подобной системы и ее неподверженности политической конъюнктуре193. Границы реального влияния японской бюрократии Реальные границы той роли, которую играет японская бюрократия в системе принятия государственных решений, уже в течение длительного периода привлекают внимание многих ис- следователей. Как можно оценить степень влияния бюрократии на процесс принятия решений и как это влияние делится с поли- тическим миром? Существуют ли альтернативные источники вы- работки государственной политики и каково их значение? Нако- нец, насколько эффективна «бюрократоцентристская» система подготовки решений, в достаточной ли степени она отвечает по- требностям сегодняшнего дня? Ответы на эти вопросы носят неоднозначный характер и должны учитывать целый комплекс объективных и субъективных факторов. Наиболее широкое распространение (и во многом спра- ведливо) получила точка зрения, что именно «сильная» бюрокра- тия в послевоенной модели политического устройства позволила Японии достичь нынешнего уровня экономического процветания, обеспечить социальную стабильность, дать стране верные страте- гические ориентиры развития. В то же время экономические неу- рядицы последнего десятилетия, связанные с крахом экономики «мыльного пузыря» и кризисом финансовой системы, говорят о том, что традиционная модель подготовки государственных реше- ний начала давать сбои. Чтобы разобраться в поставленной проблеме, следует по- смотреть, каковы реальные источники власти бюрократии и что подпитывало ее монопольный авторитет на протяжении более чем полувекового периода послевоенной истории. Во-первых, стоит учитывать психологический аспект, в частности, традиционно высокий авторитет бюрократии в глазах общественного мнения. На протяжении многих поколений в сре-

208 ГЛАВА 2 де рядовых японцев расхожим оставалось мнение, что японская бюрократия остается «цветом нации», высокообразованной и профессиональной прослойкой, которой можно и должно дове- рять бразды государственного правления. Не случайно по большинству опросов общественного мнения послевоенного пе- риода респонденты на вопрос, кому они в большей степени дове- ряют, всегда ставили бюрократию на одно из первых мест. Во-вторых, как уже отмечалось ранее, власть бюрократии в Японии опирается на особенности правовой среды, для которой характерны малое количество законов и широкий простор для подзаконных актов. В этих условиях государственным чиновни- кам приходится своими решениями восполнять правовой вакуум, что повышает ее значение до более высокого, нежели простые ис- полнители, уровня. В-третьих, важным источником власти является монопо- лия бюрократии на информацию. Лишь в 1998 г. был, наконец, принят Закон об открытии информации, однако даже он не опре- делял обязанность бюрократии по своей инициативе раскрывать имеющиеся у нее сведения. В этих условиях как отдельные депу- таты, так и целые политические партии оказались вынужденными во всем полагаться на добросовестность чиновников. В результа- те, как отмечал американский политолог Дж. Куртис, «бюрокра- тия по сути всегда выступала как мозговой центр ЛДП» 194. Он же писал, что политическая власть бюрократии вытекает из того факта, что та контролирует важную информацию и политическую экспертизу195. Особая роль бюрократии в процессе вынесения судьбо- носных для страны решений дала основания многим японским политологам вынести достаточно жесткие, если не убийственные, характеристики всей политической модели послевоенной Япо- нии. Так, политолог Сайто Сакаэ дал определение сложившейся в Японии системы управления как «бюрократический социализм», отмечая такие «социалистические черты» японской действитель-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 209 ности, как отсутствие свободной конкуренции, тотальный контроль над всем и вся в экономике, бюрократизацию и зарегу- лированность всех аспектов общественной жизни, монополию чиновников на информацию, отсутствие оппозиционных идей, за- стой и загнивание196. Особенно, по мнению С.Сайто, усилилась власть бюрократии в 90-е гг., когда пользуясь тем, что страна переживает период длительной экономической стагнации, японские чиновники получили дополнительную мотивацию в пользу существенного усиления своих полномочий. Отмечая в этой связи, что одной основных причин распада СССР была пол- ная узурпация и монополизация власти бюрократами 197, С. Сайто делает вывод о том, что бюрократическая система Японии дошла до того логического уровня, который существовал в СССР перед его распадом, а, следовательно, находится в глубоком кризисе 198. Другой автор - Омаэ Кэнъити - изобрел для описания политиче- ского строя в Японии специальный термин «бюрократура», в ко- тором сочетаются понятия «бюрократия» и «диктатура» 199. Большое распространение в японской академической среде также получила теория т.н. «заместительной власти», согласно которой бюрократия «замещает» (тайко) слабую выборную власть и не- зрелую общественность в деле выбора стратегической линии раз- вития. Среди западных политологов выразителем такой точки зрения стал известный японовед Ч.Джонсон, выступивший с из- вестной формулой о том, что в Японии «политики царствуют, а бюрократы управляют». Другая позиция, обоснованная американским политоло- гом Дж.Куртисом, заключается в том, что по критерию уровня влияния бюрократии Япония не является уникальным государ- ством. По мнению Дж.Куртиса, высокий уровень экономической несвободы в Японии проявляется в первую очередь только по сравнению с США, в то время как относительно западноевропей- ских стран Япония не выходит из общего ряда. «Если проводить сравнение по традиционным показателям – уровню национализа-

210 ГЛАВА 2 ции промышленности и доле государственных расходов в ВНП, – отмечал Куртис, - роль японского государства в экономике являет- ся менее назойливой (intrusive) и менее масштабной, чем во мно- гих континентальных странах Европы»200. Вероятно, трудно с аптекарской точностью подсчитать, какова степень «бюрократичности» системы государственного управления в Японии. Неправильно было бы и представлять бю- рократию неким многоглавым чудовищем, которое выступает консолидированным фронтом против любых альтернативных идей. С учетом уже отмеченного выше секционализма ведомств и противоречий внутри одного ведомства, а также расколотости бю- рократии по отдельным фракциям, группам и т.д., необходимо учитывать, что реальная конкуренция различных позиций и точек зрения, происходит не между политиками и бюрократами, а меж- ду отдельными кланами, которые формируются вокруг опреде- ленной знаковой фигуры политического или государственного де- ятеля и включают в себя представителей самых разных группиро- вок (представителей и ведомств, и депутатского корпуса, и обще- ственности.) Следует учесть и то обстоятельство, что и политики в Японии имеют реальное право голоса, которое особенно четко проявляется по всем политически чувствительным вопросам. К таковым, в частности, относится сфера национальной безопасно- сти, где сплетены внешнеполитические и оборонные проблемы, сельскохозяйственная политика, где затрагиваются интересы фер- мерства - электората правящей партии, вопросы общественного предпринимательства и государственных инвестиций, от решения которых во многом зависит политическое будущее многие консер- вативных депутатов и т.д. Разрабатывая технократические аспек- ты конкретных управленческих решений, бюрократы стараются не вмешиваться в их политическую составляющую, которая зада- ется им в виде указания сверху. Механизм подготовки правитель- ственных решений таков, что на суд политиков выносятся уже со-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 211 гласованные с этих позиций решения. За всю послевоенную исто- рию Японии, наверное, трудно назвать хотя бы один случай прин- ципиальной конфронтации между точками зрения правительства и правящей партии, который бы стал достоянием общественно- сти. Это говорит о том, что власть бюрократии не носит абсолют- ного характера, а реальные противоречия лежат в иной плоско- сти, нежели в той, что описывается формулой: «бюрократия про- тив политики» или «бюрократия против общественности». С точки зрения эффективности бюрократической системы в Японии, как представляется, имеются гораздо более актуальные проблемы, лежащие в области управления. Прежде всего, следует отметить проблему общих интересов между различными эшело- нами бюрократии и всякого рода «клиентскими группировками», составляющих колоссальную непрозрачную сферу, практически полностью скрытую от общественного контроля. Здесь подразу- меваются области приложения общественных инвестиций (строи- тельство инфраструктуры и проч.), где корпоративные интересы отдельных компаний смыкаются с личными интересами отдель- ных чиновников, принимающих решения о выделении денег. Хотя, как было показано ранее, речь в данном случае не идет о прямых взятках, «откатах» и прочих формах явной коррупции, а о более деликатных формах «сотрудничества», связанных прежде всего с системой «схождения с небес» и проч., суть явления оста- лась неизменной. Как писал проф. университета Риккё Синдо Мунэюки, «отсутствие дистанции между бюрократией и «группа- ми по интересам» является важнейшей структурной проблемой японской административной системы. 201 Он же отмечал, что меж- ду бюрократией и экономическим сообществом находится огром- ная «серая зона», в которой действуют не законы, а лишь узкоэго- истические «правила совместного управления»202. Другим узким местом современной бюрократической си- стемы является вопрос о явном снижении компетентности бюро- кратии, ослаблении ее способности находить точные и своевре-

212 ГЛАВА 2 менные решения, грамотно обосновывать их и своевременно вы- двигать для рассмотрения политиками. Создается впечатление, что японская бюрократия не смогла вовремя перестроиться в но- вых условиях постиндустриального информационного общества, когда Япония оказалась перед качественно иными потребностя- ми: не догонять более развитые страны мира, а самой задавать тон в выборе направлений развития. Сами цели общественного прогресса, в отличие от более ранней его стадии, оказываются в новых условиях не столь очевидными, а элемент неопределенно- сти результата резко возрастает. Существенно выше становится цена управленческих ошибок, жестче требования к профессиона- лизму тех, кто принимает решения. Поскольку сама государствен- ная политика стала гораздо более специализированной и узко- стратифицированной, от управленцев потребовался более вы- со-кий уровень квалификации. Например, бурное развитие в мире информационных технологий, нанотехнологий или биотехноло- гий требует четких и оперативных решений на государственном уровне, направленных на их стимулирование в общенациональ- ных масштабах. Между тем кадровая структура японской бюро- кратии, основанная на полуфеодальных принципах непроницае- мости перегородок между внутренними кастами управленцев, слабом использовании меритократических принципов в работе и проч., остается неизменной. Активный карьерный рост молодых сотрудников с гибким мышлением оказывается невозможным в силу традиционных принципов продвижения по старшинству. Необходимость в принятии быстрых решений, требующих опре- деленного риска, идет в противоречие с коллективисткой систе- мой принятия решений, отрицающей всякую ответственность для тех, кто их принимает. Результатом указанных противоречий яв- ляются грубые управленческие ошибки прошлых лет. Следствием некомпетентности чиновников была сама экономика «мыльного пузыря», возникшая в результате непра- вильных экономических прогнозов правительства. В японской пе-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 213 чати стал широко обсуждаться тот факт, что «мыльный пузырь», т.е. спекулятивный рост экономики в середине 80-х гг., основан- ный на операциях с недвижимостью, явился следствием чисто управленческих ошибок, в частности, неверного прогноза, кото- рое дало Управление экономического планирования в отношении перспектив экономического роста, цен на землю, спроса на офисные помещения в столичном регионе и проч. Попытки госу- дарства спасти полуобанкротившиеся финансовые учреждения обернулись острейшим кризисом государственных финансов и за- тяжной экономической стагнацией. Явно нерациональными было большинство крупных общественных проектов последних лет, со- провождаемых колоссальными затратами казенных средств: строительство гигантского аэропорта в Осака, исполинского комплекса по переработке атомного топлива и АЭС в префектуре Аомори, ряда дорогостоящих автомобильных тоннелей в цен- тральной части Японии и т.д. «Политика государственного кон- воирования» целых отраслей экономики привела к появлению огромного количества нежизнеспособных и неконкурентоспособ- ных компаний, полностью зависимых от государственных подря- дов, весь смысл деятельности которых сводится к сохранению сложившегося статус-кво. Японский писатель, бывший начальник Управления экономического планирования Сакайя Таити отмечал, что в основе резкого ухудшения экономической конъюнктуры, па- дения общественного порядка, снижения качества образования и многих других негативных явлений последних лет лежит «бес- сильная и безответственная бюрократическая структура, которая оказывается неспособной строить прогнозы на будущее, адекват- но оценивать настоящее, критически осмысливать уроки ошибок проведенных реформ».203 Еще одной существенной управленческой проблемой яв- ляется безальтернативность процесса подготовки и выдвижения государственных решений. Многие годы реальные возможности готовить грамотные проекты решений имела только бюрократия,

214 ГЛАВА 2 обладавшая монополией на информацию и доступом к лучшим в стране экспертно-аналитическим кадрам (при помощи консульта- тивных советов министерств и ведомств к принятию решений до- пускался по выбору самой бюрократии ограниченный круг веду- щих профессоров и ученых). Ни в среде депутатского корпуса, ни в среде политических и общественных организаций не сложилось альтернативного бюрократии механизма подготовки решений и экспертной оценки возникающих проблем, как, например, в США, где сформировался агрессивный рынок услуг т.н. «мозго- вых центров»204. На протяжении многих десятилетий бюрократы сохраняют приоритетное положение в ходе выдвижения законо- проектов, а также их информационного обеспечения. Так, с дека- бря 1955 по декабрь 1970 г. в парламенте было принято более 75 % правительственных законопроектов, в то время как доля полу- чивших статус закона депутатских законопроектов колебалась в промежутке между 11 и 14 % от общего их числа 205. В 80-е же гг. процент прохождения правительственных законопроектов был еще более внушительным, местами доходя до 95% и никогда не падая меньше 72%206. Практическая безальтернативность роли центральной администрации в вопросах законотворчества осо- бенно разительно проявляется на фоне США, где доля принятых в качестве законов депутатских законопроектов достигает поло- вины. Фактически под контролем бюрократии на протяжении многих лет находилась и сама парламентская процедура рассмот- рения и обсуждения законопроектов. До недавнего времени в сте- нах парламента в соответствии со ст. 69 Конституции существо- вала т.н. «правительственная команда» (сэйфу иин), которая с одо- брения спикеров обеих палат парламента формально назначалась «для оказания помощи» государственным министрам при ответах на депутатские запросы, а фактически – узурпировала полномо- чия руководства правящей партии в обосновании правительствен- ных решений. Многие критики этой системы отмечали, что пере-

ЯПОНСКАЯ БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ПОСЛЕВОЕННОГО ПЕРИОДА 215 ложение на бюрократию ответственности за пояснение сути зако- нопроектов является одной из причин «никчемности» и бесполез- ности процесса их парламентского рассмотрения. И хотя в даль- нейшем система «правительственной команды» была отменена в рамках административной реформы, по сути это мало что изме- нило в отношениях бюрократов и законодателей, где последние продолжают играть, скорее, пассивную роль получателей инфор- мации и различного рода «рекомендаций». К концу 90-х гг. в стране назрело массовое разочарование в управленческих способностях бюрократии, которое явилось от- ражением кризиса всей бюрократической системы. Недоверие к бюрократии подогревали и коррупционные скандалы последних лет, в которых оказались замешанными чиновники ведущих ми- нистерств – сельского, лесного хозяйства и водного промысла, иностранных дел, здравоохранения и социального обеспечения. Как писал проф. университета Како Кисида Хидэки, «всем стало ясно, что представление о бюрократии как о выдающейся и неза- пятнанной силе было всеобщей иллюзией» 207. Об изменениях в общественных настроениях говорит и тот факт, что общественное мнение с пониманием восприняло проводимую с 1997 г. политику административной реформы, направленную на перестройку сфе- ры государственного управления. Наверное, впервые за много лет рядовые японцы стали понимать, что было бы неверно во всем полагаться на «умного и просвещенного» чиновника. Отражени- ем этого стал бурный рост различных неправительственных орга- низаций, появление различных мозговых центров, которые стали все активнее выступать с собственными проектами решений по различным областям управления. По данным за 2000 г., в Японии насчитывалось уже 332 «мозговых центра» – более чем в 2 раза больше, чем в 1988 г. 208 И хотя большинство этих центров (около 80%) работали по контрактным подрядам с правительством и аффилировались с одним из правительствен- ных учреждений, ряд крупных неправительственных организаций

216 ГЛАВА 2 уже обрели независимые источники финансирования и репута- цию оппозиции. К их числу, например, относятся Японский ис- следовательский фонд Ниппон дзайдан, Институт общественной политики 21 века при Кэйданрэн, Японский центр международно- го обмена и ряд других организаций.

ГЛАВА 3. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА НА РУБЕЖЕ ДВУХ ТЫСЯЧЕЛЕТИЙ (1996 – 2001 гг.) ОБЩАЯ ПРОБЛЕМАТИКА АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ 90-Х ГГ. Вступив в период 90-х гг., Япония столкнулась с новыми политическими и экономическими реалиями. Пережив крах «эко- номики мыльного пузыря», она вступила в полосу затяжной эко- номической стагнации. Задача оздоровления государственных фи- нансов и устранения «плохих долгов» потребовала от руководства принятия непопулярных и жестких решений. В политической области окончание периода «холодной войны», крах биполярной мировоззренческой концепции, опреде- лявшей успех т.н. «системы 1955 г.», появление качественно но- вой внешнеполитической ситуации и пересмотр приоритетов кон- цепции национальной безопасности - все это также поставило Японию перед необходимостью создания новых управленческих механизмов адекватного и точного реагирования на новые угро- зы. На повестку дня встал вопрос о решении тех системных проблем государственного управления, которые не удалось ре- шить в ходе предыдущих административных реформ и которые оказывали негативное воздействие на процесс выработки госу- дарственной политики. Особенности этих проблем, анализ кото- рых дается ниже, дают основания охарактеризовать нынешний, уже четвертый этап послевоенного развития административной системы как «период структурного реформирования». В данной главе временные рамки этого этапа охватывают период с 1996 г., когда кабинет Р.Хасимото приступил к разработке концептуаль-

218 ГЛАВА 3 ных проектов административной реформы, до настоящего време- ни, которое ограничено в работе 2001 годом. Проблема слабости политического лидерства Особую актуальность для Японии, с точки зрения ее способности разрабатывать своевременную и адекватную госу- дарственную политику, приобрела задача обеспечения политиче- ского лидерства процесса принятия решений. В ее основе находи- лась потребность в более активном и персонифицированном ли- дерском начале в решениях органов государственного управле- ния, а также в акцентировании личной ответственности премьер- мини-стра как руководителя исполнительной власти. Речь идет о проблеме многочисленных правовых и политических источников слабости главы кабинета в системе государственной власти, и об ограниченности его возможностей оказывать свое влияние на принимаемые министерствами и ведомствами решения. Прежде всего, следует отметить конституционные источ- ники слабости премьер-министра, а точнее – особенности его вза- имоотношений с законодательной и исполнительной властями. В рамках кабинетно-парламентской модели государственного устройства глава кабинета министров избирается из числа депу- татов нижней палаты парламента и, в отличие от стран с прези- дентским правлением, оказывается сильно ограниченным в «сво- боде рук», будучи при принятии политических решений выну- жденным учитывать расстановку сил в парламенте. Исходя из тактических интересов внутрипарламентского блокирования, пре- мьер-министру зачастую приходится занимать исключительно осторожную позицию там, где с точки зрения государственных интересов следовало бы проявить твердость. При этом и консти- туционные полномочия премьер-министра в отношении кабинета, касающиеся его права назначать и смещать с должности государ- ственных министров, сталкивались с неизбежными ограниче-ния- ми, связанными с политической практикой послевоенного перио-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 219 да. Так, сложившаяся в результате фракционного соперничества в середине 50-х гг. практика ускоренной ротации на должности премьера, продиктованная требованиями передачи должности представителю фракции, стоящей следующей по «очереди во власть», детерминировала крайне короткие по западным меркам сроки пребывания на должности главы правительства (за несколь- кими исключениями, около 1 года), что фактически блокировало возможности проведения осмысленной и стабильной кадровой политики кабинета министров. В то же время при проведении такой политики пре- мьер-министр сильно ограничивался в своих действиях требова- ниями фракционной системы правящей партии. В назначениях на должности государственных министров традиционно господство- вал «принцип очереди» (дзюнъокури), в соответствии с которым кадровый состав кабинета министров должен отражать внутри- партийный расклад сил между фракциями. В этой связи кадровые прерогативы премьер-министра в реальности оказались в значи- тельной степени выхолощенными. Можно перечислить по паль- цам случаи, когда премьер-министр своим решением увольнял членов кабинета, в основном в связи с какими-либо крупными ошибками и промахами с их стороны. Ряд существенных факторов слабости главы кабинета вы- текают из законодательных норм, установленных Конституцией, «Законом о кабинете министров» и «Законом о структуре государ- ственного управления». Речь в данном случае идет о положении, в соответствии с которым премьер-министр осуществляет руко- водство кабинетом на коллегиальных принципах (ст. 6 «Закона о кабинете министров»), а также уже рассмотренных в гл. 1 прин- ципах коллективной ответственности кабинета министров перед парламентом и распределения обязанностей между членами каби- нета. Играя положительную роль с точки зрения разграничения сферы ответственности между главой кабинета министров и его отдельными членами, эти нормы и принципы одно-временно бло-

220 ГЛАВА 3 кировали проявление премьер-министром политической воли при принятии важных решений. Так, глава кабинета был ограничен в своей свободе вы- ступать с программными инициативами даже в таких областях управления, как финансы или внешняя политика, пока эти предложения не были согласованы с руководством соответствую- щих ведомств и не получали их безусловной поддержки в виде коллегиально принятого решения (принцип «коллективной ответ- ственности»). Это обстоятельство особенно заметно проявлялось на фоне установившейся в кабинете министров неформальной традиции консенсуса при принятии решений, согласно которому все решения должны приниматься единогласно. Необходимость согласовывать свои решения с обладателями соответствующих министерских портфелей, таким образом, сильно сужала перспек- тиву проявления премьер-министром политической воли. Эффек- тивный барьер в отношении попыток вмешательства главы каби- нета министров в сферу компетенции отдельных ведомств созда- вало и положение о том, что «министры осуществляют управле- ние в рамках своей компетенции (Ст.3 п.1 «Закона о кабинете ми- нистров»)209. Это положение, наряду с вышеуказанными принци- пами распределения обязанностей и коллегиальности принятия решений, создавало юридический барьер против попыток пре- мьер-министра, действуя «через голову» соответствующего мини- стра, давать прямые директивные указания отдельным министер- ствам и ведомствам. Иными словами, любое свое решение, входя- щее в компетенцию какого-либо ведомства, премьер-министр должен был предварительно согласовывать с его руководителем, а само решение главы кабинета должно было принимать форму приказа, подписанного соответствующим министром. Свою роль играло также отсутствие в японском послево- енном законодательстве специальных указаний на особую роль премьера в выработке и координации государственной политики. Единственное указание на этот счет имеется в ст.4 п.2 «Закона о

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 221 кабинете министров», где говорится, что «премьер-министр мо- жет инициировать важную политику кабинета и вносить иные предложения на этот счет»210. В то же время понятие «подчине- ния» премьер-министру со стороны министерств и ведомств так и не получило должной детализации в соответствующих норматив- ных актах. В результате на протяжении всего послевоенного пе- риода механизмы принятия «политических» решений продолжа- ли регулироваться неписаными правилами и традициями. По мне- нию известного японского правоведа, специалиста в области конституционного права проф. Ё. Нода, это определило в основ- ном неформальный характер процесса подготовки правитель- ственных решений, а также общую нечеткость законодательного разграничения между «политической», «исполнительной» и «административной» составляющими процесса государственного управления211. Следует отметить, что немалую роль здесь играют такие особенности менталитета политической элиты, как ориен- тация скорее на традицию и прецедент, нежели на соответствую- щую нормативную базу или письменное предписание. Слабость политической власти премьер-министра в си- стеме государственного управления имела не только конституци- онно-правовую, но и организационную природу. Речь идет о том, что в послевоенном государственном устройстве глава кабинета не располагал достаточно мощным экспертным и вспомогатель- ным аппаратом, который бы позволил оказывать ему необходи- мую помощь в разработке политических решений. Канцелярия премьер-министра, формально подчиняясь премьер-министру, в основном занималась конкретными вопросами государственного управления и не могла служить координирующей базой всего ка- бинета министров, в то время как институт помощников главы ка- бинета был крайне немногочисленным. В этих условиях работа по реальной координации неизбежно переходила на уровень меж- ведомственного согласования и лишалась политической окраски.

222 ГЛАВА 3 Несмотря на указанные источники институционной сла- бости, ряд руководителей кабинетов послевоенного периода про- явили большую активность в принятии новых политических ини- циатив и их воплощении в виде конкретной государственной по- литики. К числу руководителей «активных кабинетов», или, выра- жаясь иначе, «кабинетов слогана», относятся С.Ёсида, успешно проводивший курс на послевоенное восстановление японской экономики, Х.Икэда, прославившийся своей политикой «удвоения национального дохода», К.Танака, провозгласивший курс на «преобразование японского архипелага», Я.Накасонэ, добивший- ся проведения в жизнь административной реформы в 80-е гг., Р.Хасимото, возглавивший «кабинет шести реформ». Опыт «каби- нетов слогана» показал, что даже при действующих легальных ограничениях премьер-министр обладает достаточными полномо- чиями, чтобы навязывать свою волю правительственной бюро- кратии. Вместе с тем нельзя не учитывать и то обстоятельство, что успех политического курса, выдвигаемого премьер-ми- нист-ром, зависит от его личных связей и возможностей нефор- мального влияния на правительственную бюрократию. Так, Н.Такэсита добился в 1988 г. введения нового потребительского налога во многом благодаря личным контактам в министерстве финансов, которое он ранее возглавлял в течение четырех парла- ментских сроков. Многие положения административной реформы 90-х гг. были разработаны в министерстве внешней торговли и промышленности, в котором сильными позициями пользовался премьер-министр Р.Хасимото. В реальности политическое лидер- ство главы кабинета в послевоенный период в большей степени обеспечивались неконституционными и неправовыми механизма- ми: авторитетом в правящей партии, особенностями внутрипар- тийной и внутрипарламентской расстановки сил, личными досто- инствами и т.д.212. Практически весь послевоенный период, начиная с 1955 г., относительная слабость политического веса премьер-министра

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 223 компенсировалась его силой как главы правящей партии. Сла- бость подобной системы стала активно проявляться особенно в те исторические моменты, когда от лидеров особенно требовалось проявление твердой политической воли, например, для проведе- ния коренных реформ, смещения акцентов в бюджетной политике государства и т.д. Так, премьер-министр не имел возможности в полной мере осуществлять функции чрезвычайного управления в случае стихийных бедствий, угроз национальной безопасности и т.д., что в конечном счете снижало эффективность контроля над кризисными ситуациями. Уместно вспомнить в этой связи нере- шительность и отсутствие твердости, проявленные премьер-ми- нистром страны во время землетрясения в районе Кансай и в мо- мент газовой атаки секты «Аум синрикё» в Токийском метро в 1995 г. Некоторые политологи, например, К.Какэя, даже запусти- ли в оборот политологической лексики специальный термин «по- литика без лидерства» (ридасиппу наки сэйдзи»)213. Организационные и правовые проблемы центрального правительства Важными проблемами административной реформы яв- ляются вопросы бесперебойной и слаженной работы правитель- ства, эффективности центральной правительственной структуры. Среди стоящих перед административной реформой проблем основными являются следующие. Во-первых, в японской модели парламентско-кабинет-но- го правления кабинет министров сосредоточил в одних руках и исполнительную власть (как высший ее орган в соответствии с конституцией), и законодательную власть (формируясь за счет де- путатского корпуса и на основе решений парламента). Парадок- сально, что именно эта противоречащая принципу разделения властей концентрация власти привела к тому, что кабинет не смог проявить себя самостоятельным и политически сильным субъек- том в системе принятия государственных решений. Будучи орга-

224 ГЛАВА 3 ном парламентского большинства и являясь по этой причине за- ложником политической конъюнктуры, кабинет оказался неспо- собным проявить политическую волю и упорство, достаточную для выдвижения и реализации долгосрочного стратегического курса. По сути речь идет о том, что административные функции кабинета министров оказались перепорученными отдельным ми- нистерствам и ведомствам, которые фактически узурпировали и политическую составляющую государственной политики. В этой связи и выдвижение кабинетом новых стратегических установок перешло в зависимость от многочисленных факторов сиюминут- ного характера: прочности позиций правящего большинства в парламенте, близости всеобщих выборов, внутрипартийной ситу- ации и т.д. Таким образом, проблему роли и значения правитель- ства при формировании государственной политики следует рассматривать в контексте гораздо более широкой проблемы взаи- моотношений политического и бюрократического начал в системе государственного управления. Повышение политической состав- ляющей в решениях исполнительной власти, усиление роли про- фессиональных политиков в формировании этих решений путем усиления их координирующих и контрольных функций на завер- шающих этапах согласования проектов решений стало одним из основных рефренов идеологии реформ. Во-вторых, еще одну особенность японской системы го- сударственного управления составляет «двойная структура» под- готовки административных решений, в рамках которой стратеги- ческие вопросы государственной политики разрабатываются па- раллельно правительством и политическими органами правящей партии (секциями Совета по политическим вопросам ЛДП). Большой знаток японской модели принятия решений И.Мура-ка- ва, обосновывая ее легитимность, отмечал, что партия большинства в большей степени, чем партия меньшинства, есте- ственным образом берет на себя ответственность на принятие ре- шений, т.к. именно она отражает «систему ценностей народа» 214.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 225 В связи с фактическим крахом «системы 1955 года» в начале 90-х годов подобная модель начала переживать системный кризис, не- смотря даже на то, что ЛДП в значительной степени вернула себе утраченные позиции в парламенте. В этой связи на повестку дня встал вопрос о поисках новых механизмов выработки важных по- литических решений, не завязанных на старую «двойную струк- туру». В-третьих, большую остроту для Японии приобрела проблема слаженности и согласованности работы правительства, преодоления межведомственной разобщенности при подготовке решений. Именно эта проблема, известная в японском политиче- ском сленге как проблема «вертикальной модели административ- ного управления», стала одной из ключевых при проведении административной реформы 90-х годов. «Вертикальные механиз- мы» подготовки решений, ориентированные на узковедомствен- ные интересы, наносили существенный вред государственным интересам и с той точки зрения, что они препятствовали межве- домственной координации, постоянно генерировали политику «перетягивания канатов» как между правительственными органа- ми, так и между отдельными структурными подразделениями в рамках этих органов. Как отмечал один из руководителей Обще- ственного комитета административной реформы С.Намикава, «вертикальное государственное управление» (татэвари гёсэй) за- ставляет чиновников «зашориваться» в рамках своего подразделе- ния, не позволяет взглянуть на управленческую проблему с широ- ких, государственных позиций215. Наконец, в-четвертых, серьезную для Японии проблему представлял вопрос о реорганизации внутренней структуры пра- вительства в соответствии с требованиями наибольшей эффектив- ности и общественных потребностей. В целом Япония не состав- ляет исключения среди большинства развитых стран Запада, в ко- торых остро стоит аналогичная проблема консерватизма бюро- кратии, ее стремления не допустить политиков к решению вопро-

226 ГЛАВА 3 сов своей внутренней организации 216. Если ведомства повсюду в мире пытаются не допустить реформы и как минимум сохранить статус-кво, то политические руководители стремятся к усилению контроля над ведомствами путем применения своей политиче- ской власти. При этом с учетом того обстоятельства, что бюрокра- тия, имея относительно узкий круг клиентуры в виде «групп по интересам», в значительной степени преследует собственные корыстные цели, а политики, особенно общенационального масштаба, пользуются прерогативой представлять широкие обще- ственные интересы, возникает потребность в повседневном контроле бюрократического процесса со стороны избранных на- родом политиков, а проще говоря – в общественном контроле над работой правительства. Вышедшая в 1993 г. книга известного японского политика Одзава Итиро под заголовком «План преобразования Японии» 217 содержала множество идей, которые легли в основу администра- тивной реформы 90-х гг. Сюда, прежде всего, входил план введе- ния т.н. «политической номенклатуры» в состав отдельных мини- стерств и ведомств: вице-министров, политических советни-ков, канцелярии кабинета министров и проч. Концепция И.Одзава охватила 2 основных направления преобразовательской деятель- ности: децентрализацию управления и усиление политического контроля над бюрократией. Запущенная в конце 90-х гг. админи- стративная реформа во многом явилась конкретным воплощением идей И.Одзава. Не вызывает сомнения тот факт, что решение обозначен- ных проблем не может быть достигнуто за счет краткосрочных мероприятий и представляет собой долгосрочную цель реформы системы государственного управления в соответствии с новыми требованиями эпохи. Важным условием достижения этой цели является структурно-функциональная реорганизация кабинета министров, наделение министерств и ведомств новыми функция- ми в соответствии с требованиями дерегулирования экономиче-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 227 ской и общественной жизни страны, изменениями в мировой эко- номике, новыми задачами экономической, научно-техни-ческой и социальной политики. Проблема открытости правительственной информации Открытость информации о деятельности административ- ных органов власти является важным показателем зрелости гра- жданского общества, уровня развития демократии. Известно, что владение информацией является важнейшим источником власти. Именно через прямой и, за исключением некоторых оговоренных законом случаев, ничем неограниченный доступ населения к ин- формационным источникам обеспечивается право народа «знать», т.е. быть в курсе всего процесса подготовки и принятия админи- стративных решений. Реализация этого права позволяет людям строить гражданское общество, осуществлять с его помощью действенный контроль над властными структурами, более эффек- тивно участвовать в управлении. Поэтому-то законодательное оформление и практическое обеспечение права граждан на до- ступ к несекретной информации правительства, в том числе и традиционно несущей гриф «для служебного пользования», яв- ляется важным условием реализации конституционного понятия народного суверенитета и, таким образом, служит показателем зрелости демократии в стране. Оно позволяет повысить уровень участия общественности в делах государственного управления, предоставить ей возможность опосредованного воздействия на ход подготовки и принятия государственных решений. Следует отметить, что Япония в этом отношении отстала от передового опыта. В США законодательство об открытости информации было принято еще в 1967 г., в Южной Корее – в 1998 г. В Японии же вопрос о принятии подобного закона всерьез ста- вился на повестку дня работы правительства в еще в 1979 г. (ка- бинет Охира), но был практически похоронен стараниями выс-

228 ГЛАВА 3 шей бюрократии и правящей ЛДП, недовольных подрывом своей монополии на информацию. Следует учесть серьезные тормозящие факторы, препят- ствовавшие появлению закона об открытии информации. Сюда, прежде всего, относятся такие важные черты сложившейся в Япо- нии модели политической культуры, как высокая автономность процесса принятия правительственных решений, монополизация прав высшей бюрократии на этот процесс при традиционно высо- ком доверии к ней со стороны общества, отсутствие действенных механизмов влияния общественных организаций на администра- цию, зарегулированность общественной жизни и ее контроль со стороны властей, слабость обратных связей в отношениях «обще- ство – государство». Широкое признание получил тот факт, что степень «прозрачности» процесса принятия решений в Японии значительно меньше, нежели в США и многих странах Европы. Между тем с начала 80-х гг. в Японии начался бум непра- вительственных организаций, проявившийся в бурном развитии потребительского, экологического, гуманитарного и иных форм общественного движения. Неправительственные организации стали выступать с требованиями к органам власти, и прежде всего к органам местного самоуправления, об открытии свобод- ного доступа к различным видам информации. С 1979 г. в Японии развернуло свою работу Гражданское движение за принятие зако- на об открытии информации. Одним из важных требований дви- жения стало открытие информации, которой руководствуются ОМС при принятии решений по вопросам, имеющим непосред- ственное отношение к повседневной жизни граждан: строитель- ство универмагов, уборка мусора, организация муниципального образования и проч. Требования этого движения стали постепен- но распространяться на уровень общенациональных вопросов, входящих в компетенцию центрального правительства. На по- вестку дня остро встал вопрос о принятии закона об открытии ин- формации, который бы позволил повысить уровень гласности ра-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 229 боты ведомств, создать механизмы предоставления общественно- сти различных данных по наиболее острым и болезненным во- просам, связанным с отдельными частными интересами (проведе- ние тендеров на общественные работы, предоставление государ- ственных субсидий и проч.) Фактически речь шла об установлении одной из важнейших основ зрелого гражданского общества, в кото- ром бюрократия находится под действенным общественным контролем. Проблема дерегулирования Проблема снятия неоправданных административных норм и ограничений всегда являлась для Японии проблемой по- литической, хотя она охватывала целый комплекс экономических, политических, административно-правовых, социальных, психоло- гических и иных вопросов. Ключевыми для нее являются прежде всего организационно-политические аспекты, а именно – вопро- сы о том, какими методами государство должно регулировать ры- нок и социальную сферу, каким образом должны определяться, утверждаться и контролироваться те или иные ограничения дело- вой активности, какую форму эти ограничения должны прини- мать и каков порядок их ослабления. Актуализация проблемы дерегулирования стала прояв- ляться на фоне существенных изменений социально-экономиче- ского характера. Прежде всего, произошло резкое ужесточение международной экономической конкуренции. «Политика государ- ственного конвоирования» стала в этих условиях выступать суще- ственным барьером на пути экономического развития, поскольку ослабляла конкурентоспособность отечественной продукции и снижала эффективность производства. В результате снятия раз- личных торговых барьеров, в первую очередь таможенных по- шлин, которое Япония была вынуждена предпринять под давле- нием международных экономических организаций, стала особен- но наглядно проявляться неуклюжесть государственной политики

230 ГЛАВА 3 регулирования, объективно направленной на защиту собственных компаний от конъюнктуры мирового рынка. Для Японии, являю- щейся мировой экспортной державой, фактор риска проиграть в конкурентной борьбе на мировых рынках стал фактически ключе- вым в мотивации политики дерегулирования, поскольку либера- лизация экспортно-импортных операций, снятие барьеров и про- текционистских ограничений стала насущной потребностью для экспортеров. Дерегулирование, по мысли идеологов администра- тивной реформы, способно было бы дать мощный импульс для развития экономики. Уместно привести здесь цитату известного специалиста по административной политике, ректора коммерче- ского университета Тиба проф. Като Хироси, который отмечал: «Повышение эффективности общественного сектора в Японии в настоящее время должно привести к взлету японской экономики. Благодаря административной реформе японская экономика смо- жет обрести свою первоначальную силу и, благодаря усилиям частных компаний, начнет новый виток своего развития»218. Другим важным фактором курса на дерегулирование стал рост демократического сознания, массовое стремление к самосто- ятельному решению собственных проблем, социальные измене- ния в японском обществе, выразившиеся в выходе на арену «поствестернизированного», т.е. более эгоистично настроенного поколения японцев, в мотивации которого начал преобладать ин- дивидуализм и нонконформизм. Стремительный рост информаци- онных и, в частности, компьютерных технологий усилил в японском обществе ощущение процессов глобализации, породил чувство сопричастности с мировой цивилизацией. Излишняя за- регулированность жизни граждан, введение норм, не соответству- ющих международным стандартам либо не принятых в большинстве стран-партнеров Японии, стали выступать резким диссонансом с общественными потребностями. Многие мировые экономические державы к концу 80-х годов пришли к пониманию того, что дерегулирование является

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 231 категорическим императивом времени, поскольку излишнее регу- лирование негативно сказывается на макроэкономических показа- телях, приводит к разбуханию управленческой сферы, повышает инвестиционные риски. В США отражением этого понимания явился экономический курс администрации Р.Рейгана (само поня- тие «рейганомика» во многом означало отказ от традиционных методов государственного регулирования), в Великобритании оно проявилось в виде политики тэтчеризма. В Японии задача дерегу- лирования неоднократно, начиная с 60-х гг., ставилась на по- вестку дня в качестве важной задачи административной реформы, однако необходимость в масштабной и скоординированной госу- дарственной политике в этой области стала осознаваться властью лишь к концу 80-х – началу 90-х гг., когда кризис прежних мето- дов управления стал сказываться на макроэкономической ситуа- ции в стране. Потребность в дерегулировании стала особенно яв- ственно проявляться в связи с началом полосы финансово-эконо- мических трудностей, в которые Япония вступила в начале 90-х гг. Дефицит государственного бюджета, в основе которого во многом лежит регуляционный, инкременталистский механизм распределения общественного богатства, составил в середине 90- х гг. астрономическую сумму в 240 трлн иен219. Справедливости ради следует отметить, что начало адми- нистративной реформы 90-х гг. пришлось на период достаточно скептического отношения общественного мнения к любым ради- кальным реформаторским шагам, которые могли бы нарушить сложившиеся в обществе порядки. Так, уже упомянутый ранее С.Сайто отмечал, что в японском обществе до последнего време- ни в достаточной степени не проявлялось ощущения кризиса, аналогично тому, как советский народ долгое время считал, что существующий социализм вовсе не так уже плох 220. Уместно так- же процитировать американского политолога Дж.Куртиса, кото- рый в своей монографии, вышедшей в конце 90-х гг., отмечал, что «послевоенное экономическое «чудо» сделало многих японцев

232 ГЛАВА 3 осторожными в отношении предложений по поводу радикальных институционных инноваций с непредсказуемыми 221 последствиями» . Иными словами, в Японии середины 90-х гг. сложилось известное противоречие между общественным мнени- ем, которое было настроено против рискованных действий, и ри- торикой политических лидеров, которые выступали за реформы. Организационная основа административной реформы В первой половине 90-х гг. административная реформа по разным причинам не входила в число приоритетов государствен- ной политики. Лишь при втором кабинете Р.Хасимото, образован- ном после всеобщих парламентских выборов в октябре 1996 года, была предпринята попытка комплексного подхода к реформе. Именно реформа стала ключевым термином в программной речи Р.Хасимото после формирования второго кабинета по итогам все- общих парламентских выборов в октябре 1996 года. В своей про- граммной речи Р.Хасимото обозначил т.н. «шесть реформ», кото- рые предстояло провести в жизнь его кабинету: административ- ную, финансовую, денежно-кредитную, структурно-экономиче- скую, реформу социального обеспечения, образования. Помимо стратегических целей реформ, о которых шла речь выше, второй кабинет Р.Хасимото с помощью лозунга ре- форм пытался решить и многие тактические задачи, вытекающие из специфики политического момента: укрепление положения ЛДП, сделавшей еще один шаг в сторону возвращения утрачен- ных позиций в парламенте, а также повышение популярности правительства. Так, уже через два месяца после выборов октября 1996 года опросами общественного мнения было зарегистрирова- но повышение популярности кабинета Хасимото на 10,9%. При этом в качестве наиболее сильной черты у нового премьер-мини- стра большинством опрошенных было названо наличие полити- ческой воли, которая ассоциировалась в первую очередь с реши- мостью провести административную реформу. Административ-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 233 ная реформа удачно легла в русло многих широко провозглашае- мых в 90-е гг. мероприятий под лозунгами борьбы с коррупцией в высших эшелонах власти и порочной «политикой денег», за «очи- щение политики» и «возврат к подлинным ценностям». Для подготовки административной реформы Р.Хасимото была задействована достаточно мощная организационная струк- тура, которая была создана на двух уровнях – партийном и прави- тельственном: Штаб по проведению административной реформы в ЛДП (во главе с К.Сато) и Совет по административной реформе (САР), созданный в декабре 1996 года в качестве консультативно- го органа при премьер-министре. Председателем САР стал сам премьер-министр (Р.Хасимото), заместителем – бывший гене- ральный директор Управления административного контроля и координации К.Муто. При анализе кадрового состава указанных структур мож- но заключить, что в выборе методологии и инструментария ре- формистского курса Р.Хасимото почти открыто противопоставил себя высшей правительственной бюрократии. В этом наглядно проявилась основная логика методологии реформы: не доверять чиновничеству подготовку мер, которые бы существенно ограни- чивали сферу его компетенции, а, следовательно, и властные пол- номочия. Р.Хасимото исходил из того факта, что элементарный инстинкт самосохранения не позволит бюрократии заняться «самоуничтожением». Таким образом, государственный аппарат оказался почти полностью вытесненным из реформаторских структур и лишенным возможности участвовать в написании сценария реформ. Кадровое обеспечение реформаторской дея- тельности осуществлялось в основном за счет «независимых» экспертов - в основном представителей делового мира, профес- сорско-преподавательской и профсоюзной среды, журналистов, и т.д. Так, в состав САР, насчитывающем 15 человек, вошли напри- мер, президент Федерации экономических организаций Кэйдан- рэн С.Тоёда, директор Института социального страхования Т.Сио-

234 ГЛАВА 3 но, профессор университета Дзёти Х.Иногути, председатель профсоюзного объединения Рэнго К.Суда и другие. Руководи- телем подкомитета САР, подготовившим итоговый доклад САР для утверждения на заседании кабинета министров, стал прези- дент компании «Орикс» Ё.Иида. Именно это обстоятельство – не- зависимость кадрового состава САР – проводило достаточно чет- кий водораздел по вопросам методологии проведения реформы с предыдущими «реформаторскими» кабинетами. Так, например, кабинет Я.Накасонэ проводил по сути «внутреннюю реформу», т.е. реформу, в которой госаппарат в лице высшей правитель- ственной бюрократии был скорее субъектом реформы, нежели ее объектом. В противоположность этому, Р.Хасимото сделал ставку на «внешнюю реформу», в которой роль госаппарата в реформе модифицировалась в сторону ее объекта. 4 декабря 1997 г. Совет по административной реформе, 3-летний срок полномочий которого истекал 18 декабря, одобрил окончательный вариант предложений по реорганизации кабинета министров. На основании этого доклада в июне 1998 г. в парла- менте был принят «Основной закон о реформе центрального пра- вительства», имеющий характер рамочного законодательства. В июле 1999 г. парламентом был принят пакет законов о реформе центрального правительства (Тюосё надо найкаку канрэнхо), куда вошли в общей сложности 17 законов: «Закон о частичном изме- нении Закона о кабинете министров», «Закон об учреждении кан- целярии кабинета министров», «Закон о частичном изменении административной структуры государства», 10 «законов об учре- ждении новых министерств» и т.д. В декабре 1999 г. приняты за- коны о реализации реформы центрального правительства, вклю- чающие в себя также пакет из приблизительно 1300 законов, предусматривающих изменение названий ведомств, учреждение САЮЛ и проч. Вступление в силу новых законов, касающихся реорганизации центрального правительства, произошло 6 января 2001 г.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 235 ОРГАНИЗАЦИОННАЯ РЕФОРМА СИСТЕМЫ ЦЕНТРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Повышение роли политиков в процессе принятия решений Меры административной реформы охватили целый ряд направлений, связанных с обеспечением политического руко- водства административным процессом: повышение политической роли премьер-министра, системное усиление кабинета министров и увеличение политической составляющей в его работе, прямую мобилизацию профессиональных политиков в высшую управлен- ческую сферу и т.д. Принципиальный характер имело значительное усиление роли кабинета министров и его главы в процессе подготовки важ- нейших государственных решений. Меры в этой области по сути явились революционным преобразованием, коренным образом за- тронувшим сами основы японской модели системы принятия ре- шений. Прежде всего, новое законодательство предусматривает расширение прав и полномочий премьер-министра в вопросах, связанных с инициированием крупных политических решений, внесением предложений по новым направлениям государствен- ной политики и т.д. Для этого предусматривается наделение гла- вы кабинета правом выдвигать свои проекты решений кабинета министров и законопроекты непосредственно на заседании каби- нета министров, т.е. без утверждения советом административных заместителей министров. Иными словами, политические инициа- тивы премьер-министра перестали проходить обязательное для всех подобных решений внутриправительственное согласование, что, как предполагается, значительно повысит степень его «сво- боды рук». Особое значение эти прерогативы премьер-министра приобрели в случае чрезвычайных обстоятельств. Важным шагом в этой области явилось также систем- но-организационное усиление вспомогательных органов при пре- мьер-министре, призванных обеспечить независимость главы ка-

236 ГЛАВА 3 бинета от бюрократического аппарата в реализации «права ини- циативы» путем придания проектам его решений должной экс- пертно-аналитической основы. С этой целью были укреплены кадровые полномочия премьер-министра. Прежде всего, с трех до пяти человек была увеличена численность аппарата советников премьер-министра. Глава кабинета, кроме того, получил право привлекать к работе в кабинете министров (в органы секретариа- та и вновь создаваемой канцелярии) необходимое для подготовки определенного правительственного решения число сотрудников, которое в зависимости от срочности и важности проблемы может быть увеличено без каких-либо нормативных ограничений. На временной или постоянной основе к работе в кабинете министров могут приглашаться представители негосударственной сферы: ученые, предприниматели, узкие специалисты в конкретных обла- стях, не связанные своим статусом обязательствами, вытекающи- ми из принадлежности к государственной службе. В результате этих мер предполагается обеспечить независимость принима-е- мых решений от пресловутой ведомственности и бюрократиче- ской зашоренности, придать им должную объективность и сба- лансированность. Следующим важным шагом стали меры всестороннего усиления кабинета министров, призванные превратить его в клю- чевой орган планирования, разработки и координации целевых государственных курсов. Предполагается, что кабинет министров станет не просто штамповать подготовленные бюрократией проекты, а станет ключевой структурой, которая позволит вопло- щать в жизнь политическую составляющую государственного управления, обеспечивать оперативность принимаемых на выс- шем уровне решений и своевременность реагирования на измене- ние ситуации внутри страны. К числу важных нововведений сле- дует отнести передачу кабинету министров прерогативы кадро- вых назначений в составе министерств и ведомств на уровне на- чальника департамента и выше. Если ранее кабинет лишь одо-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 237 брял заранее подготовленные решения о подобных назначениях, не вдаваясь в рассмотрение кандидатур, то теперь он должен утверждать конкретные персоналии на должность, рассматривая по сути каждое кадровое решение. На практическую стадию вступила системная реорганиза- ция кабинета министров и входящих в него технических органов. Крупнейшим шагом по повышению статуса кабинета министров явилась структурно-функциональная перестройка его секретариа- та (найкаку камбо). В соответствии с новой редакцией «Закона о кабинете министров» (ст.12), важнейшей задачей секретариата ка- бинета становится «выдвижение проектов решений, касающихся важных аспектов политики кабинета министров, и общая их коор- динация в интересах единства всех звеньев административного управления»222. Была проведена внутренняя реформа секретариа- та: на месте существовавших ранее трех планово-координирую- щих отделов – по внутренней политике, по внешней политике и по обеспечению безопасности и решению кризисов – был создан единый отдел координации (найкаку кикаку тёсэйсицу) в составе нескольких тематических подразделений, возглавляемых замести- телями начальника секретариата (найкаку камбо фукутёкан), ко- торые вошли в политическую номенклатуру кабинета министров. Действуя под личным руководством премьер-министра, отдел координации призван решать задачи планирования и координации политических решений, принятых руководством правящего бло- ка, а также экстраполяции этих решений в плоскость решений министерств и ведомств. Принятые именно этим отделом реше- ния премьер-министр выносит от своего имени на заседания ка- бинета министров. Под эгидой секретариата в кабинете министров был со- здан принципиально новый орган, аналога которому не существо- вало ранее – канцелярия кабинета министров (найкакуфу). Зако- ном предполагается, что этот орган будет обеспечивать солидар- ную ответственность административных органов управления с

238 ГЛАВА 3 широких государственных позиций. По сути это означает, что канцелярия кабинета министров становится ключевым органом в процессе унификации государственной политики во всех обла- стях управления, центральной координирующе-обоб-щающей инстанцией в деле подготовки, выдвижения и реализации прини- маемых кабинетом политических решений 223. Особое значение имеет то обстоятельство, что в новой структуре правительства, которую возглавляет лично премьер-министр, специально огова- ривается более высокий статус канцелярии по отношению ко всем министерствам и ведомствам, вытекающий из принципа прямой ответственности канцелярии перед парламентом. В этом заключается коренное отличие канцелярии кабинета министров от существовавшей и прежде канцелярии премьер-министра, ко- торая не обладала никакими преимуществами в отношении про- чих ведомств и являлась скорее технической структурой. Благода- ря новому статусу канцелярия кабинета министров приобрела право администрирования в процессе межведомственной коорди- нации, что превратило ее в могущественный инструментарий в противостоянии пресловутому «ведомственному секционализму». В состав канцелярии кабинета министров вошли следую- щие органы: департамент по вопросам жизни народа, депар- тамент по равноправию полов, наградной департамент, ряд техни- ческих структур, а также несколько советов – «консуль-тативный совет по экономике и финансам», «комплексный совет по науке и технике», «центральный совет по предотвращению стихийных бедствий, «совет по равноправию полов»224. О новой роли канце- лярии можно судить по тому факту, что ее руководство состав- ляют 11 профессиональных политиков (государственных мини- стров, их заместителей и политических советников, входящих в т.н. «парламентскую номенклатуру»). Особое значение в структуре канцелярии кабинета мини- стров имеет «консультативный совет по экономике и финансам», штатное расписание которого насчитывает 110 сотрудников.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 239 Перед ним поставлены задачи разработки стратегии бюджетного планирования, вопросов налогового законодательства, долгосроч- ных планов общественных проектов, вопросов изменения конъ- юнктуры рынка, изучения экономических перспектив и иной ма- кроэкономической проблематики. Отдельно следует выделить прерогативы совета в области бюджетного планирования, имею- щие первостепенное значение с точки зрения повышения роли канцелярии кабинета министров в общей системе управления. Как уже отмечалось ранее, в рамках сложившейся ранее «верти- кальной модели» административного управления было невозмож- но добиться изменения бюджетных приоритетов в соответствии с задачами государственного политики. Инкременталистская систе- ма бюджетного планирования, построенная по принципу «от до- стигнутого», не позволяла срезать бюджетные заявки одного ми- нистерства в пользу другого, – не только в силу традиции, отсут- ствия решимости или политической воли, деятельности «кланов» и «групп давления» и т.д., а, скорее, по причинам чисто организа- ционного характера: министерство финансов, рассматривающее заявки ведомств, оказывалось по своему статусу (как «одно из многих») неспособным быть инициатором коренной перекройки бюджета в соответствии с задачами государственной политики. Теперь же «Совет по экономике и финансам», являясь органом среднесрочного планирования, призван не только высчитывать экономическую целесообразность принятия новых государствен- ных программ на макроэкономическом уровне, но и принимать принципиальные решения по бюджетному обеспечению этих программ, абстрагируясь от бюджетных заявок конкретных ве- домств. Вопрос о том, насколько новый совет станет действенным органом, насколько он сможет преодолеть зависимость от прави- тельственной бюрократии при выполнении поставленных задач, зависит не только от широты предоставленных ему полномочий, но и от эффективности кадрово-управленческих механизмов. С

240 ГЛАВА 3 одной стороны, независимость совета от бюрократического дав- ления вытекает из принципа его формирования за счет неправи- тельственных экспертов, а также отсутствия жесткого кадрового расписания (например, вводимый пост «советника по экономике и финансам» не предусматривает жестко определенного круга служебных обязанностей). В то же время разработка повестки дня, информационное и аналитическое обеспечение работы сове- та и прочие организационные вопросы возлагаются на секретари- ат совета, куда были командированы представители всех мини- стерств и ведомств. Кроме того, следует учесть, что кадровый со- став совета определяется постановлением кабинета министров, не требующим парламентского одобрения, что вызывает сомне- ния в подлинной «независимости» приглашенных экспертов, не- редко связанных личными отношениями с какой-либо бюрократи- ческой структурой. Таким образом, вопрос о том, станет ли бюд- жетная сфера объектом приложения политической воли, а не вну- триведомственного сепаратизма, остается пока открытым. В результате предпринятых шагов в системе государ- ственного управления сложилась уникальная система органов со- гласования государственной политики и принятия политических решений: премьер-министр, кабинет министров, секретариат ка- бинета министров, канцелярия кабинета министров, министер- ство общих дел. Секретариат кабинета министров является в этой системе органом, который оказывает прямую консультативную и экспертную помощь в подготовке конкретных решений и полити- ческих инициатив, обеспечивает долгосрочное планирование, сводит принимаемые решения в единую государственную про- грамму и определяет ее бюджетное финансирование, в то время как министерство общих дел проводит координацию и контроль поручений в рамках принятой программы среди отдельных орга- нов государственного управления. Механизм реализации полити- ческой воли руководителя кабинета видится следующим образом: премьер-министр ставит перед начальником секретариата кабине-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 241 та министров определенную политическую задачу-установку, тот поручает подразделениям канцелярии кабинета проработать во- просы и подготовить проект политического решения, координа- ция которого ложится на плечи министерства общих дел. Усиление парламентского контроля над сферой государственного управления Следующим направлением административной реформы явились меры по усилению парламентского контроля над сферой государственного управления, направленные на повышение поли- тического начала в работе правительства, ослабление влияния профессиональных бюрократов на процесс законотворчества, обеспечение взаимодополняемости и и взаимокомпенсированно- сти в отношениях между парламентом и кабинетом министров в процессе подготовки государственных решений. Конкретные ме- роприятия в этой области заключаются в следующем. Прежде всего, была упразднена т.н. «правительственная команда», институт которой избавлял политическое руководство от необходимости обосновывать тот или иной шаг правительства на парламентских слушаньях. Предполагалось, что вынесение профессиональных чиновников за скобки законодательного про- цесса на стадии парламентского рассмотрения заставит депутатов правящего лагеря с большей ответственностью подходить к госу- дарственной политике, прилагать максимум усилий к тому, чтобы разбираться во всех ее тонкостях, а если необходимо – уметь от- стаивать позицию своего ведомства в открытой публичной дис- куссии. Профессиональные бюрократы отныне могут вызываться в парламент теперь лишь на правах экспертов по узкоспециаль- ным и техническим вопросам (сэйфу санконин) и лишаются права высказывать свою точку зрения по программным установкам ра- боты правительства. По сути на вооружение взят уже апробиро- ванный в британском парламенте принцип, согласно которому

242 ГЛАВА 3 лишь избранное на публичную должность лицо может выступать на слушаньях с собственной точкой зрения. Далее, существенно изменилась т.н. «депутатская номен- клатура» в составе кабинета министров. Упразднению подверг- лись посты парламентских заместителей министра, не имевших реального права голоса в своих ведомствах и снискавших себе дурную славу «живых магнитофонов». Одновременно были учре- ждены 23 поста вице-министров (фукудайдзин), а также 27 по- стов «политических советников министра» (сэймукан), вошедшие в номенклатуру кабинета министров. В результате в каждом из ве- домств была создана своего рода иерархическая структура из ми- нистров, вице-министров и политических советников, которые, как предполагается, возьмут на себя основное бремя по доведе- нию «политической линии» правящего блока до нижних и сред- них этажей управления. Если круг полномочий министров в этой системе принципиально не изменился, что вице-министры стали ведать политической проблематикой своего ведомства, по поруче- нию министра курировать целые направления работы ведомства, замещать министра в период его отсутствия, в то время как поли- тические советники – оказывать всесторонние консультационные услуги и иную помощь министрам, заниматься курированием отдельных вопросов государственной политики. Как предполага- ется, занятие этих постов депутатами правящего лагеря позволит им взять на себя миссию всесторонней аргументации в пользу проекта правительственного решения на парламентских слуша- ньях. «Политическая номенклатура» правительства225 Ведомство Количество вице-министров/политических советников Заместители директора канцеля- 3/0 рии в ранге вице-министра Канцелярия кабинета 3/3

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 243 УНО 1/2 Министерство общих дел 2/3 Министерство юстиции 1/1 МИД 2/3 Министерство финансов 2/2 Министерство образования и нау- 2/2 ки Министерство здравоохранения, 2/2 труда и социального обеспечения Министерство сельского, лесного 2/2 хозяйства и водного промысла Министерство экономики и про- 2/2 мышленности Министерство национальных зе- 2/3 мель и транспорта Министерство окружающей 1/1 среды 22/26 Соединение в новых политических должностях прави- тельства функций профессиональных политиков и высших адми- нистраторов явилось воплощением давней идеи И.Одзава о необ- ходимости объединения правящей коалиции и правительства, ко- торое позволит покончить с размытостью ответственности депу- татов клановых группировок. Благодаря приходу в управленче- скую сферу политиков-профессионалов ожидается повышение транспарентности законотворческого процесса и ускорение меха- низмов согласования проектов важнейших государственных ре- шений, поскольку связанные членством в одной партии и нефор- мальными узами политики, как ожидается, возьмут на себя мис- сию координаторов и посредников-миротворцев при урегулирова- нии острых межведомственных противоречий. Немаловажно и то, что участие в «практической работе» на стезе государственной службы стало бы для многих депутатов правящей коалиции важной школой государственного мышления, ключевым этапом политической карьеры. Однако приход полити- ков в административную сферу дает определенную почву для опасений в том, что, получив административную власть, они ста-

244 ГЛАВА 3 нут использовать ее для проталкивания откровенно лоббистских законопроектов, ставящих в привилегированное положение свои избирательные округа. Сомнение вызывает и способность поли- тиков-профессионалов, вступающих на должности вице-мини- стров и политических советников, обрести достаточную компе- тентность для выступления на парламентских слушаньях с аргу- ментированной точкой зрения по законопроекту. Безусловно, основой для заполнения вакансий в новой политической номен- клатуре по идее могли бы стать т.н. «депутаты-тех-нократы», т.е. активисты клановых группировок, занимающихся неформальным проталкиванием законопроектов по заказу определенных ве- домств. Определенный резерв в этой области кроется также в на- личии среди депутатов правящей партии существенной прослой- ки экс-бюрократии, обладающей значительным багажом знаний в различных областях государственного управления. Однако вопрос о том, смогут ли эти категории депутатского корпуса восполнить уход из парламентских стен «правительственной команды», оста- ется открытым. Достаточно вероятным остается развитие собы- тий, при котором «парламентская номенклатура» ведомств ока- жется в значительной степени зависимой от мнения и доводов бюрократической верхушки ведомств. К этому выводу приводит и осмысление того факта, что административные заместители ми- нистров по-прежнему концентрируют у себя практически всю полноту информации о делах своего ведомства. Не случайно, как было уже показано ранее, совет административных заместителей министра сохраняет свое ключевое значение в системе принятия государственных решений. Наконец, еще одним важным шагом повышения степени «прозрачности» государственной политики, ее открытости для общественного контроля, является введение системы прямых пар- ламентских дебатов между лидерами парламентских фракций, включая премьер-министра, по основным аспектам государствен- ной политики. С этой целью в парламенте была создана специаль-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 245 ная межпалатная комиссия, заседания которой начали демонстри- роваться по национальному телевидению в прямом эфире, а отчет о ее работе - публиковаться СМИ. Здесь в качестве модели послу- жила хорошо зарекомендовавшая себя в британском парламенте система публичных ответов главы правительства на вопросы ли- деров оппозиции (т.н.система «Question time»). Организационная реформа правительства Центральное место в административной реформе систе- мы управления занимает организационная реформа центрального правительства. Ее осуществление позволит добиться лучшей управляемости министерствами и ведомствами, избежать дубли- рования усилий различных подразделений госаппарата, сократить ненужные государственные траты, достичь лучшей координации в работе. Вопрос о реформе центрального правительства относи- тельно хорошо изучен в профильной политологической литерату- ре226. Реорганизация структуры центрального правительства предусматривает сокращение численности кабинета министров с 22 до 14 человек. При крайней необходимости эта цифра может быть временно увеличена, но не более чем до 17, за счет т.н. «спе- циальных членов кабинета без портфеля», имеющим особые по- ручения от главы правительства. Сам же кабинет перешел с нача- ла 2001 г. на систему «12 министерств и ведомств и одна канцеля- рия» (точнее, 1 канцелярия (фу), 10 министерств (сё), 1 комиссия (иинкай) и 1 управление (тё). В результате переформирования правительственной структуры был создан кабинет министров со нижеследующим составом по состоянию январь 2001 г. (рядом приведен англоязычный эквивалент названия). Канцелярия кабинета министров найкакуфу – Cabinet Office Национальная комиссия общественной безопасности кокка коан иинкай – National Public Safety Commission Управление национальной обороны боэйтё – Defense Agency

246 ГЛАВА 3 Министерство общих дел сомусё – Ministry of Public Management, Home Affairs, Posts and Telecommunications Министерство юстиции хомусё – Ministry of Justice Министерство иностранных дел гаймусё – Ministry of Foreign Affairs Министерство финансов дзаймусё – Ministry of Finance Министерство экономики и промышленности кэйдзай сангёсё – Ministry of Economy, Trade and Industry Министерство национальных земель и транспорта кокудо коцусё – Ministry of Land, Infrastucture and Transport Министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства норин суйсансё – Ministry of Agriculutre, Forestry and Fisheries Министерство окружающей среды канкёсё – Ministry of Environment Министерство по труду и благосостоянию косэй родосё – Ministry of Health, Labour and Welfare Министерство образования, науки и техники момбу кагакус – Ministry of Education, Culture, Sports, Science and Technology Даже беглый взгляд на схему нового правительства позво- ляет сделать выводы о двух основных отличиях новой системы, вступившей в силу в январе 2001 г. (т.н. «системы 2001 г.») от ста- рой «системы 1960 г.». Во-первых, произошло существенное со- кращение числа «внешних» (независимых) управлений, которые ранее входили в состав канцелярии премьер-министра в качестве ее внешних органов и возглавлялись государственными мини- страми. Бывшие внешние управления либо вошли в состав канце- лярии кабинета министров (например, управление по освоению Окинавы), либо обрели статус министерства (например, управле- ние по охране окружающей среды), либо вошли в состав новых министерств (как управление национальных дорог). Во-вторых, обращает на себя внимание укрупнение министерств за счет слия- ний нескольких бывших объединений мощных министерств и ве- домств (министерство дорог и коммуникаций, министерство об-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 247 щих дел и проч.), а также сокращение общей численности мини- стерств в составе кабинета министров (с 12 до 10). Значительным организационным и функциональным из- менениям подверглись многие министерства и ведомства. Прежде всего, произошло определенное функциональное ослабление ми- нистерства финансов, которое выразилось в том, что его прерога- тива контроля над кредитно-финансовыми учреждениями была передана специально созданному Управлению финансового контроля, вошедшему в состав канцелярии кабинета министров. В то же время в его ведении остались вопросы государственных инвестиций, налоговой политики, таможенных сборов. Большой интерес вызвало создание министерства дорог и транспорта, образованного в результате слияния управления до- рог и министерства транспорта. Новое министерство, которое многие японские политологи уже успели назвать «монстром», со- средоточило в своих руках около 80% всех общественных инве- стиций (примерно 7 трлн иен в год.) Ожидается, что объединение «под одной крышей» почти всех правительственных структур, распределяющих общественные инвестиции, позволит, как ожи- дается, обуздать ведомственную разобщенность и подковерную борьбу между министерствами за получение денег из госбюдже- та. Вместе с тем остаются справедливыми опасения в том, что с появлением такого «сверхминистерства» произойдет активизация в парламенте деятельности собственной клановой группировки, вокруг которой усилятся процессы консолидации различных завя- занных на общественные проекты «групп по интересам». Значительное место в структуре государственного управ- ления заняло министерство общих дел, объединившее бывшие министерства по делам местного самоуправления, почт и теле- коммуникаций и управление общих дел. Как уже было отмечено, именно ему поручена всесторонняя координация различных направлений государственной политики, в том числе и по прове- дению административной реформы. Обращает на себе внимание

248 ГЛАВА 3 вхождение что в данное министерство комиссии по честным и справедливым сделкам, традиционно носившей «надведомствен- ный» характер и гордившейся своей независимостью от ведом- ственных интересов, а также почтовой службы, которая с 2003 г. должна обособиться на правах независимой почтовой корпора- ции. Помимо указанных прерогатив, министерство общих дел, стало курировать такие вопросы, как контроль за численностью персонала министерств и ведомств, «самостоятельные юридиче- ские лица», вопросы информационных технологий и многое дру- гое. Важной прерогативой ведомства стала функция оценки эф- фективности работы отдельных правительственных учреждений, в результате чего министерство обрело особый вес в структуре управления (это связано с тем обстоятельством, что бюджетные ассигнования стали выделяются с учетом данных подобной оцен- ки). Как отмечал японский политолог М.Синдо, «в концепции со- здания министерства общих дел, наряду с политикой в области местного самоуправления, воплотилась этатистская идеология го- сударственного строительства, предполагающая усиление центра- лизованного начала в государственном управлении»227. «Универ- сальный» характер сфер, порученных данному министерству, дал многим исследователям снования сравнить его с министерством внутренних дел довоенной Японии, которое одновременно кури- ровало полицию, медицинское обслуживание, строительство и многие другие области государственного управления228. Повышение статуса управления по защите окружающей среды до уровня министерства не вызывает больших надежд на усиление экологических приоритетов в государственной полити- ке. Прежде всего, функциональная нагрузка данного ведомства, которое продолжает заниматься в основном рутинными вопроса- ми типа утилизации отходов, не претерпела никаких крупных из- менений. Играет свою роль и то обстоятельство, что выйдя из со- става канцелярии премьер-министра, оно лишилось личного па-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 249 тронажа премьер-министра, который ранее являлся номинальным главой этого управления. К числу прочих шагов следует отнести меры по обеспече- нию большей компактности правительства, оптимизации его структуры на уровне отдельных подразделений, ликвидации не- нужных и малоэффективных управленческих единиц, сокраще- нию числа госслужащих, а также улучшению общей управляемо- сти госаппаратом и повышению качества межведомственной координации. Так, например, в качестве долгосрочной цели ре- формы провозглашена задача по сокращению общего количества структурных подразделений министерств и ведомств. Общее ко- личество департаментов в составе планируется уменьшить с со 128 до 96, количество отделов и секторов - с 1200 до 900229. Чтобы не допустить количественного восстановления старой структуры управления, пусть и в составе нового правительства, законода- тельно специально оговаривается численность департаментов для реорганизованных министерств. Например, для министерства до- рог и транспорта число департаментов ограничено шестью, хотя их общее количество в ведомствах, вошедших в его состав, пре- вышало эту цифру более чем в два раза. Помимо этого, законом ставится задача «как правило» сократить по одному управлению во всех министерствах и ведомствах, которые не подверглись реорганизации. Важным элементом управленческой реформы следует на- звать шаги по обеспечению лучшей межведомственной координа- ции. Особое внимание в списке предусмотренных реформой мер уделяется решительному отказу от традиционного для Японии и неизменного на протяжении многих десятилетий принципа вза- имного невмешательства ведомств в дела друг друга. Теперь, в рамках нового законодательства, глава ведомства обретает право требовать от смежного ведомства «пояснений» по поводу прини- маемых им решений, если в какой-то своей части они попадают в компетенцию данного ведомства, а также всю необходимую доку-

250 ГЛАВА 3 ментацию. Если межведомственная координация «своими сила- ми» по каким-либо причинам не проводится либо сталкивается с трудностями, т.е. ведомства не могут договориться между собой, предполагается вмешательство секретариата или канцелярии ка- бинета министров. Реформа системы государственной службы Основные направления реформирования системы госу- дарственной службы были обозначены в рекомендациях Исследо- вательского совета по реформе государственной службы, «Основ- ных направлениях реформы системы государственной службы», одобренных кабинетом Д.Коидзуми в 2000 г., а также в «Основ- ном плане реформы системы государственной службы», приня- том 29 июня 2001 г230. Штабом по проведению административной реформы во главе с Д.Коидзуми. В числе важнейших задач адми- нистративной реформы стоит сокращение на 10% численности госслужащих центрального аппарата управления, которое плани- ровалось начать в 2000 г. и реализовать в течение 10 лет. Указан- ную цифру предполагается достичь в основном за счет сокраще- ния нового найма, не прибегая к массовым увольнениям персона- ла. С учетом того, что служащие т.н. «самостоятельных админи- стративных юридических лиц» будут выведены за пределы кате- гории государственных служащих, цифра сокращений в реально- сти составит, как ожидается, 20%. В целом эти меры ложатся в общем русле «курса на создание компактного правительства, упрощение и удешевление административной сферы» (суримука). Большое внимание в принятой правительством програм- ме уделяется введению меритократических принципов в работу государственных служащих, повышению их материальной заин- тересованности, большего учета личных способностей сотрудни- ков. Известно, что приоритет в системе оплаты труда традицион- но отдавался принципу «оплаты по старшинству», который сни- жал стимулы к работе у рядовых сотрудников. Теперь же систему

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 251 заработной платы предполагается перестроить таким образом, чтобы она учитывала три компоненты трудового вклада работни- ка: его личных способностей, степени ответственности и ре- зультатов труда. Учет личных способностей работника будет осу- ществляться с помощью постоянной тарифной ставки, в то время как учет трудовых достижений – путем начисления дополнитель- ных премиальных, размер которых варьируется в зависимости от результатов оценки работы за определенный период. Наконец, для учета должностной ответственности предполагается ввести систему должностных тарифных рангов. Для повышения объек- тивности и качества оценки способностей и результатов труда предполагается использовать сразу несколько инспекторов по оценке, которые в обязательном порядке должны пройти специ- альный курс обучения. В каждом из ведомств, кроме того, пред- полагается создать специальные структуры для приема жалоб по поводу необъективной оценки. Много новых предложений содержится в разделах, посвя- щенных вопросам найма. Например, в отношении системы ранго- вой иерархии «Основным планом» предусматривается кардиналь- ный пересмотр экзаменационной системы и увеличение числа прошедших экзамены 1 класса, а также оказание большего внима- ния результатам собеседований при принятии решений о приеме на работу в ведомства. Достаточно революционным можно на- звать и предложение о введении системы временного найма на го- сударственную службу для решения определенных администра- тивных задач, а также приема на работу из частного сектора сразу на управленческие должности. Предлагается отменить либо осла- бить ограничения на совместительство, разрешить «вторичный найм» (прием на работу после достижения предельного возраста 60 лет с разрешением работать до 65 лет в соответствии с приня- тым в 1999 г. законодательством), а также ликвидировать положе- ние об обязательном одобрении всех переходов на работу Сове- том по кадрам, пересмотреть принципы оплаты труда и принять

252 ГЛАВА 3 иные меры с тем, чтобы облегчить приход на государственную службу способных работников негосударственных предприятий. С другой стороны, для решения проблемы трудоустрой- ства отставных чиновников предлагается не только не ослабить действующие ограничения, но и поставить сам этот процесс под более жесткий общественный контроль. Здесь предлагается уста- новить правило обязательного одобрения министром каждого перехода бывшего госслужащего на работу в частный сектор, об- народовать всю информацию, касающуюся таких переходов, включая название предприятий, должность и содержание служеб- ных обязанностей на новом месте работы, наконец, принять эф- фективное законодательство, препятствующее возможности от- ставных работников министерств оказывать влияние на своих бывших коллег. Особенно жесткий контроль, включая ограниче- ния на уровень заработной платы и размеры выходного пособия, предлагается ввести в отношении практики перехода на работу в «особые юридические лица». Конкретные шаги планируется предпринять также для ограничения сверхурочных и улучшения контроля за временной организацией труда, повышения эффективности управления и ра- ционализации кадрового расписания отдельных структурных еди- ниц ведомств, оптимизации системы распределения сотрудников по рабочим местам, для чего предлагается усилить систему пла- нирования кадровой политики отдельных ведомств. В целом на- лицо общая тенденция к усилению самостоятельности ведомств в решении кадровых вопросов, в связи с чем коренным образом пересматривается основное предназначение Совета по кадрам: из органа «предварительного контроля», в т.е. предварительного одобрения любых кадровых решений по их вступления в силу, Совет превращается в орган «последующего контроля», т.е. структуру, призванную следить за обеспечением единства и вну- тренней непротиворечивости кадровой политики ведомств, ее со- ответствием определенным нормам и т.д.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 253 Хотя предложения правительства и содержат некоторые радикальные идеи, в целом общее направление реформы не сви- детельствует о коренной перестройке системы государственной службы. Прежде всего, обращает на себя внимание отсутствие или недостаток детального описания конкретных реформаторских шагов; многие общие фразы об «универсальном характере», «стратегизме», «подвижности», «прозрачности» системы гос- службы так и остаются малопонятными и абстрактными понятия- ми. В то же время коренные проблемы этой системы, связанные с иерархически-кастовым принципом ее формирования, остались фактически незатронутыми. Так, никаких крупных изменений не предполагается в отношении системы деления государственной службы на классы «карьерной» и «некарьерной» бюрократии, перегородки между которыми остаются непрозрачными, несмот- ря на многочисленные разговоры о необходимости их демонтажа. Неизменной осталась и система пожизненного найма с ее прин- ципами «продвижения по старшинству», которая консервирует нынешнюю модель принятия решений и не позволяет проявлять дух здорового карьерного соперничества, выдвигать смелые идеи, выдвигать и принимать оправданно рискованные проекты реше- ния и т.д. По-прежнему сохраняется непро-ницаемость границ между классами внутри бюрократии и между бюрократией в це- лом и народом, хотя вред от подобного рода кастовой замкнуто- сти совершенно очевиден. Передача же многих кадровых преро- гатив от Совета по кадрам ведомствам вызывает много сомнений с той точки зрения, что этот шаг размывает многие простые и эф- фективные ограничения вроде двухгодичного запрета бывшим чиновникам переходить на работу в частные компании, с которы- ми они были связаны кругом служебных обязанностей. Никакой либерализации, несмотря на многочисленные разговоры на эту тему, не просматривается и в отношении прав государственных служащих на проведение забастовок и заключение коллективных договоров, что вкупе с ослаблением полномочий Совета по кад-

254 ГЛАВА 3 рам означает усиление зависимости сотрудников правительствен- ных органов от субъективных кадровых решений своего руко- водства. МЕРЫ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ РАБОТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ Введение оценочной системы Важным аспектом реформы является введение оценочной системы эффективности государственной политики. Традиционно структуры административного управления, получив целевые бюд- жетные средства, стремились тратить их, не особенно задумы- ваясь об эффективности. Господствующим был принцип «опоры на достигнутое» с ориентацией на уровень освоения бюджета предыдущего года. Теперь же в каждом министерстве и ведомстве было организовано специальное оценочное подразделение, при- званное давать оценку государственной политики по определен- ной шкале. Как указывается в «Основном законе об изменении правительственной структуры», (Ст.29 п.1), «в каждом из мини- стерств учреждается орган оценки, которая заключается в том, чтобы проводить строгую и объективную оценку политики…» 231 Данная система была впервые опробована в американской адми- нистративной модели и получила там широкое признание как действенный инструмент контроля за средствами налогоплатель- щиков, равно как и способ повышения дисциплины в среде госу- дарственных служащих. Внедрение оценочной системы преследует вполне опре- деленные цели: отказаться от ненужной с точки зрения обще- ственных интересов политики, сэкономить государственные сред- ства и пустить их на действительно значимые проекты, сломать рутину ведомственной инерции, позволявшую с течение многих лет и даже десятилетий проводить на средства налогоплательщи-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 255 ков затратные и неэффективные работы, наконец, поставить до- полнительную преграду перед «сувенирными» законопроектами, лоббирующими интересы узких общественных групп. Нормативные документы следующим образом регламен- тируют объекты оценочной деятельности: 1)государственная по- литика, осуществляемая в связи с изменением условий внешней среды; 2)долгосрочная государственная политика, подвергаемая неоднократной модификации в силу изменившихся условий; 3) политика, проводящаяся на постоянной основе в течение ограни- ченного либо неограниченного времени. Политика оценивается с трех позиций: «необходимости» (т.е. своевременности и насущно- сти с точки зрения нужд государственного управления), «перво- очередности» (т.е. важности по отношению к иным видам госу- дарственной политики в данной сфере управления), «эффек-тив- ности» (соответствия достигнутых результатов и поставленных задач). Сама оценка проводится на основе «оценочных парамет- ров», которые, в свою очередь, определяются количественными показателями по специальной бальной шкале. Параметры оценки, т.е. принципы бальной кодификации, должны быть обнародова- ны. Если государственная политика охватывает сферу компе- тенции сразу нескольких правительственных учреждений, задача ее оценки возлагается на вновь созданное министерство общих дел. Только руководитель этого ведомства получил право отдавать распоряжения иным ведомствам, касающиеся каких-либо аспек- тов государственного курса. Фактически министерство общих дел взяло на себя функцию всесторонней координации и контроля, проводимую с широких государственных позиций. Механизм оценочного контроля видится следующим образом: ведомства оценивают проект на стадии планирования государственной по- литики, в то время как министерство общих дел дает дальнейшие рекомендации на основе достигнутых результатов на правах «тре- тьего лица».

256 ГЛАВА 3 Получив определенную апробацию на уровне местной власти232, оценочная система должна превратиться в достаточно действенный метод государственного управления. Если опреде- ленная линия признается несостоятельной, она может быть за- крыта даже в процессе осуществления. Например, может быть прекращено строительство речной дамбы, если в ходе оценки бу- дет сочтено, что ее создание не отвечает поставленным задачам. Однако более вероятным предполагается вариант, по которому сработает система предварительной оценки, не позволяющая не- эффективному курсу быть принятым еще на стадии планирования и согласования. Критики новой системы указывают на ее недостатки, главным из которых является тот факт, что оценка будет прово- диться силами самой бюрократии, причем того же ведомства, чья работа подлежит проверке. В печати уже появились сообщения о том, что бюрократия ряда министерств втайне договорилась меж- ду собой не давать сильно критических оценок «чужим» ведом- ствам до вступления административной реформы в силу. Без- условно, при оценке данной системы нельзя не делать ставку на то, что бюрократия повсюду в мире не любит, когда ее работу оценивает гражданский сектор. Как отмечала газета «Асахи», «для бюрократии большую напряженность вызывает само состоя- ние «наблюдаемых извне»233. С учетом традиции «не выносить сор из избы», характерной, впрочем, не только для Японии, труд- но ожидать действительно объективной, а тем более негативной, оценки работы коллег. В США, например, субъектом оценочной деятельности правительства в обязательном порядке является не- правительственный орган, как правило, частный исследователь- ский центр. В Японии такого рода «третейским судьей» выступит, как ожидается, оценочная комиссия министерства общих дел, ко- торая будет составлена только из неправительственных экспертов. Следует, однако, учитывать, что «независимые» эксперты в Япо- нии находятся в гораздо большей зависимости от государства, не-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 257 жели их американские коллеги. Это связано с тем обстоятель- ством, что среди них больше выходцев из компаний, входящих в т.н. «кэйрэцу», т.е. финансово-промышленных групп, имеющих особо близкие отношения с государством, особенно по вопросам финансового регулирования, а, следовательно, труднее ожидать от них объективной оценки. В этой связи все активнее раздаются го- лоса о привлечении к оценочной системе независимых адвокатов, аудиторов, ученых. Кроме того, большая перспектива просматри- вается в задействовании парламентских структур для проведения оценочной работы. «Самостоятельные административные юридические лица» Вопрос о создании новой специфической формы юриди- ческого лица для многих организаций, которые традиционно вхо- дили в административную сферу, был поставлен на повестку дня в контексте общей задачи сокращения и рационализации админи- стративной сферы, приватизации и передачи в частные руки мно- гих функций государственных органов управления, а также в об- щем русле решения проблем функциональной реформы системы государственного управления. При выборе новой управленческой модели в качестве образца для подражания инициаторы реформы выбрали хорошо зарекомендовавшую себя британскую систему агентств (Agencies), которая впервые была с успехом апробирова- на при кабинете М.Тэтчер. Их японским аналогом стали «само- стоятельные административные юридические лица» (сокр. САЮЛ), закон об учреждении которых стал неотъемлемой частью пакета законов управленческой реформы. Создание особого юри- дического статуса для ряда государственных учреждений мотиви- ровалось необходимостью повышения эффективности мене- джмента, улучшения уровня административных услуг, экономии государственных расходов и сокращения непроизводительных трат. С помощью САЮЛ японские реформаторы стремятся ре- шить задачу разделения функции планирования государственной

258 ГЛАВА 3 политики и функции ее реализации. Кроме того, вопрос о созда- нии САЮЛ приобрел актуальность и остроту в связи с задачей со- кращения числа государственных служащих на 25% в течение 10 лет, поставленной в 1998 г.234 Известно, что значительная часть управленческой сферы связана с общественными потребностями, удовлетворение кото- рых в условиях рыночной экономики по тем или иным причинам не может быть поставлено на коммерческие основы. В этих усло- виях государство в общественных интересах берет на себя заведо- мо неприбыльные либо малоподдающиеся хозрасчетным принци- пам виды деятельности: издательство правительственных изда- ний, печатание денег, государственное образование и меди- цинское обслуживание, некоторые виды фундаментальных науч- ных исследований и т.д. Как показала практика, включение этих учреждений в иерархическую вертикаль государственного управ- ления, прямое администрирование со стороны государства, при- менение к ним методов жесткого и мелочного бюджетного контроля и т.д. оказывается неэффективным и ведет к разбаза-ри- ванию бюджетных средств. Действительно, при гарантированном финансировании со стороны государства, отсутствии понятия «рыночного риска» в работе и возможности банкротства пропада- ет какой-либо стимул совершенствовать свою деятельность, улуч- шать качество услуг, проводить реформирование в соответствии с требованиями времени. Мелочная бухгалтерская отчетность в от- ношении «целевого» использования бюджетных средств лишала менеджмент стимула к рационализации управления, не позволяла вводить принципы материального поощрения, проводить внят- ную кадровую политику и т.д. В печати сообщалось, что даже за- купка карандашей шла отдельной целевой строкой в бюджете гос- предприятия235. В этих условиях становилось невозможным вне- сти какую-либо долю гибкости в управленческую сферу. Главной особенностью новой формы субъекта админи- стративной деятельности, к которой относится САЮЛ, стало

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 259 предоставление ему широких прав в области управления, что по сути означает установление хозяйственной самостоятельности, в первую очередь самостоятельности в бюджетной сфере. Так, САЮЛ сможет, сэкономив свои расходы и скопив определенный остаток выделенных ему бюджетных средств, использовать эти средства в будущем финансовом году, а не возвращать их государ- ству. Например, музей изобразительного искусства имеет теперь возможность несколько лет копить деньги для закупки какого-ли- бо шедевра живописи, который невозможно приобрести на сред- ства годового бюджета. Закупки оборудования и расходных мате- риалов стали определяться принципами экономической целесооб- разности, а не потребностью исчерпать «положенные» бюджет- ные средства до начала нового финансового года. Большое значение имеет также кадрово-управленческая самостоятельность САЮЛ. Их руководство получило возмож- ность отойти от жесткой тарифной сетки, установленной для го- сударственных служащих, и определять заработную плату персо- нала в соответствии с трудовым вкладом, а не распоряжениями министерств и ведомств. Поэтому по итогам года с учетом полу- ченной прибыли уровень зарплаты у работников САЮЛ может быть даже выше, чем у других госслужащих. Важно и то, что в рамках САЮЛ предполагается придерживаться принципов гибко- го кадрового расписания, при котором появляется возможность перебрасывать служащих из отдела в отдел, сокращать ненужные ставки без согласования с вышестоящей инстанцией, подбирать в топ-менеджмент талантливых управленцев, причем не обязатель- но из госслужбы, и устанавливать им соответствующий их про- фессиональному уровню оклад. Работники САЮЛ сохраняют свой статус госслужащих со всеми вытекающими из него материальными выгодами, однако официальной статистикой они не будут учитываться в качестве таковых236. Что же касается руководителя САЮЛ, то им может быть не только карьерный государственный чиновник, но и наем-

260 ГЛАВА 3 ный менеджер, работающий по контракту. С точки зрения идеоло- гии реформы нахождение на руководящем посту в САЮЛ именно представителя частного бизнеса не просто возможно, но и жела- тельно, поскольку это стало бы реальной гарантией от устояв- шейся практики «схождения с небес». Важной особенностью САЮЛ является введение системы среднесрочного планирования (на период 3 – 5 лет). В начале от- четного периода САЮЛ должен провозгласить и опубликовать стратегические цели своей деятельности, а в конце –подвергнуть- ся обязательной внешней ревизии, призванной оценить эффектив- ность работы за прошедший отрезок времени. Оценке подлежат не только чисто экономические показатели работы, уровень бух- галтерской отчетности и т.д., но и содержание и качество услуг, оказываемых САЮЛ гражданам и организациям. Оценка произ- водится по специальной бальной шкале, вводимой также для про- чих субъектов административной деятельности. Если оценочное подразделение вынесет негативную оценку деятельности САЮЛ, это может привести либо к смене его руководства, либо –в крайних случаях – к роспуску и ликвидации 237. Другим суще- ственным принципом работы САЮЛ является его открытость для общественного контроля. Все провозглашенные цели деятельно- сти САЮЛ подробно освещаются СМИ. Ежегодно он обязан пуб- ликовать свои бухгалтерские балансы. Обнародованию подлежат также все данные обязательной ревизии. Публичному обоснова- нию подлежат и любые мероприятия по организационной реорга- низации/ ликвидации САЮЛ. Согласно «Закону об учреждении САЮЛ», эту новую для себя юридическую форму обрели около 90 государственных орга- низаций. В их числе – ряд государственных научно-иссле-дова- тельских институтов и отдельных лабораторий («Институт эконо- мики и промышленности» и т.д.), несколько опытных агрохо- зяйств и сельскохозяйственных полигонов, Государственный му- зей современного искусства и несколько других учреждений

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 261 культуры и искусства, все государственные клиники и иные меди- цинские учреждения, молодежный просветительский центр «Международный дом молодежи». При этом предусматривается поэтапный перевод на новую форму хозяйствования: с 2001 г. – 59 учреждений в основном опытно-исследовательского и просве- тительского профиля (численность сотрудников 200 тыс. чел.), с 2003 – печатно-издательская фирма министерства финансов и го- сударственная типография, с 2004 года – государственные клини- ческие учреждения. Ранее перечисленные организации входили на правах отдельных структурных подразделений в состав соот- ветствующих министерств и ведомств и находились в их прямом подчинении. С большим трудом решался вопрос о внесении в этот список государственных университетов, которых всего насчиты- вается 99. С одной стороны, в пользу этого шага выступали те черты, которые типичны для всех организаций, действующих за пределами рыночного правового поля: отсутствие конкуренции между госуниверситетами, жесткое закрепление уровня заработ- ной платы для преподавательского состава, устанавливаемой ми- нистерством на едином уровне для всей страны вне зависимости от репутации и престижа вуза, слабое проявление учебными заве- дениями какой-либо индивидуальности, нездоровая кадровая ат- мосфера, связанная с применением принципа выслуги лет при на- значениях на профессорские должности и т.д. Важным аргумен- том «за» стала также задача сокращения численности госслужа- щих, к числу которых относится 135-тысячный отряд преподава- телей госуниверситетов, – статус САЮЛ автоматически выводит их персонал из этой категории наемных работников. В то же вре- мя многие принципы деятельности, законодательно установлен- ные для всех САЮЛ, противоречат самой природе университетов. Так, например, неприемлемым для них оказывается постановка среднесрочных целей, поскольку преподавательско-исследова- тельская деятельность университетов всегда носит долгосрочный

262 ГЛАВА 3 характер и не поддается оценке за период в 3 – 5 лет. Многие так- же указывают, что университеты, являясь в большинстве своем национальными центрами фундаментальной науки, должны поль- зоваться всей широтой академической свободы, в то время как статус САЮЛ не может в полной мере гарантировать им реаль- ную, юридически безукоризненную независимость от государ- ственных инспекторов. Все же принципиальное решение о пере- воде госуниверситетов на принципы САЮЛ было принято. Те- перь они сами получили право на найм профессуры (в зависимо- сти от профессиональных качеств), организацию кафедр, распо- ряжение исследовательскими фондами. Государство же в ответ потребовало предоставления отчетности в соответствии с уста- новленными требованиями238. Пока трудно сделать какие-либо однозначные выводы по поводу того, станут ли САЮЛ тем, кем они должны стать – эф- фективными субъектами административной деятельности, оказы- вающими качественные услуги населению в нерыночном секторе экономики. Можно с определенной долей уверенности предполо- жить, что САЮЛ придется сталкиваться с теми же проблемами, что имеются у пресловутых «особых юридических лиц», действу- ющих с сфере общественного предпринимательства239. Однако сама концепция САЮЛ, как представляется, подлежит вниматель- ному изучению, поскольку содержит рациональное зерно. Опыт САЮЛ мог бы быть использован в сфере государственного управ- ления России для решения многих административных проблем, связанных с: раздутостью штатов госучреждений, мелочным контролем со стороны проверяющих инстанций, отсутствием открытости и ясных стратегических целей деятельности, неу- местным режимом секретности в вопросах, связанных с исполь- зованием средств госбюджета.

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 263 Открытие информации о работе правительственных органов В 1980 г. правительство приняло специальное решение об учреждении «окон для ознакомления с документами». С начала 80-х гг. местные органы власти начали принимать «Уложения об открытии информации». Первым подобное уложение было приня- то в ноябре 1982 г. общим собранием поселка Канаяма (преф. Ямагата), в то время как уже в 1985 г. его одобрил муниципалитет Токио240. Всего к 2001 году в стране насчитывалось около 600 ор- ганов местного самоуправления, где действовали подобные уло- жения, что составляет более 20% от их общей численности. С учетом достигнутого на местном уровне опыта, прави- тельство вернулось к рассмотрению общенационального закона об открытии информации в середине 90-х годов, когда кабинет Р.Хасимото приступил к разработке планов административной ре- формы. При Комитете по административной реформе был создан специальный подкомитет по открытию информации, в рамках ко- торого происходила подготовка соответствующего закона. Осе- нью 1998 г. проект Закона об открытии информации, определяю- щий порядок доступа к информации центрального правительства и его учреждений, был представлен на рассмотрение в парламент. Принятию закона предшествовала острая политическая борьба. Оппозиция, выступившая против законопроекта практи- чески единым фронтом, остро критиковала представленный доку- мент как половинчатый и непоследовательный. Разногласия меж- ду правящей ЛДП и оппозиционными партиями в основном сво- дились к трем пунктам. Во-первых, оппозиция рассматривала об- щенациональный закон об открытии как выражение «права наро- да на знание» (сиру кэнри), вытекающего из конституционного положения о «свободе выражения» (ст.21 Конституции Япо- нии.)241 Как указывается в издании Исследовательского общества по изучению открытости информации, под термином «права на знание» предполагается «право беспрепятственно получать ин- формацию из правительственных источников и СМИ, т.е. право

264 ГЛАВА 3 на получение информации, а также право требовать открытия ин- формации, которая имеется у правительственных органов, т.е. право истребования информации. Если первое право чаще пони- мается как «свобода знать», то второе – как именно «право знать»242 Однако правительство, по-своему толкуя понятие «открытия информации, отвечало, что речь в данном случае идет лишь об обязанности властей «объяснять народу свои действия» (сэцумэй сэкинин). По поводу «права на знание» оно указывало, что в конституции нет прямого указания на это право, а что каса- ется понятия «свободы выражения», то здесь, по мнению прави- тельства, возможны различные толкования, поскольку решение Верховного суда по данному вопросу отсутствует. Определенные разногласия наблюдались и по вопросу о защите от несанкционированного проникновения в личную жизнь граждан. Так, именно этим обстоятельством правительство пыталось обосновать различные оговорки и исключения, которые ограничивали право граждан на доступ к информации. Во-вторых, оппозиция настаивала на том, чтобы в сферу действия закона, помимо министерств и ведомств, попали «осо- бые юридические лица», а также юридические лица, выдающие по поручению правительства сертификаты и лицензии (нинка ходзин). Именно эти полугосударственные структуры, действую- щие по поручения правительства и на средства государственного бюджета, в большей, нежели правительственные учреждения, мере испытали на себе проблемы коррупции. Первоначально ЛДП выступала против, однако в конечном счете была вынуждена пойти на компромисс, согласившись в течение 2 лет после приня- тия рамочного закона разработать специальный закон, регламен- тирующий доступ к информации «особых юридических лиц». В-третьих, мнения разошлись по конкретным деталям процедурного механизма раскрытия информации. Так, правитель- ство возражало против требования оппозиции оставить в откры- ваемых документах фамилии конкретных исполнителей и долж-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 265 ностных лиц. Другим камнем преткновения стал вопрос о секрет- ной информации. Так, правительство настаивало на бессрочности ограничений по информации военного и дипломатического харак- тера, в то время как оппозиция высказывалась за установление 20-летнего временного лимита. После долгих компромиссов и обсуждений «Закон об открытии информации», был, наконец, принят парламентом лишь в мае 1999 года и вступил в силу 1 апреля 2001 года 243. Закон от- личают следующие черты. Прежде всего, для данного закона характерна универсаль- ность и широта действия. Доступ к административной информа- ции получили все граждане страны, действующие и от своего имени, и от имени юридических лиц. Беспрецедентным стало на- деление права доступа иностранцев, проживающих в стране на постоянной основе. (В этом проявилось влияние принятого в США в 1967 году «Закона о свободе информации», содержащим подобную же либеральную норму.) Право доступа было распространено на всю служебную документацию канцелярии кабинета министров, Совета обеспече- ния безопасности, Совета по кадрам, министерств, ведомств, счетной палаты, прокуратуры и иных органов центрального госу- дарственного управления. По состоянию на апрель 2001 года, т.е. на момент вступления закона в силу, открытию подлежали 27,5 млн файлов с документами на бумажных и магнитных носи- телях, хранящихся в 660 органе административного управления. Для приема заявок в этих органах было образовано 1776 специ- альных структур244. Существенным моментом закона стало то, что он распро- странился не только на носители с конечными решениями адми- нистративных органов, но и на промежуточные документы - проекты решений, справочные и иные вспомогательные материа- лы, ставшие основой того или иного решения и т.д. Это обстоя- тельство имеет революционное значение, т.к. под прямой обще-

266 ГЛАВА 3 ственный контроль ставилась не только административная «про- дукция», но и сам процесс выработки решений. Закон определяет четкие временные рамки для рассмот- рения заявок о выдаче документов – 30 дней (максимальный срок в особых случаях – до 60 дней). Эта норма призвана оградить пользователей закона от бюрократической волокиты. Была орга- низована система «специальных комиссий по раскрытию инфор- мации» (дзёхо кокай синса иинкай), которые осуществляют пер- вичное рассмотрение вопроса о закономерности отказа в выдаче информации. Закон содержит четкие указания на то, какая информация не подлежит открытию. Сюда относятся: сведения, имеющие от- ношение к национальной обороне и дипломатической деятельно- сти, государственной безопасности, разглашение которых может привести к ущербу национальным интересам и отношениям Япо- нии с другими странами; информация личного характера (за ис- ключением служебной деятельности государственных служащих начиная от начальника отдела и выше); данные, которые могли бы быть использованы в ущерб общественным интересам (например, касающиеся коммерческой деятельности компаний, действующих в сфере общественного предпринимательства); информация о юридических лицах и индивидуальных предпри-нимателях – когда имеется опасение, что ее открытие нанесет ущерб их иму- щественным правам и нарушит принцип справедливой выгоды; информация, раскрытие которой способно нанести ущерб след- ственной деятельности и работе по раскрытию и предотвраще- нию преступлений, исполнению наказаний и т.д.; информация по внутриадминистративным вопросам в системе органов централь- ного и местного управления, если ее раскрытие способно нанести ущерб нейтральности принимаемых решений и свободному обме- ну мнениями (предотвращение внешнего давления); информация по служебным делам административных органов, если существу-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 267 ют опасения, что ее раскрытие нанесет ущерб исполнению ими своих служебных обязанностей. Нормативными актами производится детальная регламен- тация правил доступа к информации, а также ответственности за ее предоставление. Так, решение об отказе в предоставлении до- кумента должно выноситься непосредственно руководителем данного административного органа. В той части закона, которая регламентирует порядок доступа, обращает на себя внимание от- носительная простота получения документов. Документ может быть истребован лично или направлен по почте. Устанавливается достаточно демократический тариф на получение подобной ин- формационной услуги - 300 иен (менее $ 3) за один документ плюс и , при необходимости, по 20 иен за один лист ксерокопии. Отказ в выдаче документа (если документ имеется в наличии) должен быть представлен в письменном виде в 30-дневный срок (в особых случаях – в течение 60 дней) с обязательным указанием его причин. При этом предусматривается порядок апелляции – сперва в Комиссию по открытию информации при канцелярии ка- бинета министров, затем, в случае отрицательного ответа, в од- ном из восьми окружных судов страны по выбору истца. Принятие Закона об открытии информации имело огром- ное значение для дальнейшего развития общественно-политиче- ской системы Японии. Это событие явилось важной вехой на пути решения одной из центральных задач административной ре- формы, которая заключается в повышении уровня транспарентно- сти процесса формирования государственной политики, усилении гласности и информированности населения о работе правитель- ства, предоставлении рядовым гражданам широкого доступа к не- секретной документации государственных органов. Фактически впервые в истории страны рядовые граждане получили прямой доступ к служебным документам и иным источникам информа- ции, касающимся работы центрального правительства. Важным значением нового закона стало юридическое закрепление им обя-

268 ГЛАВА 3 занности государственных органов предоставлять незасекречен- ную информацию, в том числе служебного характера, причем в виде конкретной документации. Это знаменовало собой начало нового этапа взаимоотношений государства и общества, укрепле- нием основ гражданского общества. На новый закон возлагаются большие надежды в плане преодоления многих негативных черт, присущих административ- ной сфере. Во-первых, большое влияние будет оказано на психологи- ческую атмосферу бюрократического процесса. С учетом того, что общественность сможет получать документы с любой стадии делопроизводства, бюрократия будет вынуждена поменять свой менталитет в сторону большего чувства ответственности за про- делываемую работу. Как ожидается, с большей эффективностью будет вестись борьба с прямыми и косвенными формами корруп- ции, контролироваться расход общественных средств, в частно- сти, использование представительских расходов на личные цели. Например, в японской печати отмечалось, что в органах местного самоуправления, принявших «Уложения об открытии информа- ции», в суда один за другим стали поступать иски с требованием раскрытия данных об использовании местными чиновниками представительских средств245. В рамках общего курса на открытие информации следует рассматривать и уже упомянутые решения, касающиеся опубликования сведений о переходе отставных бю- рократов на высокооплачиваемые должности в частный бизнес. Во-вторых, большие надежды возлагаются на оздоровле- ние сферы общественного предпринимательства, а также те ас- пекты экономической политики правительства, которые касаются проведения публичных торгов, конкурсных аукционов, тендеров и т.д. Возможность ознакомления с документами по их организа- ции еще на предварительной стадии, как предполагается, даст возможность выявить сговор между участниками и искусствен- ное занижение цен. Теперь более предметным становится и юри-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 269 дический спор с государством по поводу отказов в выдаче разре- шений и лицензий, поскольку истец получает возможность зна- комиться со всеми документами, предшествующими этому реше- нию. В-третьих, большую роль имеет раскрытие документов, которые касаются расследований, связанных с ошибками и про- счетами в деятельности администрации. Поскольку подобные расследования проводятся силами правоохранительных органов (прокуратуры и т.д.), общественный контроль, обеспеченный до- ступом граждан ко всей документации, должен гарантировать беспристрастность и объективность расследования, оградить рас- следование от воздействия узковедомственных интересов. Это, как предполагается, поможет снизить риск различных инциден- тов, связанных с неквалифицированным административным вме- шательством, например, подобных случаю с заражением детей СПИДом из-за ошибки медперсонала больницы. В-четвертых, новый закон, как ожидается, окажет стиму- лирующее действие на ускорение процесса принятия органами местного самоуправления «Уложения об открытии информации»», превращения этой нормы в обязательный элемент правовой среды на местном уровне. В то же время критики закона справедливо указывают на его половинчатость и иные существенные недостатки. Например, М.Синдо главную проблему данного закона видит в том, что он носит «пассивный», с точки зрения органов государственного управления, характер246. Имеется в виду то обстоятельство, что закон обязывает правительственные органы отвечать на запросы, но не обязывает эти органы по собственной инициативе раскры- вать новую, важную для общественности страны информацию, укрытие которой таит в себе большой общественный вред. Логи- ка здесь вполне прозрачна: если информация выдается только по запросам, значит, всегда остается возможность не показывать на-

270 ГЛАВА 3 ружу какие-либо факты, еще не ставшие достоянием обществен- ности и потому не являющиеся объектами запросов. Имеется и ряд чисто технических и юридических недора- боток, позволяющих выхолостить суть данного закона. Так, об- ращает на себя внимание расплывчатость установленных законом норм, позволяющих отказать в предоставлении нужного докумен- та. Это проявляется и в наделении руководителя административ- ного органа эксклюзивным правом решения вопроса о том, на- сколько запрашиваемый документ соответствует пунктам закона о неразглашении информации. В частности, под понятие «потенци- ального нарушения интересов частных и юридических лиц, свя- занных со сферой общественного предпринимательства», дающе- го основание для отказа в предоставлении документа, можно под- вести практически любой информационный источник. Например, закон не смог бы предотвратить коррупционное дело в японском МИДе, связанное с присвоением высокопоставленным чиновни- ком средств на загранкомандировки высших должностных лиц го- сударства (март 2001 г.), поскольку данные о затратах на эти цели с большой степенью вероятности остались бы засекреченными. Далее, из сферы действия закона выпали многие важные общественные структуры, не входящие в понятие административ- ной сферы, тесно связанные с ней по роду своей деятельности: парламент, суды, а также «особые юридические лица», «самосто- ятельные административные юридические лица», «юриди-ческие лица, выдающие лицензии» и «особые юридические лица» 247 – всего 145 организаций. Справедливую критику вызывает и то об- стоятельство, что под действие закона не попали и т.н. «юридиче- ские лица с общественными интересами» (коэки ходзин), т.е. раз- личные фондовые и общественные юридические лица, активно работающие с бюджетными средствами в качестве подрядчиков министерств и ведомств. Для сравнения стоит отметить, что в США аналогичное законодательство охватывает все подобные ор-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 271 ганизации, а в Южной Корее – еще и парламент и судебные орга- ны. Наконец, важным фактором действенности закона служат условия хранения и регистрации документов, определяемые вну- триведомственными инструкциями. В правительственных учре- ждениях Японии насчитывается 7 форматов хранения в зависимо- сти от важности документа – на срок от 1 года до 30 лет. Большое значение здесь приобретает добросовестность внутриведомствен- ных подразделений, отвечающих за регистрацию, архивирование, хранение и библиографирование документов. Велика вероятность того, что не привыкшие к общественному контролю чиновники будут стараться передавать на хранение уже подправленные доку- менты, которые бы представляли общественности деятельность ведомства в приукрашенном свете. Многие справедливо опасают- ся и прямой фальсификации. При этом закон оставляет возмож- ность утилизации документа до окончания официального срока его хранения (под предлогом «особого случая» и т.д.) При этом открытым остался вопрос об утилизации документов после окон- чания срока хранения – бюрократия не заинтересована в архиви- зации документов с истекшим "сроком давности" и, скорее всего, будет рассчитывать на их скорейшую утилизацию, хотя многие конкретные материалы имели бы большую историческую ценность. «Электронное правительство» Огромное значение придается концепции «электронного правительства». Она была запущена в октябре 1999 г. в виде пра- вительственного «Проекта Миллениум»248. В июле 2000 г. для ре- ализации этого проекта был специально создан правительствен- ный «Штаб стратегии в области информатики и средств связи», призванный разрабатывать национальную стратегию в этой обла- сти и координировать конкретные мероприятия в рамках государ- ственной трехлетней программы (2000 – 2003 гг.) Данную про-

272 ГЛАВА 3 грамму характеризуют следующие особенности249. Прежде всего, предусматривается более активное, чем ранее, использование ин- тернета в работе административных органов. Если ранее предпо- лагалось просто «содействовать» распространению интернета, то теперь его внедрение в административную практику ставится в качестве категорического императива, причем ставка делается не просто на его использование в служебных целях (как средство связи между отдельными подразделениями администрации), но как на форму коммуникации между административным органом и населением. Речь, в частности, идет о существенном упрощении административной процедуры с помощью электронных средств связи: через интернет теперь становятся возможными подача раз- личного рода заявок в правительственные инстанции, передача оформленных правительством документов заявителям, просмотр необходимой нормативной и статистической документации и проч. Важным прорывом в этой области стало официальное при- знание права т.н. «электронной подписи», применение которого позволяет непроизводительных потерь времени при посещении различных инстанций. Другим важным моментом стало более активное при- менение практики т.н. «электронных торгов», т.е. проведение обезличенных тендеров на общественные подряды. Именно это средство продемонстрировало свою высокую эффективность в ка-честве способа предотвратить возможность сговоров, которы- ми так славятся тендеры, например, в строительстве. Появившись в практике некоторых муниципалитетов (гор. Кавасаки и др.), электронные тендеры доказали свою жизнеспособность и были переняты центральными органами государственного управления, хотя это и подрывало многочисленные частные интересы. Большое значение также имеет широкое использование интернета в деле предоставления населению различной информа- ции о работе правительства. Все ведомства создали в электронной сети свои сайты, представляющие их работу и позволяющие

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 273 иметь «обратную связь» с отдельными гражданами, отвечая на их вопросы и знакомясь с их мнениями. Интернет активно применя- ется для информирования населения о ситуации в дорожном дви- жении, метеоинформации и т.д. Согласно 5-летней правитель- ственной программе, с 2003 г. начнет свою работу т.н. «элек- тронное правительство», концепция которого предполагает актив- ное использование интернета в сферах благосостояния, здраво- охранения, скорой помощи, маркетинга и проч.250 Большое значе- ние с точки зрения упрощения административной процедуры бу- дет иметь также создание единой общенациональной сети, через которую будет идти процесс подачи частными лицами и организа- циями заявок, отчетов и иных документов в адрес органов управ- ления. Курс на дерегулирование Политика дерегулирования проводилась японским прави- тельством в 90-е гг. как часть мероприятий в рамках администра- тивной реформы. Общая концепция курса на дерегулирование за- ключалась в том, чтобы по возможности отменить все регулирую- щие нормы в экономической сфере и свести к минимуму такие нормы в социальной сфере. Политика дерегулирования проводи- лась в русле государственного курса на ослабление масшта-бов государственного вмешательства в общественную жизнь. Ключе- выми слоганами этой политики были провозглашены следующие: устранение норм; ослабление; прояснение; упрощение; приведе- ние в соответствие с международными стандартами; ускорение административных процедур; обеспечение прозрачности проце- дур создания регулирующих норм и т.д.251. Следует отметить, что в 90-е гг. была создана мощная институционная инфраструктура, призванная обеспечить прове- дение жизнь курса на дерегулирование. В 1994 г. был образован Штаб административной реформы, который приступил к плани- рованию политики дерегулирования в рамках единой скоордини-

274 ГЛАВА 3 рованной государственной программы. Данный орган, включаю- щий всех членов японского кабинета министров, насчитывает в своем составе 3 рабочих группы по дерегулированию. Фактиче- ски Штаб является рабочим органом кабинета в деле подготовки новых шагов в области дерегулирования. Политические вопросы дерегулирования, находящиеся в компетенции кабинета министров, решает секретариат кабинета министров. Сюда относятся вопросы, по которым трудно прове- сти разграничение межведомственной компетенции, а также те из них, что относятся к сложной и диверсифицированной сфере об- щественного управления. Однако ограниченность штата и недо- статок взаимодействия с прочими координирующими органами не всегда позволяет ему эффективно решать поставленные перед ним задачи. И все же благодаря усилиям кабинета министров и его секретариата, за прошедшее десятилетие удалось с успехом провести в жизнь целый ряд дерегулирующих актов, направлен- ных на уменьшение ценового разрыва между внутрияпонскими и мировыми ценами, расширение потребительского спроса, управ- ление жилищными и земельными вопросами, поощрение импор- та, улучшение доступа к рынку «новичков», стимулирование фи- нансового бизнеса и проч. Большое значение в разработке и реализации правитель- ственной дерегулирования в 90-е гг. имели отдельные ведом- ства252. Ключевую роль в вопросе внедрения регулирующих норм играло Административно-контрольное управление (АКУ), кото- рое в начале 90-х гг. разработало специальное соглашение «О по- рядке рассмотрения и систематического пересмотра новых и су- ществующих разрешений, регистраций и т.д.»253 Особая роль в нем возлагается на секретариаты отдельных министерств, законо- дательное бюро кабинета министров, само Административно- контрольное управление. Соглашение предусматривало периоди- ческий (раз в 5 лет) пересмотр патентов, разрешений, регистра- ций и т.д., с особым упором на их необходимость и рациональ-

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА (1996-2001 гг.) 275 ность. Бюро административного управления в рамках АКУ несло ответственность за правительственную координацию, включая реорганизацию правительственной структуры, кадровый контроль, реформирование общественных корпораций. Другая структура АКУ, бюро административной инспекции, проводило инспекцию состояния дел в отдельных министерствах и ведом- ствах, на базе своих местных филиалов исследует вопрос о про- движении реформ системы регулирования, занимаясь рационали- зацией порядка выдачи разрешений, авторизаций и т.д. В проти- воположность этому, Управление экономического планирования отвечало за нормы, касающиеся экономической политики в отдельных отраслях, координации ценовой политики, потреби- тельского спроса и т.д. Комиссия по справедливым сделкам несла ответственность за применение антимонопольного законодатель- ства и разрабатывало вопросы дерегулирования с точки зрения поощрения честной и свободной конкуренции в области торгов- ли, промышленности, финансов и т.д. Помимо правительственных органов, важную роль в пла- нировании политики дерегулирования играли различного рода не- правительственные органы, создававшиеся в качестве исследова- тельских и совещательных структур при премьер-министре, каби- нете министров и отдельных ведомствах и включавшие в своем составе частных экспертов, журналистов, представителей акаде- мических кругов и т.д. Например, созданный в 1994 г Комитет по административной реформе разработал в декабре 1996 г. т.н. «Стандарты административного вмешательства», в которых про- возглашены 2 основных принципа, по которым должна проходить реформа: 1) передача народу того, что он в состоянии делать сам (т.е. фактически курс на масштабное дерегулирование всех обла- стей общественной жизни) 2)эффективное администрирование, в центре которого находятся интересы народа (что означало пово- рот, по крайней мере на словах, к нуждам рядовых граждан).

276 ГЛАВА 3 В целом можно следующим образом схематично обозна- чить механизм разработки решений правительства в области де- регулирования: в совещательных органах при премьер-министре разрабатывались рекомендации по дерегулированию, на основе последних министерства и ведомства готовили соответствующие решения, которые включались по решению кабинета министров в единый план дерегулирования. Общий контроль за ходом этого процесса и его координацию производил Комитет по администра- тивной реформе. Этот же орган проводил ежегодную корректи- ровку планов дерегулирования. Нельзя сказать, что процесс дерегулирования всегда шел в период административной реформы 90-х гг. достаточно гладко. Во-первых, против дерегулирования нередко выступали многие представители правительственных структур, заинтересованных в сохранении своих полномочий по выдаче лицензий, разрешений, запретов и т.д. Подсчитано, например, что изменив сам характер системы «упредительного администрирования», можно было бы освободить до трех четвертей чиновников. Даже самый либераль- ный подход позволил бы в этом случае сократить в течение 6 лет около 20% всех чиновников254. Как писали японские политологи К.Танака и М.Хориэ, «министерства и ведомства чаще всего при- держиваются существующей системы и не стремятся к тому, что- бы по собственной инициативе проводить реформы…, пока уже не сложилась некая ситуация, которую нельзя отрицать, пока они не сталкиваются с серьезной критикой внутри страны и за рубе- жом, и пока преимущества реформы не станут явными. Чаще всего они проявляют негативное отношение к любому дерегули- рованию, которое может