А.И.СЕНАТОРОВ ОЧЕРКИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В ЯПОНИИ

ВВЕДЕНИЕ оль и место центральной исполнительной власти в народной жизни, а именно: организационная структура административных органов, принципы и способы их отношений с общественным и частным секторами, местным самоуправлением и другими субъектами гражданского общества, объем и содержание функций... больше
26
Просмотров
Научные работы > Наука
Дата публикации: 2013-11-17
Страниц: 206

ÐÎÑÑÈÉÑÊÀß ÀÊÀÄÅÌÈß ÍÀÓÊ ÈÍÑÒÈÒÓÒ ÄÀËÜÍÅÃÎ ÂÎÑÒÎÊÀ А.И.СЕНАТОРОВ ОЧЕРКИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В ЯПОНИИ ÌÎÑÊÂÀ 2004


ÁÁÊ 66.69 (5ß) Ñ 31 Рекомендовано к публикации Ученым советом Института Дальнего Востока РАН Рецензенты: д.и.н. Б.Т.Кулик, к.и.н. А.А.Козлов Ответственный редактор к.и.н. В.Н.Павлятенко Ñåíàòîðîâ À.È. Î÷åðêè àäìèíèñòðàòèâíîé ðåôîðìû â ßïîíèè. Ì.: Èí-ò Äàëüí. Âîñòîêà ÐÀÍ. Ì., 2004. 206 ñ. В монографии представлено первое в российской науке комплекс ное исследование осуществляемой в Японии административной ре формы. В работе рассматриваются предпосылки, планы, достижения и проблемы на основных направлениях административной реформы, а также ее место среди других японских структурных преобразований. ÁÁÊ 66.69 (5ß) © À.È.Ñåíàòîðîâ, 2004 ISBN 5-8381-0075-3 © Èíñòèòóò Äàëüíåãî Âîñòîêà ÐÀÍ, 2004

ОГЛАВЛЕНИЕ Введение .................................................................................................... 5 Г л а в а I. Административная реформа в общем курсе Японии на системные перемены ........................................................................... 7 Предпосылки поворота к структурным реформам ..................... 7 Этапы продвижения административной реформы и ее место в структурных переменах .............................................................. 11 Г л а в а II. Масштабное дерегулирование — стержень административной реформы ................................................................. 23 Особенности государственного регулирования в послевоенной Японии .......................................................................................... 23 Начальный этап дерегулирования ............................................. 2 6 От «смягчения регулирования» к «реформе регулирования» .... 33 Г л а в а III. На пути к децентрализации ............................................. 4 6 Японский вариант местного самоуправления .......................... 4 6 Поворот в сторону децентрализации ........................................ 52 Достижения и проблемы ............................................................. 5 8 Г л а в а IV. Реформа правительственной структуры ........................... 71 Основные черты послевоенной организации японского правительства ............................................................................... 71 Курс на правительственную реформу ........................................ 7 7 К «сильному политическому руководству» ............................... 81 К новой сокращенной структуре центральной исполнительной власти .............................................................. 8 6 Меры по рационализации, повышению эффективности работы правительственных учреждений ................................... 8 9 Г л а ва V. Структура и функции центральных административных органов .................................................................................................... 101 Г л а в а VI. Реформа общественных предприятий Японии ............ 134 Место и роль общественных предприятий в послевоенной Японии ............................................................ 134 Первый этап реорганизации общественных предприятий ... 140


Поворот в сторону ускоренного и глубокого реформирования ........................................................................ 144 Г л а в а VII. Открытость информации и кадровая реформа — предпосылки результативности перестройки правительственной структуры .............................................................................................. 155 Открытость — условие доверия граждан к власти .................. 155 На очереди — кадровая реформа .............................................. 165 Заключение ........................................................................................... 176 Примечания .......................................................................................... 180 Приложение 1. Список самостоятельных административных юридических лиц .................................................................................. 186 Приложение 2. Схемы организационной структуры правительства Японии .................................................................................................. 189

ВВЕДЕНИЕ Р оль и место центральной исполнительной власти в народной жизни, а именно: организационная структура административ ных органов, принципы и способы их отношений с общественным и частным секторами, местным самоуправлением и другими субъектами гражданского общества, объем и содержание функций, необходимых для достижения оптимального баланса национальных, корпоративных и индивидуальных интересов, – это проблемы, волнующие людей во всех государствах мира, независимо от уровня их развития. На них нет универсального и окончательного ответа. Прежде всего, по той причи не, что эти проблемы приходится решать применительно к конкретно му, нередко разительно отличающемуся социально экономическому состоянию каждой страны. К тому же они рано или поздно претерпе вают крупные изменения. Сегодня особую актуальность приобрела так же задача поиска рационального решения данных проблем с непре менным учетом нарастающих тенденций глобализации в экономике и других сферах деятельности международного общества. В конце ХХ в. в ряде стран мира осуществлены или начаты структур ные преобразования, включая административную реформу, призванную привести систему государственного управления в соответствие с потреб ностями и возможностями гражданского общества и мировыми тенден циями. С некоторым опозданием, к середине 1990 г., необходимость та кого рода перемен была окончательно признана и Японией, админист ративную организацию которой нередко не только в нашей стране, но и за рубежом до тех пор считали весьма эффективной, даже образцовой. Естественно, что среди российских экономистов, историков, политоло гов возник интерес к осуществляемым дальневосточным соседом струк турным реформам, тем более что одной из их целевых установок провоз глашалось, как тогда и в нашей стране, исправление отжившей свое время приверженности правительственного аппарата к административно ко мандным методам централизованного управления. В основу представленных в данной монографии материалов легли очер ки и обзоры хода административной реформы в Японии, опубликован 5

ные автором с 1996 г. в отечественной японоведческой литературе (еже годнике «Япония», журналах «Проблемы Дальнего Востока» и «Япония сегодня», сборниках «Японский опыт для российских реформ», коллек тивных монографиях, посвященных исследованию актуальных проблем современной Японии). Постоянно отслеживая ход административной реформы на основных ее направлениях (дерегулировании, децентрализа ции, реорганизации общественных предприятий, перестройке правитель ственной структуры, мерах, направленных на открытость для общества правительственной информации, подготовке реформы системы обще ственных служащих), автор стремился к тому, чтобы его наблюдения по зволяли читателям составить комплексное представление о предпосыл ках, замысле и конкретном содержании реформы и возникающих в процес се ее реализации дискуссиях и проблемах. В настоящей работе рассмотре ние процесса административной реформы доведено до конца 2003 г. Основным источником исследования являются официальные до кументы (правительственные программы и планы; законы, определя ющие общее и конкретное содержание административной реформы; заключения совещательных органов), мнения ученых, практиков и по литиков, публикуемые в специальных и общих периодических изда ниях Японии. Приняты во внимание также результаты отечественных исследований по общим проблемам структурных преобразований или частным аспектам административной реформы, которые содержатся в работах А.И.Кравцевича, И.П.Лебедевой, Е.Л.Леонтьевой, Э.В.Моло дяковой, В.Б.Рамзеса, Д.В.Стрельцова, И.Л.Тимониной и других рос сийских японоведов. Структурные реформы в Японии, в том числе административная, центральная из них, еще далеко не завершены. Видимых позитивных результатов, как отмечают сами японцы, они не принесли, время для полноценных суждений о плодотворности осуществляемых преобра зований, следовательно, пока не наступило. Тем не менее, хотелось бы надеяться, что ознакомление с уже накопленным японским опытом реформирования окажется востребованным и в Российской Федера ции, где сохраняется актуальность совершенствования нынешней ад министративной системы. 6

Г л а в а I. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В ОБЩЕМ КУРСЕ ЯПОНИИ НА СИСТЕМНЫЕ ПЕРЕМЕНЫ Предпосылки поворота к структурным реформам середине прошлого столетия в Японии в процессе послевоен В ных демократических реформ был ликвидирован тоталитар ный императорский режим и заложен фундамент для развития страны по пути мира и прогресса. Наделение представительных органов реальными полномочиями, демократический порядок избрания главы исполнительной власти парламентом, установление коллективной ответственности правитель ства перед парламентом, развитие местного самоуправления, свобода деятельности политических и общественных организаций, демократи зация образования и средств массовой информации – все это способ ствовало активному проявлению энергии и творческих возможностей японского народа. В то же время сохранялась высокая степень концент рации власти в руках центрального правительства, а общий объем и сфера государственного регулирования оставались гораздо большими, чем в развитых странах Европы и США. Такая особенность системы государ ственного управления отвечала стоящим перед Японией задачам сначала восстановления разрушенного и деформированного войной народного хозяйства, а затем организации мощного экономического подъема. Во взаимодействии с парламентом правительство разрабатывало стратегию и направления хозяйственного развития, добиваясь его со ответствия общим тенденциям и конъюнктуре мировой экономики, определяло приоритетные отрасли экономики и способы их поощре ния, создавало благоприятные условия для отечественных промыш ленности и сельского хозяйства, всемерно содействовало расширению экспорта и т.п. Большой объем работы государственные администра тивные органы выполняли в социальной cфepe, начиная с регулирова 7

ния трудовых отношений и заканчивая решением многочисленных проблем социального обеспечения, образования и т.д. Это способство вало росту материального и культурного уровня жизни практически всех слоев населения, препятствовало чрезмерным перекосам в рас пределении общественного богатства, создавая тем самым и соответ ствующий фон для политической стабильности. Долгое время послевоенные методы государственного управления не вызывали беспокойства основной массы населения, а за пределами Япо нии признавались важным фактором бурного подъема японской эконо мики, выхода страны на место второй экономической державы мира. Однако на рубеже 1980—1990 гг. японская система государственно го управления, в первую очередь в сфере экономики, начала давать серьезные сбои и подвергаться критике как внутри страны, так и извне, особенно со стороны США. «Начиная с послевоенного времени и до сих пор, — писал в начале завершающей декады прошлого столетия видный ученый и обозрева тель К.Омаэ, — бюрократический механизм Японии успешно работа ет, поощряя развитие экономики. Но то, что в нем 10 лет ранее счита лось плюсом, в последнее время оказывается минусом»1. Заговорив о необходимости проведения разносторонних структур ных реформ, в Японии, начиная с 1993 г., нередко сравнивали суще ствующие порядки даже с практикой управления экономикой в воен ное время, требуя преодоления «системы 1940 г.»2 Утверждалось, что в Японии как государстве со «сплошным регулированием» нормальная работа рыночного механизма невозможна 3. Разительный переход к такого рода негативным оценкам японской системы государственного управления объясняется многими внутрен ними и международными факторами. Внутри Японии всепроникающее вмешательство правительственных чиновников в разные стороны жизни общества, бюрократизация государ ственного управления становились все более несовместимыми с другой тенденцией – укоренением демократического сознания, стремлением к самостоятельному, без посредства государства, решению возникающих проблем гражданского общества между его субъектами. Это проявилось, в особенности, в том, что органы местного самоуправления стали тяго титься назойливой опекой со стороны правительственных учреждений, большой их зависимостью, в том числе финансовой, от центра. 8

При поразительной смене облика японской экономики, за после военный период гигантски разросшейся и чрезвычайно усложнившей ся по своей структуре, становилось ясно, что вездесущее государствен ное регулирование уже не может быть рациональным. Тем более что на первый план выходит не простое наращивание производства, а «каче ство жизни», удовлетворение ставших несравненно более многообраз ными запросов потребителей. От персонала государственных учрежде ний в такой обстановке трудно требовать принятия оперативных и бе зошибочных решений. В то же время утвердилось, хотя и не без исклю чений, рыночное хозяйствование. Деловой мир, а также органы местного самоуправления в своем большинстве подготовлены к тому, чтобы успешно действовать под собственную ответственность. По мере интернационализации мировой экономики Японии для сохранения передовых позиций требовалось срочно адаптироваться к новым международным условиям и тенденциям. Интересам укрепившихся на международных рынках крупных япон ских предприятий отвечает либерализация внешней торговли, снятие барьеров, мешающих свободному перемещению капиталов. В то время как защита отечественных предпринимателей, государственный протек ционизм оборачивается жесткими ответными мерами зарубежных госу дарств. Тепличные условия, создаваемые правительством для отдельных отраслей или слоев предпринимателей снижают волю бизнесменов к проявлению инициативы, совершенствованию производства, повыше нию его эффективности и одновременно делают непосильным бремя, которое ложится на другие предприятия, открытые для ожесточающейся международной конкуренции. Помимо того, становилось невозможным далее пассивно реагиро вать на требования партнеров по внешнеэкономическим связям, осо бенно США, полностью открыть японский внутренний рынок. На тор гово экономических переговорах дело дошло до прямых настояний американцев ускорить «структурные перемены» в Японии. Замедление темпов экономического роста, вступление в период застоя, непреодоленность катастрофических последствий «экономи ки мыльного пузыря», т.е. финансовых спекуляций, надвигающиеся финансовые трудности, которые сулит быстрое старение населения, – все это заставляло японцев думать, какие меры следует предпринять для оживления экономики, повышения ее способности преодолевать 9

внутренние критические ситуации и сохранения высокой конкурен тоспособности на международных рынках. Наконец, поворот общественного сознания в Японии в сторону признания необходимости каких то крупных перемен, чтобы обеспе чить ее «выживание» в новых внутренних и международных условиях, происходил под сильным воздействием неолиберальных идей амери канских теоретиков. Суть неолиберализма, или экономического либе рализма, состоит в первую очередь в почти безусловной вере во всемо гущество рыночного механизма, в критике кейнсианского государствен ного вмешательства, регулирования экономических процессов. На прак тике неолиберальные теории, как известно, легли в основу «рэйганомики» и «тэтчеризма», либеральных реформ некоторых дру гих стран с акцентом на дерегулирование и приватизацию. В Японии опасались, что отставание от США и европейских стран в проведении таких реформ ухудшит ее положение в мировой экономике. Отзвуком неолиберальной волны в Японии стала в 1980 е годы ад министративно финансовая реформа при правлении кабинета Я. На касонэ. Главный ее результат – в приватизации ряда предприятий об щественного сектора, убыточная работа которых ложилась тяжелым грузом на государственные финансы. В то время реформа, хотя и была довольно ограниченной, встретила сильное сопротивление. В последующие годы критика системы японского государственного управления непрерывно нарастала как внутри страны, так и извне. Даль нейшему распространению идей неолиберализма способствовали раз вал Советского Союза, события в странах Восточной Европы, восприня тые как доказательство несостоятельности централизованно планируе мой экономики и превосходства свободной рыночной экономики. Осуществление именно фундаментальных, структурных реформ, а не внесение отдельных, частных исправлений в механизм и методы государственного управления, приобретало все большую актуальность и неотложность по мере того, как Япония убеждалась в сложности реше ния первостепенных для нее задач вывода экономики из застоя и восста новления нормальной работы национальной финансовой системы. Быстрейшее проведение структурных реформ, по словам их горячего сторонника, бывшего премьер министра Я.Накасонэ, требуется, во пер вых, для «восстановления благоприятной хозяйственной конъюнктуры и стабилизации национальной экономики, во вторых, для создания 10

системы, отвечающей условиям XXI в., в частности с учетом демографи ческих изменений, старения населения Японии», и, в третьих, «чтобы не уступать в соперничестве с зарубежными государствами»4. Этапы продвижения административной реформы и ее место в структурных переменах Поворот Японии от дискуссий о необходимости широких струк турных преобразований к практическим шагам в направлении их осу ществления произошел лишь после слома так называемой «политиче ской системы 1955 г.», главная суть которой состояла в неизменном, в течение 38 лет единоличном правлении Либерально демократичес кой партии (ЛДП). Летом 1993 г. в ЛДП происходит раскол, на выборах она утрачивает большинство в парламенте. Группы депутатов парла мента, покинувшие ЛДП, совместно с прежними оппозиционными партиями создают коалицию, которая приходит к власти. В Японии начинается период коалиционного правления, первоначально, в ко роткий промежуток времени, без участия ЛДП, но при значительной роли бывших либерал демократов в правительстве, а впоследствии с участием ЛДП, которое вновь становится решающим. Первая, семипартийная, правящая коалиция, главной целью кото рой являлось проведение политической реформы (изменение системы парламентских выборов с тем, чтобы обеспечить сменяемость власти), заявила также о намерении включиться в административную и экономи ческие реформы. Это коалиционное правительство, которое возглавил М.Хосокава, начало такую работу с принятия решения о неотложных экономических мерах (август 1993 г.), предусматривавших в основном отказ от ряда государственных регламентаций в ответ на требования США как партнера Японии по торгово экономическим отношениям. В октяб ре—декабре того же года правительству были представлены рекоменда ции созданного ранее Совета по административной реформе и Комитета по изучению экономической реформы, сформированного по указанию премьер министра во главе с председателем Федерации экономических организаций Г.Хираива. Оба совещательных органа премьер министра сделали заключение о необходимости включиться в проведение админи стративной реформы на плановой основе и с акцентом на отмену или смягчение государственного регулирования, а также на реорганизацию 11

общественных предприятий, включая их приватизацию. Помимо того, было предложено учредить специальный орган, который должен направ лять и контролировать осуществление реформы. В январе 1994 г. кабинет М.Хосокавы в соответствии с этими рекомендациями учредил Штаб административной реформы, а в феврале утвердил первую программу административной рефор мы, предусматривающую переход к систематической работе по де регулированию. Дальнейшее развитие административная реформа получила в 1994— 1995 гг. при коалиционном правительстве в ином составе (ЛДП, Соци алистическая партия и небольшая группа бывших либерал демократов — Сакигакэ), которое возглавил социалист Т.Мураяма. Парламент принял закон об учреждении Комитета административ ной реформы в качестве «третейского органа», призванного наблюдать за ходом реформы и обладающего в этой связи правом на проведение необходимых обследований и на рекомендации премьер министру, к которым он должен относиться с «уважением». Началась конкретная работа по упорядочению и рационализации общественных предприя тий. Принят перспективный план дерегулирования. По инициативе пра вительства в повестку дня административной реформы вносится приня тие мер, направленных на децентрализацию. Парламент принимает за кон, определивший основные параметры предстоящей деятельности по расширению прав местного самоуправления и укреплению их самостоя тельности, включая финансовую независимость от центра. В 1996 г. в Японии произошли важные политические события: уход Т.Мураямы в отставку, формирование либерал демократом Р.Хасимото нового кабинета той же коалиции, а затем восстановление по результа там парламентских выборов доминирующих позиций ЛДП среди дру гих партий и в правительстве, резкое ослабление прежней Социалисти ческой партии Японии (СПЯ), которая была преобразована в Социал демократическую партию (СДП). На таком благожелательном для нее политическом фоне ЛДП провозглашает решимость к развертыванию широкого фронта либеральных структурных реформ. Об этом намерении Р.Хасимото сообщил в сентябре 1996 г. при реорганизации состава кабинета министров, а в январе 1977 г. объявил курс на одновременное проведение шести реформ, включая продолже ние административной. К пяти новым реформам были отнесены: бюд 12

жетная, финансовой системы, экономической структуры, системы со циального обеспечения, образования 5. Необходимость бюджетной реформы Р.Хасимото объяснял ростом государственного долга (включая долг органов местного самоуправле ния), который к началу 1997 г. достиг 442 трлн. иен. В условиях быст рого старения населения страны, отмечал премьер министр, требуется пересмотр системы налогообложения, чтобы «снизить бремя работаю щего поколения и разделить его со всеми членами общества». Конк ретно была поставлена задача повышения налога на потребление с 3 до 5% и одновременно сдерживания роста государственных расходов при сохранении финансового поощрения тех сфер, которые будут призна ны приоритетными в процессе реформы экономической структуры. В конце 1997 г. по предложению правительства принят закон, оп ределивший направления и главные количественные показатели в про ведении бюджетной реформы. К 2003 фин. г. законом намечалось рез ко снизить финансовый дефицит государства и местного самоуправле ния, свести к нулю выпуск новых займов на его покрытие, а также стре миться к сокращению расходов каждого финансового года по сравнению с предыдущим. Реформа финансовой системы, по словам Р.Хасимото, задумана с тем, чтобы «идти в ногу с международной либерализацией и прогрессом ин форматизации, восстановить Токио в качестве мирового финансового рынка наряду с Нью Йорком и Лондоном, поднять международный ста тус иены». Реформа должна стать неотъемлемым элементом в работе по возрождению и сохранению экономической активности страны. На первое место в данной реформе поставлены: «коренная либера лизация» различных сделок в сфере денежного обращения, содействие иностранному участию в национальных банках на рынке ценных бумаг и в страховании. Подчеркивалось, что вследствие реформы система де нежного обращения должна стать не только свободной, но и справед ливой, дающей возможность безопасного вложения в растущие отрас ли народного хозяйства, особенно в новые виды производств. Одно временно указывалось и на то, что рисковые сделки в новой системе следует осуществлять их участниками под собственную ответствен ность. От имени правительства Р.Хасимото обещал «посредством мак симальной открытости и четко установленных правил обеспечить про зрачное и справедливое финансовое руководство». 13

Реформа экономической структуры рассматривалась как комплекс мер по восстановлению японской экономической активности. Посколь ку вступление в XXI в. сулит обострение международной конкуренции, признана особая актуальность задачи повышения эффективности ра боты предприятий, а также большей их ориентации на удовлетворение внутреннего спроса. Имелось в виду создание финансовых, технических и кадровых ус ловий для развития новых производств и услуг, осуществление комп лексной политики поощрения роста в перспективных сферах эконо мики. Непременным моментом создания благоприятных условий для предпpинимaтeльcтвa признавались меры по дерегуливанию, осуще ствляемому в процессе административной реформы. К другим конк ретным мерам поощрения прогрессивных перемен в экономической структуре отнесены активная техническая помощь новым индустриям (исследовательские работы, осуществляемые совместно с промышлен ными и академическими кругами, содействие внедрению их результа тов) и целенаправленные налоговые льготы соответствующим юриди ческим лицам. Еще до формального объявления курса на реформу экономической структуры, в конце 1996 г. правительство разработало «Программу из менения и творческого совершенствования экономической структуры», в которой внимание обращено на содействие развитию индустрии ус луг, но одновременно отмечается необходимость сохранения обраба тывающей промышленности в качестве фундамента японской эконо мики. Признано необходимым считаться с концентрацией высокого технического потенциала в имеющихся центрах материального произ водства, ориентированного на передовые достижения, а также оказы вать поддержку мелким и средним предприятиям, стремящимся к про грессивным методам хозяйствования. Приоритетными в этой програм ме, как отмечал Р.Хасимото, являются товарообращение, энергетика, информатика и связь, поставлена цель в их развитии не уступать меж дународному уровню, особенно по себестоимости. Одним из элементов реформы экономической структуры должны были стать преобразования и в сельском хозяйстве на основе подготов ки нового Основного сельскохозяйственного закона. Новый закон дол жен «послужить воспитанию прилежных сельскохозяйственных пред принимателей, возрождению жизнедеятельной деревни», «определить 14

сельскохозяйственную политику, отвечающую системе Всемирной тор говой организации». Провозгласив реформу структуры собственной экономики, прави тельство Японии заявило о решимости принять энергичное участие в формировании «справедливой, прозрачной, многосторонней эконо мической системы» в международном масштабе, и, в частности, в уста новлении «новых правил» экономического сотрудничества в рамках Всемирной торговой организации (ВТО). Реформа системы социального обеспечения, как и бюджетная, аргу ментировалась трудностями государственного финансирования, осо бенно заметными в социальной сфере. Целью реформы названо созда ние устойчивой системы, дающей возможность и в сложных условиях быстрого старения и замедления темпов экономического роста «эф фективно предоставлять высококачественные услуги, отвечающие но вым требованиям к социальному обеспечению». По замыслу правительства, это можно сделать на основе «строгого уважения личности», ее стремления к «самостоятельности и самопо мощи», а также «опираясь на дух общественной солидарности». На практике же речь идет о том, как оптимально распределить расходы на социальное обеспечение между теми, кто в нем нуждается, предприя тиями, государством и органами местного самоуправления. Эта реформа началась без промедления с принятия летом 1997 г. поправок к закону о медицинском страховании, включая непопуляр ное, не получившее поддержки оппозиционных партий, решение о значительном увеличении доли пациентов в оплате ими медицинских услуг и медикаментов. В декабре 1997 г. принят закон, предусматрива ющий введение дополнительно к медицинскому страхованию и пен сиям новой системы обязательного страхования заботы о престарелых, включая помощь им на дому. В ее рамках часть страховых взносов дол жны платить все граждане в возрасте от 40 лет, остальные расходы по страхованию распределяются между государством и органами местно го самоуправления. Начиная с 2000 г. пожилые люди в возрасте 65 лет и старше вследствие такого страхования могут в случае необходимости по заключению специалистов и по определенным нормам получать предус мотренные этим законом услуги, оплачивая лишь 10% их стоимости. Реформа образования. О том, что в Японии назрела «третья» рефор ма образования, разговоры шли давно (первой реформой японцы на 15

зывают преобразования 70—80 х годов XIX в., а второй — послевоен ные перемены, обеспечившие демократизацию образования и тем са мым создавшие необходимую образовательную базу для экономичес кого и культурного подъема страны). Так, например, к проведению реформы образования премьер ми нистр Я.Накасонэ настойчиво призывал еще в середине 1980 х годов, делая акцент на повышение роли школы в нравственном воспитании молодежи. Согласно правительственному курсу, объявленному Р.Хасимото и конкретизированному в рекомендациях Центрального консультатив ного совета по образованию 6, реформа образования нацеливалась на решение, по меньшей мере, следующих задач: поворот от школьного образования, основное внимание в кото ром делается на равные возможности и равное качество, в сторону рас крытия многообразных индивидуальных способностей личности; расширение выбора в образовании и содействие образованию в течение всей жизни человека, обеспечивающему непрерывную его активную деятельность; перестройка высшего образования, чтобы полностью адаптиро вать его к новым международным условиям, процессам интернациона лизации и информатизации, научно техническому прогрессу с точки зрения как подготовки кадров, так и участия высшей школы в научных исследованиях; расширение культурного обмена с зарубежными странами, усиле ние в этой связи эффективности преподавания иностранных языков; концентрация объединенных усилий школы, семьи и местных обществ на нравственном воспитании молодежи. В широком спектре структурных реформ, намеченных правитель ством Р.Хасимото, главной и первостепенной задачей оставалось про ведение административной реформы, содержание которой было зна чительно расширено. Новым объектом крупной перестройки станови лась вся структура правительственного аппарата. В декабре 1996 г. на основе рекомендаций Совета административ ной реформы, сформированного Р.Хасимото и работавшего под его руководством, правительство утвердило программу административной реформы, рассчитанную на осуществление до вступления в XXI в.7 Девиз реформы – «управление в интересах народа посредством строй 16

ной, работающей по правилам и открытой администрации». Исходным моментом, определяющим содержание программы, провозглашалось стремление сделать государственную администрацию 1) стройной, про стой и эффективной, отвечающей новой эпохе; 2) уважающий самостоя тельность народа; 3) открытой для народа и заслуживающей его доверие; 4) представляющей народу высококачественные услуги. Соответствен ным образом построена и сама программа, что, несомненно, отражало желание показать заботу правительства о народных интересах и новиз ну, отличие от прежнего, «приземленного» акцента просто на дерегули рование и децентрализацию, либо реорганизацию, приватизацию пред приятий и учреждений общественного сектора. К разделу программы, касающейся упрощения и повышения эф фективности управления, отнесены: реформа центральных министерств и управлений; упорядочение и рационализация общественных предприятий со статусом особых юридических лиц; упорядочение и рационализация административного надзора, кад рового контроля, пересмотр практики государственных дотаций и т.п. Продолжение работы по «смягчению регулирования» и передаче прав органам местного самоуправления, а также пересмотр сфер дея тельности между государством и частным сектором включены в раздел «осуществление управления в интересах самостоятельности народа». Далее, в целях достижения «открытости для народа» и «народного доверия» намечались конкретные меры по расширению доступа к пра вительственной информации и предупреждению коррупции государ ственных служащих. Наконец, для предоставления народу высококачественного админи стративного обслуживания планировались меры по снижению бремени населения при его обращениях в государственные учреждения, ускоре нию рассматриваемых в них вопросов путем компьютеризации и т.д. Любому из коалиционных правительств Японии приходилось ре шать одновременно две очень сложные и взаимосвязанные задачи. Одна из них, которую следовало решить в общем то незамедлительно, сво дилась к преодолению последствий взрыва экономического «мыльно го пузыря», к нормализации расстроенной финансовой системы, выво ду страны из длительного застоя. Другая задача заключалась в осуществ лении структурных реформ, рассчитанных на длительную перспективу. 17

В Японии настойчиво пропагандировалось мнение о том, что струк турные реформы должны ускорить преодоление текущих трудностей, а промедление с их осуществлением грозит в отдаленной перспективе еще большими осложнениями. Проблема оптимального соотношения текущих антикризисных мероприятий с темпами и глубиной струк турных реформ вызывала споры не только между правящими партиями и оппозицией, но и внутри каждой из партий, а также в правительстве. Ввиду сложности решения этой проблемы правительству Р.Хаси мото (1996—1998 гг.) позитивных результатов «курса шести реформ» практически увидеть не удалось. Полностью провалилась бюджетная реформа, которой Р.Хасимото придавал весьма важное значение. Вы яснилась нереалистичность ее осуществления в намеченные сроки, правительство было вынуждено прибегнуть к традиционным способам преодоления экономического застоя путем выделения крупных ассиг нований на общественные работы и т.п. Не удалось реализовать план бюджетной реформы и при последую щих правительствах, которые в 1998—2001 гг. возглавлялись либерал демократами К.Обути и Ё.Мори, правда, при иных составах правящей коалиции, уже без социал демократов. При кабинете К.Обути Закон о бюджетной реформе был заморожен. Вместе с тем ко времени правления кабинетов К.Обути и Ё.Мори относилось осуществление некоторых из планов, разработанных при Р.Ха симото. Законодательно оформлена в декабре 1998 г. и начала выпол няться программа реформы финансовой системы 8, шла работа по рефор ме экономической структуры, в частности, на основе принятого в июле 1999 г. нового Основного сельскохозяйственного закона. Сделаны другие важные шаги, в первую очередь в административной реформе. Главными в реализации программы административной реформы, принятой при Р.Хасимото, явились крупная реорганизация централь ных органов исполнительной власти, осуществленная с января 2001 г., и серия мер, направленных на разграничение функций и прав между государством и органами местного самоуправления. Продвижение на этом направлении вызвало необходимость принятия в декабре 2000 г. еще одной программы административной реформы, главные меро приятия которой намечено реализовать до 2005 г. Согласно правительственным разъяснениям, основными задача ми этой программы становятся: 18

1. Реформа двух наиболее значимых категорий общественных пред приятий – особых юридических лиц и санкционированных юридичес ких лиц; реформа системы общественных служащих, т.е. кадровой си стемы, как государства, так и местного самоуправления; внедрение ново го порядка оценки административной деятельности; пересмотр и улуч шение финансовой отчетности в общественном секторе; реформа методов административного вмешательства в дела самого массового вида общественных предприятий – общественно полезных юридических лиц. 2. Пересмотр отношений между государством и органами местного самоуправления; реформа регулирования, направленная на повыше ние самостоятельности и независимости местных общественных орга низаций. 3. Реформа регулирования с точки зрения построения новых отно шений между администрацией и частным сектором. 4. Координация управленческой деятельности в соответствии с осу ществленной реорганизацией министерств; сокращение администра тивных органов и их функций, повышение эффективности их работы; претворение в жизнь концепции «электронного правительства» 9. В XXI в. Япония вступила с ощущением тупика, в который зашла ее экономика, многих в стране охватило чувство безысходности. На ЛДП как главную из партий правящей коалиции с разных сторон обрушива лись критика за неумение вывести страну из экономического застоя, обвинения либо в нежелании, либо нерешительности взяться с этой целью за более глубокое и быстрое реформирование. В такой обстановке новым лидером ЛДП в апреле 2001 г. был избран Дз.Коидзуми, выступавший на выборах под лозунгом «струк турных реформ без святых мест» и настаивавший на том, что без твердого и быстрого проведения радикальных реформ не может быть и экономического роста. После того, как Дз. Коидзуми возглавил коалиционное правитель ство в прежнем партийном составе (ЛДП, Комэйто и Консервативная партия), под его личным руководством в короткие сроки был разрабо тан и в июне 2001 г. утвержден кабинетом министров «Основной курс экономической и финансовой политики и реформ экономической и социальной структуры». В этом документе, помимо взглядов на реше ние актуальных задач «периода интенсивного упорядочения японской экономики», изложена так называемая «программа семи реформ»10. 19

В программу «реформ Дз. Коидзуми», как их стал именовать сам премьер министр, включено несколько направлений преобразований, которые должны осуществляться незамедлительно, одновременно с «интенсивным упорядочением японской экономики». Первое место в программе отведено «приватизации и реформе регули рования». Речь идет о приватизации общественных предприятий со ста тусом особых юридических лиц, об изучении возможности приватизации прочих объектов, особенно государственной почты, которая играет в стра не важную роль не только в почтовой связи, но также в приеме на сбереже ние денежных средств от населения и в простом страховании жизни. Под «поддержкой выбора», второй из «реформ Дз. Коидзуми», име ется в виду формирование благоприятных условий в налогообложении, поощряющих вложение капитала в акции, создание новых предприя тий и организацию производства новых товаров и услуг. Не забыта реформа системы социального обеспечения, которая до тех пор продвигалась с большими трудностями. Ставится задача рас ширить возможности страхования, в частности, путем введения лич ных счетов социального обеспечения и осуществления программы по вышения эффективности страхового медицинского обслуживания. В разделе «удвоение интеллектуального капитала» изложена кон цепция содействия ряда перспективных направлений в индустрии, в первую очередь в сфере информационно коммуникационной техно логии. Фактически здесь конкретизируются некоторые моменты дис куссирующегося содержания реформы образования. Поставлена зада ча доведения высших учебных заведений до уровня лучших мировых стандартов путем внедрения в их деятельность конкурентного начала, а также изучение возможности установить льготы в налогообложении с целью привлечения инвестиций в развитие научно технических ис следований на базе вузов. Программа следующей реформы подается под броским названием «обновление жизни». Сюда относится комплекс мер, направленных на приближение мест жительства к рабочим местам, ликвидацию диск риминации женщин при найме, обеспечение проживания населения в экологически чистых районах и т.д. Продолжением административной реформы можно считать про грамму активизации местного самоуправления. В этой сфере предус матривается содействие ускоренному укрупнению первичных звеньев 20

самоуправления (городов, поселков, деревень) путем их слияния, а также укреплению самостоятельной финансовой базы органов местной влас ти путем пересмотра порядка перераспределения центром части госу дарственных налогов на места и за счет увеличения доли местных нало гов в общем налогообложении. Наконец, вновь обращаясь к надолго застопорившейся бюджетной реформе, правительство называет ее главными моментами пересмотр «особых источников финансирования» общественных предприятий (пе реход к обычному использованию средств от ряда специальных налогов, которые предназначены на целевое финансирование, например, на стро ительство дорог), а также изменение имеющихся долгосрочных планов развития общественных работ (строительство дорог, оснащение прочей инфраструктуры) с целью сокращения бюджетных расходов. В практической деятельности кабинета Дз. Коидзуми центральное место среди намеченных преобразований отводится административ ной реформе, причем премьер министр настаивает в первую очередь на быстрейшей приватизации либо ликвидации общественных пред приятий, а также на распространении дерегулирования с экономиче ской на социальную сферу. Итак, первые, хотя и малозначительные, практические шаги на пути к нынешним структурным реформам в Японии были сделаны еще в 1993—1994 гг. Последующие 10 лет сфера перемен несравненно рас ширилась. Признана необходимость не только административной ре формы, но и многих других, что нашло отражение сначала в выдвину том кабинетом Р.Хасимото курсе на «шесть реформ», а позже в «про грамме семи реформ» кабинета Дз. Коидзуми. Более объемными стали и задачи административной реформы. Когда в Японии говорят о структурных реформах, часто слышится выражение «10 потерянных лет». В этом есть немалая доля правды, хотя нельзя не заметить и намеренного преувеличения. Системные преоб разования идут, но замедленными темпами, а некоторые из них еще находятся в стадии обсуждения или временно заморожены. На общем фоне реформирования административная реформа вы глядит наиболее продвинутой. По многим японским оценкам, она на ходится «на половине пути» к завершению. Но именно эта реформа, конкретное содержание которой рассматривается в последующих гла вах настоящей работы, является центром всех прочих перемен. Без ре 21

шаемых ею задач не мыслятся подвижки на других направлениях сис темного реформирования. Более того, административная реформа, в ходе которой осуществляется реорганизация правительственного ме ханизма, создает инструмент, необходимый для инициирования и пре творения в жизнь каждой из отдельных структурных реформ. 22

Г л а в а II. МАСШТАБНОЕ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ — СТЕРЖЕНЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ Особенности государственного регулирования в послевоенной Японии осударственное регулирование в послевоенной Японии, преж Г де всего в экономической сфере, издавна было предметом при стального внимания мировой публицистики и предметом научных ис следований. В США и Европе модным было использовать определе ние «Япония — единое акционерное общество», которое должно сим волизировать крайнюю централизацию в управлении государственны ми делами. В нашей научной литературе также обращается внимание на осо бенности послевоенной экономической системы по сравнению с западными рыночными хозяйствами. Так, экономист И.П.Лебеде ва среди прочих главных характеристик японской экономической системы называет: высокую степень регламентации и контроля за экономической деятельностью со стороны государства; высокий уро вень взаимопонимания и сотрудничества между государством и част ным капиталом; государственный протекционизм в отношении определенных секторов; ограничение конкуренции в отдельных сферах за счет жесткого государственного регулирования; «социа лизацию» с помощью государства издержек и результатов экономи ческого роста11. Отмечается, что, помимо способов прямого и косвенного регули рования посредством принятия соответствующих законов и правитель ственных распоряжений, для Японии характерно широкое использо вание неформальных методов, так называемое административное ру ководство — «не предусмотренная законодательством деятельность ведомств или государственных чиновников, направленная на то, чтобы 23

побудить частные лица или частные предприятия предпринять какие либо шаги или, наоборот, воздержаться от них»12. Глубоко изучены и освещены в российских публикациях методы и результаты государственного вмешательства в частную экономическую деятельность, проявляемого в виде целенаправленной промышленной политики, регламентации в кредитно финансовой системе, во внеш ней торговле и в сельском хозяйстве 13. Основы практики административного регулирования, сложивши еся в первые послевоенные годы, сохранялись, но, стремясь приспосо биться к переменам во внутренней и международной обстановке, Япо ния реагировала на эти изменения пересмотром способов и масшта бом государственного вмешательства. В одной из работ российских ученых указывается на адаптивность японского механизма государствен ного регулирования экономики. В этом усматривается главный фактор того, что данный механизм показал высокую эффективность и «в тече ние всего послевоенного периода обеспечивал близкое к оптимально му сочетание направляющей роли государства и функционирование рынка. По сути дела, вмешательство государства позволяло использо вать объективно обусловленное действие рыночных законов в целях развития, с одной стороны, и ограничивать негативные последствия действия данных законов — с другой» 14. Вместе с тем уже в 1980 е годы в Японии начали ощущать необ ходимость более широких шагов для избавления от ставшего чрез мерным государственного регулирования. Неоправданно большое количество согласований и разрешений тормозило ведение дел, требовало от предприятий дополнительных издержек, многие рег ламентации мешали развертыванию конкуренции, ставили произ водителей товаров и услуг в неравное положение. К этому добавля лось давление партнеров Японии по внешнеэкономическим свя зям, требовавшим снять ограничения на доступ иностранных това ров и капитала. Во второй половине 1980 х годов японское правительство, признав необходимость ослабления ограничений или смягчения регулирова ния (кисэй канва), сделало решение этой задачи частью проводившей ся в то время административно финансовой реформы. Однако приня тые тогда меры по либерализации импорта, отмене некоторых других регламентаций носили весьма ограниченные масштабы. По оценке 24

Федерации экономических организаций (Кэйданрэн), «процесс дере гулирования за эти годы не продвинулся» 15. Дерегулирование встретило сильное сопротивление в правитель ственных ведомствах, не желавших ущемлять свои полномочия, а так же протест влиятельных групп, интересам которых не отвечала либера лизация. Пассивность правительства в отношении дерегулирования определялась в особенности отсутствием решительного настроя в пра вящей Либерально демократической партии, ее самодовольством и самоуспокоенностью, порожденными длительной монополией на власть. В дискуссии о перспективах развития Японии, развернувшейся на фоне неумолимой интернационализации мировой экономики, стала подчеркиваться необходимость более крупных, чем ранее, перемен в государственном регулировании. Они признавались неотвратимыми как ввиду растущего внешнего давления, так и с точки зрения функ ционирования национальной экономики. Более масштабные меры, чем прежнее снижение импортных по шлин, упрощение различных процедур, рекомендовали осуществить учреждаемые при правительстве первый (1983—1985 гг.), а затем и вто рой (1987—1989 гг.) совещательные органы — советы по администра тивной реформе. Их участники считали, что последовательное дерегу лирование будет способствовать общей активизации экономической жизни и повышению конкурентоспособности Японии на международ ных рынках. Так, второй Совет по административной реформе предла гал настойчиво действовать в этом направлении, исходя из следующих принципиальных соображений: 1) дерегулирование необходимо для того, чтобы, вызвав более ост рую конкуренцию на рынках, увеличить разнообразие товаров и услуг, удешевить цены на них, преодолев разрыв с мировым уровнем цен, и тем самым повысить качество жизни в стране; 2) отраслевую структуру экономики требуется изменять под дей ствием рыночного механизма благодаря появлению новых видов дея тельности и предпринимательской инициативе. Для этого государ ственное вмешательство надлежит свести к минимуму. От ведущей роли государственного сектора необходимо отказаться; 3) следует улучшить доступ на внутренний рынок и обеспечить меж дународную совместимость экономической системы Японии; 25

4) необходимо уменьшить бремя бюрократии для граждан и бремя административной работы для государственного аппарата, сократив количество документации, которую граждане обязаны подавать в госу дарственные учреждения; 5) должны быть обеспечены полная прозрачность и беспристраст ность в работе администрации, ясность критериев, четкость процедур 16. Начальный этап дерегулирования В конце монопольного правления либерал демократов в правитель стве во главе с К.Миядзавой высказывались за желательность пересмотра около 10 тыс. из имевшихся на начало 1993 г. 11,4 тыс. различных актов экономического регулирования. Критики бюрократического стиля го сударственного руководства отмечали, что почти половина (42%) про изводства товаров и услуг в Японии в той или иной мере подлежит регламентации, тогда как этот показатель в США снизился до 7%17. С отстранением ЛДП от единоличной власти правительство мно гопартийной коалиции не могло не прислушаться к мнению двух сове щательных органов — третьего Совета по административной реформе и учрежденного премьер министром М.Хосокавой Комитета изучения экономических реформ, рекомендовавших немедленно повернуться к практическому и существенному дерегулированию. Третий Совет по административной реформе предложил прави тельству собственный конкретный план действий, настаивал на том, чтобы программа реформы правительством ежегодно уточнялась, опи раясь на собираемые ведомствами советы и пожелания от предприни мательских организаций и общественности. Особенно большое воздействие на курс правительства оказали реко мендации Комитета изучения экономических реформ, в которых дерегу лирование также рассматривалось как задача первостепенной важности. Суть этих рекомендаций, согласно публичному их разъяснению за местителем председателя комитета И. Миядзаки, состоят в следующем18. Комитет рассматривал административное регулирование экономи ческой деятельности только центральным правительством, имея в виду его смягчение (кисэй канва), что означает ослабление административ ного регулирования, включая и его отмену, т.е. близко к понятию “deregulation”, но не полностью идентично ему. В Японии существует около 11 тыс. регламентаций, начиная с системы разрешений и вплоть 26

до таких мер, которые могут быть одобрены задним числом. «Почти все эти регламентации в момент своего принятия были направлены на определенные цели, и проведение их в жизнь способствовало либо за щите той или иной отрасли промышленности, либо стимулировало рост производства, либо служило обеспечению безопасности людей и их здоровья в повседневной жизни». Все административные регламентации можно разделить на две боль шие группы: экономические регламентации и социальные регламен тации. К экономическим относятся те, которые имеют отношение к экономической деятельности предприятий, например, вопрос о кон троле за оборудованием и регулирование цен. «Мы решили в принципе, что экономическое регулирование тако го рода должно быть отменено». Однако могут быть и исключения: «может сохраниться экономическое регулирование в тех отраслях про мышленности, которые имеют монопольный характер в регионах либо полностью зависят от импорта». Исключения могут иметь отношение к «политической ситуации», к возможности возникновения «нестабиль ности», некоторые исключения признаются и в случаях, когда «в целях защиты жизненных интересов потребителей необходимо осуществлять контроль цен». Правительству следует разработать программу действий по смягче нию административного регулирования с целью «полной ликвидации экономического регулирования в течение 5 лет. По многим товарам эту задачу за 5 лет решить невозможно. В данном случае следует офици ально объявить порядок смягчения регулирования в последующие 5 лет. Всего будет рассматриваться смягчение регулирования по 10 тыс. регламентаций, в том числе в сфере обращения, финансовой системе, образовании, народном благосостоянии». К 10 тыс. регламентаций относятся и «социальные», т.е. осуществ ляемые в интересах общества, а именно: либо в целях защиты личнос ти и сохранения здоровья людей, либо в целях обеспечения безопасно сти повседневной жизни и сохранения окружающей среды, защиты от пожаров и их ликвидации и т.д. Относительно социальных регламен таций нельзя однозначно сказать: «чем меньше их будет, тем лучше». Они должны рассматриваться с точки зрения возможности их отме ны». В нынешнее время, «в условиях развития научно технической ре волюции и диверсификации товаров и услуг, социальные регламента 27

ции вряд ли будут уменьшаться, и практически наблюдается тенден ция даже к их увеличению». Но и в этих случаях есть определенные возможности смягчения социальных регламентаций, в частности, в проблеме упрощения и ускорения бюрократических процедур. Для практического осуществления программы дерегулирования ко митет рекомендовал создать при правительстве специальный штаб, в котором должен рассматриваться весь круг имеющихся регламентаций. Кроме того, сформировать «мощный орган, состоящий из представи телей третьей (незаинтересованной) стороны, который будет наблю дать и изучать процесс смягчения регламентаций и при необходимос ти давать предложения премьер министру и руководству администра тивных органов». Рекомендации обоих совещательных органов были восприняты ка бинетом М.Хосокавы позитивно. Правительство приступило к целе направленной, на основе планирования работе по дерегулированию. В программе административной реформы, утвержденной в феврале 1994 г., предусмотрено смягчение регулирования по 682 позициям. Более крупные шаги в сторону дерегулирования были сделаны при коалиционном правительстве во главе с Т.Мураямой. При нем в рам ках Штаба административной реформы (руководитель — премьер ми нистр) учреждена комиссия по продвижению дерегулирования (ноябрь 1994 г.) с включением в нее специальных членов из частных кругов. Помимо того, вопросами дерегулирования стал заниматься Комитет по административной реформе, наделенный законом правом выска зывать свое мнение, к которому правительство должно относиться с уважением (образован в декабре 1994 г.). В марте 1995 г. правительство приняло расширенный план смягче ния регулирования, рассчитанный на 5 лет. Намечен пересмотр более 1 тыс. регламентаций. Этим документом определены цели и методы дерегулирования, включая ежегодный пересмотр показателей плана с учетом мнений, имеющихся внутри страны и за рубежом (на перегово рах с экономическими партнерами), а также результатов инспекции, проводимой Комитетом по административной реформе. Большое вни мание обращено на транспарентность процесса дерегулирования: пуб ликация результатов изучения и обсуждения проблем, открытость ве домств для приема мнений и пожеланий, составление и публикация «Бе лой книги по смягчению регулирования». 28

На первое место среди задач дерегулирования поставлено поощре ние конкуренции, прежде всего за счет пересмотра исключений из при менения антимонопольного законодательства, осуществляемых при нятием отдельных, частных законов. Высказана рекомендация орга нам местного самоуправления включиться в работу по дерегулирова нию на своем уровне19. Через год при пересмотре плана смягчения регулирования число позиций, подлежащих пересмотру, было увеличено почти вдвое. Ре шено также, что план должен быть не пятилетним, а трехлетним, его завершение намечено на конец 1997 г. Одновременно подчеркивалось, что смягчение регулирования, ис ходящее из общего замысла глубоких структурных реформ японского экономического общества, будет способствовать «построению откры того и свободного общества на принципах самоответственности и ры ночных отношений». Процесс смягчения регулирования должен при вести: 1) к повышению жизненного уровня народа, благодаря расши рению выбора потребителей, отвечающего многообразию их запросов, и сокращению разницы между внешними (мировыми) и внутренними ценами; 2) к расширению внутреннего потребления, содействию им порту, расширению возможностей предпринимательской деятельнос ти и международного сотрудничества; 3) к облегчению народного бре мени, упрощению административных процедур. Пересмотренным пла ном намечалось комплексное дерегулирование в сферах жилищного строительства и землепользования, информации и связи, товарообра щения, нормирования, лицензирования и импорта, энергетики, тру довых отношений, экологии и безопасности. Принципиальный под ход в дерегулировании оставался прежний: в экономическом регулиро вании — свобода как принцип, регулирование как исключение, в соци альном — минимально необходимое регулирование, соответствующее современной политике 20. В 1995–1998 гг. в результате настойчивой работы по претворению в жизнь принимавшихся правительственных планов отменено или смяг чено регулирование по 3,5 тыс. позиций, в том числе по 2,9 тыс. путем внесения поправок к различным законам 21. К этому же, начальному этапу процесса дерегулирования следует отнести и принятие важного Закона об административной процедуре (1994 г.), который установил границы применения упоминавшегося выше «административного ру 29

ководства». Закон требует, чтобы содержание административного ру ководства не выходило за рамки определенных законодательно полно мочий органа управления и осуществлялось в форме «добровольного сотрудничества власти» 22. При господствующем принципиальном настрое на общее сокра щение регламентации в рассмотренный период по конкретным объек там дерегулирования развертывались острые споры, а решения прини мались медленно, чаще всего путем достижения компромисса. И это не удивительно, поскольку каждая из регламентаций устанавливалась в свое время не обязательно с общенациональных позиций, а учитыва ла интересы тех или иных групп населения. К примеру, к открытию торговой точки имели отношение 19 зако нов и 42 лицензионных правила. Среди них закон об универмагах, тре бующий множества согласований с учетом интересов мелких торговцев в предполагаемой зоне учреждения нового крупного магазина. На уп рощении этого порядка почти 10 лет настаивали американцы, им были не довольны и крупные японские бизнесмены. Понятно, что при пере смотре такого закона и правительство, и законодатели не могли посту пать без оглядки на мнение большого социального слоя мелких пред принимателей. Большие трудности возникали при пересмотре антимонопольного законодательства, включая отмену запрета на образование холдинго вых компаний. Сторонники пересмотра считали, что закон мешает слиянию компаний и открытию новых производств. В рамках правя щей коалиции столкнулись разные мнения. Либерал демократы на стаивали на отмене запрета, социал демократы соглашались лишь на его частичную отмену, например, при банкротстве финансовых учреж дений, разделе компаний и т.п. Длительный и напряженный спор завер шился в парламенте принятием летом 1997 г. компромиссных поправок к антимонопольному закону, главная из которых разрешает учреждение холдинговых компаний, за исключением случаев, когда их господство над другими предприятиями становится «чрезмерным». Заметную озабоченность профсоюзов вызвало распространение де регулирования на трудовые отношения, включая исходящее от пред принимателей требование пересмотра ряда положений трудового за конодательства, защищающего права рабочих. Некоторые из этих по ложений были зафиксированы в лишь недавно принятых законах о ра 30

венстве женщин с мужчинами при их трудоустройстве, об обеспечении нормальных условий командируемых работников. Пересмотр трудово го законодательства аргументируется необходимостью в условиях обо стряющейся международной конкуренции изыскивать способы гиб кого использования рабочей силы. Его противники отмечали, что де регулирование в сфере трудовых отношений не отвечает обстановке в Японии, характерной сохраняющимся отставанием от США и стран Европы по уровню трудового законодательства и низкой долей рати фикации соглашений Международной организации труда. Наибольшую заинтересованность в практическом продвижении де регулирования проявляли бизнесмены, прежде всего из крупных пред приятий, завоевавших прочные позиции на внутреннем и зарубежных рынках. Кэйданрэн разрабатывала собственные перечни объектов де регулирования и добивалась их полного учета в правительственных пла нах. В то же время руководство Кэйданрэн и от делового мира требовало решительной поддержки «трех больших реформ» (административной, финансовой и налоговой), в административной реформе рассматривая первоочередной задачей именно «отмену и смягчение регулирования». Признавая «болезненность» реформ для многих предприятий, председа тель Кэйданрэн С.Тоёда убеждал бизнесменов: «Нет ничего важнее, чем самим энергично продвигать реформы. Нельзя допустить, чтобы эконо мические круги, призывающие к отмене и смягчению регулирования, со глашались с этим в общей форме, а в частностях выступали против» 23. Руководство Кэйданрэн осознавало, что дерегулирование получит поддержку населения лишь в том случае, когда убедится в отсутствии у предпринимателей корыстных интересов. «Необходимо, — подчерки вал С.Тоёда, — чтобы предприятие как субъект экономики стремилось к достижению прибыли в процессе справедливой конкуренции, а од новременно служило достижению богатой жизни людей, было полез ным для широкого общества. Не останавливаясь на простом уважении и соблюдении законов, предприятие должно работать, следуя здраво му смыслу как член этого общества» 24. Характерно, что по инициативе Кэйданрэн в декабре 1996 г. был разработан новый Устав поведения корпораций, требующий открыто сти и повышения ответственности за их деятельность перед обще ством 25. Заметим, что позже Японская федерация экономических орга низаций (Ниппон кэйданрэн), образованная в 2002 г. путем слияния 31

Кэйданрэн с Никкэйрэн (Федерацией предпринимательских органи заций Японии), еще раз обратилась к пересмотру устава, рассматрива ет возможность усиления мер воздействия на тех предпринимателей, которые установленные нормы поведения не соблюдают. Объявленный в конце 1996 г. премьер министром Р.Хасимото курс на проведение, в дополнение к административной, еще пяти структур ных реформ (бюджета, финансовой системы, экономической структу ры, системы социального обеспечения, образования), фактически оз начал поворот правительства к значительному расширению и сферы дерегулирования, его распространению, в первую очередь на финансо вую систему, а в дальнейшем на социальные системы. Меры по дерегулированию в финансовой сфере разрабатывались в таких правительственных совещательных органах, как Комиссия по изучению финансовой политики, Комиссия по ценным бумагам и Комиссия по страхованию, и были в июне 1997 г. в принципе одобре ны кабинетом министров. Правительство наметило график их осуще ствления до конца 2001 г. В японской прессе планы дерегулирования по их размаху были названы токийским вариантом английского «биг бэнга», т.е. комплекса радикальных преобразований лондонского фи нансового рынка, одобренного в 1986 г. правительством М.Тэтчер 26. В декабре 1998 г. принятие закона о реформе финансовой системы дало старт большому пересмотру ряда законов о банках, сделках с цен ными бумагами и биржах, о страховании, контроле над иностранной валютой и внешней торговлей. Результатом этой реформы, как конста тирует Е.Л.Леонтьева, явились: устранение барьеров на пути доступа на финансовые рынки, раз делявшие банковское дело, страхование и операции с ценными бума гами. Банки, брокерские и страховые компании получили право зани маться всеми видами финансовых операций; отмена запрета доступа на финансовые рынки нефинансовым ком паниям; разрешение торговли ценными бумагами вне фондовых бирж и создание электронных торговых систем; отмена регулирования брокерских комиссионных; введение жестких правил, обязывающих финансовые учреждения открывать информацию о «неработающих активах» по правилам, иден тичным тем, которые установлены в США; 32

отмена лицензирования доступа к операциям в иностранной ва люте. Инвесторы могут свободно переводить свои средства в любую валюту на внутреннем рынке Японии и за границей. «Большой взрыв» положил начало крупномасштабной реорганиза ции финансового сектора Японии, сделал его конкурентным 27. Вышеупомянутые специфические меры по дерегулированию рас сматривались и принимались в рамках реформы финансовой системы, но в дальнейшем они стали объектом более пристального изучения и в органах, призванных продвигать административную реформу, включа ются в правительственные планы проведения этой реформы. От «смягчения регулирования» к «реформе регулирования» В 1998 г. принимается трехлетний план смягчения регулирования, подлежащий ежегодному пересмотру и дополнению. По этому плану дерегулирование осуществлялось по 15 сферам: конкурентная полити ка; недвижимость, земля и общественные предприятия; информатика и связь; товарообращение; транспорт; стандарты и правила, касающи еся импорта; кредит, ценные бумаги и страхование; энергетика; наем и трудовые отношения; проблемы промышленного загрязнения и охра ны природной среды; техническая, пожарная и прочая безопасность; медицина и социальное обеспечение; образование; юстиция; прочее. С первоначальных 624 позиций дерегулирования данный план в ре зультате двух пересмотров расширен до 1268 позиций. Поскольку его реализация проходила в условиях длительного экономического застоя, дерегулирование, в особенности, осуществлялось с надеждой на созда ние условий для появления новых производств и предприятий, путем снятия ограничений на вхождение новых предпринимателей в перс пективную информационно коммуникационную сферу бизнеса. В конкретных задачах плана 1998—2000 гг. нашли отражение мно гообразные нюансы дерегулирования: отмена регулирования или переход к его смягчению в экономиче ской сфере исходя из «принципа свободы», а в социальной — из «прин ципа минимально необходимого регулирования»; рационализация способов регулирования; более четкое выражение сути регламентаций и их упрощение; 33

согласование национального регулирования с международными нормами; сокращение сроков процедур, относящихся к регулированию; обеспечение транспарентности принятия решений по регулиро ванию28. В этом же документе изложены перспективные направления даль нейшего дерегулирования, среди которых на первое место поставлено «содействие справедливой и свободной конкуренции». К Комитету по справедливым и честным сделкам (орган, призван ный следить за исполнением антимонопольных законов) предъявле ны требования жестко контролировать и оперативно реагировать на противозаконные действия, наносящие ущерб мелким и средним пред приятиям, и на прочие нарушения существующих правил взаимоотно шений между предпринимателями. На него возложена обязанность инициировать дальнейшее сокращение особых областей предприни мательства, на которые положения антимонопольного закона еще не распространялись. В 1999 г. учрежденный годом раньше Комитет смягчения регули рования, подчиненный Штабу административной реформы, был пе реименован в Комитет реформы регулирования. Появление термина «реформа регулирования» означало, что тем самым провозглашалось стремление вложить в процесс дерегулирования более широкое, чем до тех пор, содержание. «Благодаря отмене регламентаций, — как гласит правительственное разъяснение, — становится возможным выявление рыночных функций, оживление экономики. Однако только таким путем нельзя построить экономическое общество, способное обеспечить жизнеспособность граж дан, потребителей. При повороте от управления по типу превентивного контроля к управлению по типу последующего контроля необходимо устанавливать новые правила, а для утверждения принципа собственной ответственности (субъектов гражданского общества.— Прим. авт.) нельзя обойтись без открытости информации и т.п. Такой подход к реформиро ванию называется «реформой регулирования». Реформа получила более широкий смысл, нежели прежнее «смягчение регулирования», в котором акцент делался на отмену регламентаций»29. Осуществляя планы дерегулирования, правительство шло навстре чу требованиям влиятельных предпринимательских организаций, ори 34

ентируясь, как правило, на отмену экономических регламентаций, а в социальном регулировании — на движение «от нетронутого поля к пе ресмотру». В главном штабе японских деловых кругов — Федерации экономи ческих организаций ход дерегулирования воспринимался в основном с удовлетворением. В начале 2001 г. председатель Кэйданрэн Т.Имаи заявлял, что «элементы регулирования, мешавшие частному предпри нимательству, во многом устранены, хотя задачи еще остаются». Дру гой крупный бизнесмен Ё.Мияути, возглавлявший Комитет реформы регулирования, пояснил: «Сделан крупный шаг в направлении перево да экономики с системы административного регулирования на систе му рыночного регулирования, но еще сохраняется множество преград в социальной области». Чтобы довести дерегулирование до конца, нуж но идти дальше, развернуть более энергичную «атаку» с целью «созда ния условий для конкуренции в таких сферах, как почтовые сбереже ния и почтовая связь, пенсионная система, медицинское обслужива ние, забота о престарелых и прочие социальные услуги, образование, сельское хозяйство» 30. С этих позиций формировался и в марте 2001 г. был принят очеред ной трехлетний план дерегулирования, названный планом реформы регулирования 31. Намеченные планом мероприятия рассматриваются как важная составная часть всех прочих осуществляемых или планиру емых структурных реформ. Ставится цель основательного, комплекс ного пересмотра регулирования, затрагивающего все существующие системы, в том числе социальные. В качестве конечных задач реформы регулирования определены: построение общества, в котором возможно проявление творче ства и индивидуальности, а дух созидания и усилия вознаграждаются; активизация социальных систем — медицинского обслуживания, социального обеспечения, занятости, трудовых отношений, образова ния и т.д.; формирование общества рециркуляции, добровольно выполняю щего программу многократного использования природных и искусст венно созданных материалов, облегчающего нагрузку на окружающую среду; оснащение условий для создания новых производств и увеличе ния занятости; 35

формирование условий для усиления конкурентоспособности на ционального промышленного производства путем снижения его себе стоимости и т.д.; реформирование, направленное на создание системных условий для того, чтобы использование достижений в информационно комму никационной технологии стало реальным источником добавочной сто имости; переход к обществу по типу не превентивного, а последующего контроля и вспомоществования; Пересмотр регулирования намечен путем отмены различных рег ламентаций, изменения методов и сферы их применения, в том числе в форме перехода от лицензирования к заявительной системе, к более мягкому регулированию и т.д. Параллельно с пересмотром регулирования поставлена задача при нимать меры, направленные на: гарантии социальной стабильности («страховочная сетка»); рационализацию и повышение эффективности в общественном секторе; утверждение собственной ответственности на частных предприя тиях; гарантии эффективности социально необходимого регулирова ния; активизацию конкурентной политики для более полного прояв ления рыночных функций; 8 учреждение новых правил, способствующих переходу от управле ния по типу превентивного регулирования к управлению по типу пос ледующего контроля, что должно быть подкреплено судебной рефор мой, расширяющей возможности судебного разрешения гражданских конфликтов, прежде всего в сфере экономических отношений. План реформы регулирования конкретизируется по различным сферам, а также по 554 позициям, сведенным в 15 групп «по горизонта ли» (т.е. за пределами ведомственного разграничения). С целью содействия неуклонному претворению плана в жизнь было предусмотрено учреждение при канцелярии кабинета министров Со вета по комплексной реформе регулирования. Трехлетний план реформы регулирования, принятый при кабине те Ё.Мори, начало энергично осуществлять другое правительство, ко 36

торое в апреле 2001 г. возглавил Дз. Коидзуми. По указанию премьер министра был немедленно учрежден Совет по комплексной реформе регулирования. Преемственность работы прежнего Комитета рефор мы регулирования была обеспечена тем, что руководителем нового со вещательного органа при правительстве назначен председатель коми тета Ё.Мияути. 15 членов Совета по комплексной реформе регулиро вания премьер министр также назначил из гражданских лиц, а не чи новников. Кроме того, около 40% сотрудников правительственного офиса, обслуживающего совет, прикомандированы из частного секто ра. Таким образом, этот орган, призванный способствовать продвиже нию реформ, проводящий обследования, изучающий и обсуждающий ее проблемы, если судить по его составу, не мог не отражать в первую очередь интересы предпринимателей. Его работа проводилась в тес ном сотрудничестве с Консультативным советом по экономической и финансовой политике, Штабом административной реформы, Штабом стратегии информационной технологии. До образования данного совета в реформе регулирования главный акцент делался на продвижении ее отдельных направлений в соответ ствии с пожеланиями предпринимателей и предпринимательских орга низаций и по определенным сферам. В дополнение к этому акценту в совете изучается, каким положение в каждой из сфер «должно быть», определяются «политические цели и идеалы» и на такой основе наме чают «систематическую и всеобъемлющую реформу регулирования», которая толкуется как системные перемены, включающие создание новых правил, поощряющих конкуренцию, бюджетные меры и т.д. Рекомендации совета нашли отражение в утвержденных правитель ством Дз. Коидзуми «Расписании реформы» (сентябрь 2001 г.), «Про грамме первоочередных мер реформы» (октябрь 2001 г.) и в корректи ровке трехлетнего плана реформы регулирования (март 2002 г.). Вместе с тем в совете считали свои возможности преодолевать со противление дерегулированию со стороны правительственных ведомств недостаточными, настаивали на том, чтобы этот орган в дальнейшем учреждался на основе специального закона, предоставляющего ему пол номочия давать ведомствам не советы, а указания, с которыми следует считаться 32. Работа совета строилась с учетом прежних достижений. Признава лось, что в «экономической сфере», т.е. имеющей прямое отношение 37

к производству (информатика и связь, кредитно денежные отноше ния, товарообращение, транспорт и т.д.), реформа уже имеет опреде ленные успехи. Однако в «социальной сфере», представляющей услуги гражданам, реформа регулирования «еще не начиналась», поскольку услуги в этой сфере рассматривались как «некоммерческие, благотво рительные», не отвечающие рыночным принципам. По определению совета, вследствие того, что социальная сфера находится в руках «об щественных субъектов», в ней «сохраняются регламентации и структу ра правительственных предприятий», она препятствует «масштабному расширению и повышению качества услуг». Совет пришел к заключе нию о необходимости приоритетом в реформе регулирования считать социальную сферу, добиваться внедрения в нее конкуренции, расши рения участия частного капитала и применения управления социальны ми учреждениями методами частных предприятий. По мнению сове та, это пошло бы на выгоду пользователям социальных услуг, а также способствовало бы расширению занятости. В июле 2001 г. совет опубликовал свои рекомендации, в которых приоритетными названы медицинские услуги, сфера благосостояния (забота о престарелых, детские учреждения), трудоустройство, образо вание, экология, реконструкция городов 33. Мнение и рекомендации совета учтены правительством при пере смотре трехлетнего плана реформы регулирования в марте 2002 г.34 План пополнен многими новыми пунктами, главным образом, касающими ся социального регулирования в указанных советом «шести приори тетных областях». Для энергичного продвижения реформы в этих обла стях предлагается метод «общих системных перемен». Конкретно, в медицинских учреждениях намечено внедрение мето дов управления по типу частных предприятий, поощряется либерализа ция правил работы и менеджмента в предоставлении медицинских услуг. В строительстве и эксплуатации домов престарелых должен приме няться способ частной финансовой инициативы 35, допускается учас тие акционерных компаний в открытии учреждений заботы о детях младшего возраста (детских яслей, садов и т.п.). Снимаются ограничения по размерам платы, взимаемой част ными предприятиями сферы трудоустройства, пересматриваются регламентации, мешающие плюрализации форм трудовой деятель ности (работа по командированию, без установления рабочего вре 38

мени, неполный рабочий день, найм на определенный срок) и т.д. В области образования предусматриваются создание условий для свободной конкуренции в высших учебных заведениях (упрощение правил для их учреждения и открытия кафедр, отмена ограничений по географическому размещению, внедрение системы аккредитации и оценок работы «третейскими органами»), смягчение регламентаций для частных начальных и средних школ, содействие расширению вы бора в получении школьного образования и т.д. В целях поощрения реконструкции городов намечены меры, на правленные на повышение прозрачности рынка недвижимости, пере смотр правил городского проектирования и участия частных субъектов в реконструкции, устранение препятствий для перестройки домов, предназначенных для сдачи квартир в аренду и т.д. Наконец, ставится задача выработки государственной стратегии «со существования человека и природы», пересмотра правил, касающихся отбросов и рециклирования, намечаются другие меры в сфере экологии. В пересмотренный план реформы регулирования дополнительно включены и другие задачи, помимо тех, которые касаются «шести при оритетных сфер». Они направлены на формирование общих благопри ятных условий для конкуренции (отмена норм владения акциями для крупных компаний, содействие расширению конкурсных торгов), зат рагивают некоторые моменты деятельности банков и других кредит ных учреждений, относятся к сфере юстиции (изучение целесообраз ных форм организации предприятий в гражданском праве) и т.д. В области сельского хозяйства планируется продвижение акциониро вания, в товарообороте — пересмотр инструкций, касающихся норм размещения крупных магазинов розничной торговли, и другие меры, в энергетике — расширение сферы либерализации мелких продаж элек троэнергии и газа, в области информации и связи — упрощение раз личных процедур, на транспорте — общая реформа регулирования ав томобильных грузовых перевозок и т.д. Всего пересмотренный план реформы регулирования содержит 754 позиции. Главной темой работы Совета по комплексной реформе регулиро вания становятся «реформы для оживления экономики». В этой связи ведется изучение и обсуждение следующих задач «по горизонтали»: поддержка лиц, желающих активно работать (создание новых про 39

изводств). Формирование нормальных условий для их работы с точки зрения предоставления капитала, технологий и т.п., содействие под готовке кадров и их свободному перемещению; реформа регулирования с целью оживления предприятий в обла стях, где сохраняется сильное общественное вмешательство (правитель ственный рынок). Открытие возможностей для акционирования, по ворот от дотирования предприятий к поддержке пользователей их ус луг, лицензирование тарифов. Реструктуризация роли и финансового бремени правительства и частного капитала (участие частных предпри ятий в общественных работах, частная финансовая инициатива, пору чение государственных дел частному сектору); реформа регулирования в области оснащения промышленной и жизненной инфраструктуры с целью ее активного использования. Со здание условий для конкуренции разного рода общественно полезных предприятий. Расширение рынка юридических и судебных услуг (со вместно со штабом судебной реформы). Интенсификация использова ния городских центров (совместно со штабом городской реконструк ции) и содействие обмену в сфере недвижимости; установление «правил последующего контроля», обеспечение от крытости информации, «третейские оценки», надзор, урегулирование конфликтов; изучение способа учреждения «особых зон реформы регулирова ния» 36. Из перечисленных задач видно не только стремление создать более полные условия для функционирования рыночного механизма, но и учесть возможные негативные последствия ухода государства, прави тельственных органов от административного регулирования, особенно от так называемого «превентивного контроля», т.е. лицензирования и регламентации работы различных предприятий и учреждений. Имен но этим объясняется появление в данном перечне краткого, но весьма емкого четвертого пункта. Нельзя не заметить, что апелляция к откры тости и «третейской оценке» отражает надежды на привлечение к уча стию в регулировании, контроле самих субъектов гражданского обще ства. Вместе с тем очевидно, что в решении сформулированных задач Совета по комплексной реформе регулирования остается большое поле деятельности для правительственных органов не только для установле ния правил, но и реального, хотя и «последующего» контроля и надзо 40

ра, а совместно с судебной властью — для более широкого гражданско го участия в разрешении разного рода конфликтов. Задача учреждения «особых зон», поднятая Советом по комплекс ной реформе регулирования, фактически была инициирована требова ниями с мест, со стороны ряда органов местного самоуправления и предпринимателей, разрешить им на своей территории заниматься делами, не допускавшимися или ограничивающимися ранее по закону или другим правилам. Поскольку такие требования мотивировались желанием активизировать региональную экономическую и прочую де ятельность на основе своеобразия местной обстановки, правительство решило пойти им навстречу. В ноябре 2002 г. парламент принял предложенный правительством Закон об особых зонах структурных реформ. Цель закона — открыть возможность пионерного, фактически экспериментального смягчения или отмены регламентаций по отдельным позициям и на определен ных территориях, если этого нельзя сделать в масштабах всей страны. Механизм реализации этого замысла состоит в том, что правительство собирает заявки с мест, рассматривает их и, в случае согласия, опреде ляет условия их удовлетворения, оформленные в виде соответствую щих законов, правительственных указов или министерских приказов. До введения Закона об особых зонах структурных реформ в дей ствие (с апреля 2003 г.) в правительство поступили с мест многие сотни заявок, аргументированных желанием облегчить открытие новых пред приятий, получить поддержку международного обмена кадрами и ино странных инвестиций, иметь благоприятные условия для научно тех нических исследований и разработок, поощрить развитие сельского хозяйство и т.п. Немало заявок касалось сферы школьного и высшего образования, бизнеса в сфере медицинских услуг и т.п. Характерно, что до 80% предложений с мест встречают возражения правительственных ведомств. К примеру, Министерство юстиции и Главное полицейское управление не согласны с открытием казино, на чем настаивает губернатор Осаки, поддержанный главами префектур Токио, Сидзуока, Вакаяма и Миядзаки. Из соображений защиты здо ровья граждан Министерство финансов возражает против продажи в народных гостиницах неочищенного сакэ местного производства (предложения от префектур Нагано, Иватэ и др.). Ряд предложений, касающихся школьного образования, медицинских и благотворитель 41

ных учреждений, не считают возможным поддержать Министерство просвещения и науки, Министерство благосостояния и труда. Первые разрешения на открытие особых зон правительство дало в апреле — мае 2003 г. (более чем по 100 заявкам). Наибольшее их число касается ослабления регулирования международного обме на; особые зоны открыты в узлах международного авиационного и морского сообщения (Токио, Осака, Иокохама, Нагоя, Кобэ, Фукуо ка, Китакюсю, Симоносэки). Ряд особых зон создает благоприятные условия для научно технического сотрудничества высших учебных заведений с предприятиями, поощрения отдельных видов промыш ленного и сельскохозяйственного производства, а также для внедре ния рыночных отношений в образовании, предоставлении услуг для стариков и детей и т.д.37 С самого начала выяснилось, что для претворения в жизнь идеи «особых зон структурных реформ» потребуется большая и кропот ливая работа. С целью изучения общей ее эффективности прави тельство учреждает специальную комиссию, призванную заниматься ежегодной оценкой результатов деятельности «особых зон струк турных реформ». Комиссия должна делать заключение о целесооб разности либо расширения смягчения регулирования, осуществля емого в рамках той или иной «особой зоны», на всю страну, либо его сохранения в пределах прежней зоны, либо его отмены вследствие негативных последствий. Важным фактором успешного проведения административной реформы правительство считает активную пропаганду позитивных результатов дерегулирования. С этой целью внимание населения привлекается к таким близким всем жителям примерам, как уде шевление тарифов за пользование мобильными телефонами, ком бинированная продажа в магазинах розничной торговли разнооб разных товаров, включая напитки, резкое, до 10 лет, продление сро ка действия паспортов, ослабление регламентаций на открытие крупных магазинов (универмагов и т.п.) розничной торговли. Под черкивается, что эти и подобные примеры показывают повышение удобства жизни для населения. Во многих случаях пользу от реформы регулирования стремятся выразить и в числовом измерении, чем регулярно стала заниматься канцелярия кабинета министров. Согласно расчетам, которые делают 42

ся по 13 сферам (электрическая связь, внутренние авиаперевозки и др.), выгоды пользователей и услуг на 2000 фин. г. по сравнению с тем, если бы реформа не проводилась, составили 15,7 трлн. иен, т.е. около 124 тыс. иен на душу населения. Причем общая сумма таких выгод выросла за 1 год примерно на 1,5 трлн. иен. Это, как отмечается в правительственном обзоре, свидетельствует о том, что «и в трудной экономической обста новке реформа регулирования становится важной силой улучшения ка чества жизни»38. *** Процесс дерегулирования в Японии до конца еще не завершен. За десятилетие, прошедшее со времени начала нынешней администра тивной реформы, пройден большой путь, осуществлено много практи ческих мер, направленных на создание благоприятных условий для сво бодной экономической деятельности предприятий, поощрение их кон куренции. На первом, начальном этапе, примерно до 1998 г., акцент делался на отмену или смягчение регламентаций, преимущественно в эконо мическом регулировании. Второй этап характерен переходом от «смяг чения регулирования» к «реформе регулирования». Отмена и смягче ние регламентаций объективно вызвали необходимость поиска спосо бов компенсации отказа от всеобъемлющего государственного контро ля за функционированием субъектов экономической деятельности. По этой причине встала задача одновременно с продолжением дерегули рования устанавливать и новые правила взаимодействия как между го сударством и частными предприятиями, так и между самими предпри ятиями. Эта работа только начинается. Еще одно отличие от начального этапа дерегулирования состоит в том, что теперь приоритетным признается социальное дерегулирова ние. Отвечая желанию частного сектора расширить сферу своей дея тельности за прежние пределы, социальное дерегулирование аргумен тируется также заботой о расширении выбора и повышении качества услуг в медицине, об уходе за детьми и стариками, развитии образова ния и т.п. Участие частных предпринимателей в деятельности, нося щей общественный характер, по видимому, потребует установления новых правил, открывающих возможность для определенного обще ственного контроля. 43

Создается впечатление, что инициаторы дерегулирования, вводя понятие «реформа регулирования», хотят подчеркнуть свое намерение не ограничиваться ломкой прежних порядков, отказом от регламента ций, а придать осуществляемым преобразованиям творческий, сози дательный характер, сделать их отвечающими общенациональным ин тересам. Важно то, что процесс дерегулирования осуществляется не кулуар но, а открыт для всего общества. В Японии создан механизм принятия решений, позволяющий, с одной стороны, услышать и учесть мнение различных политических и общественных кругов, а с другой — доби ваться, чтобы намеченные планы непременно претворялись в жизнь. Правительство стремится получить поддержку реформы в массах, по казывая населению реальные результаты дерегулирования. Реформа регулирования в принципе пользуется поддержкой боль шинства политических и общественных кругов Японии. Вместе с тем практические решения об отмене или смягчении регулирования по его конкретным объектам почти всегда вызывают немалые споры, достига ются в процессе поиска компромисса, поскольку затрагивают интере сы определенных корпоративных групп и слоев населения. В начале административной реформы наиболее громко звучали го лоса недовольства «медлительностью» процесса дерегулирования. Глав ную причину неспешности видели в нежелании бюрократии, прави тельственных ведомств расставаться со своими полномочиями и в от сутствии твердого политического руководства. В последние годы соот ношение политических сил в парламенте свидетельствует о доминировании ЛДП, стоящие во главе правительства ее деятели дек ларируют приверженность к радикальному реформированию. Тем не менее в среде правящих политических партий, включая ЛДП, отмеча ется «тенденция к торможению дерегулирования», исходящая из опа сений негативной реакции их собственного электората на выборах. Так, например, Общество оживления японской экономики и поощрения мелкого и среднего предпринимательства, в котором состоит около 150 депутатов парламента — членов ЛДП, высказывает возражения по по воду «чрезмерностей дерегулирования, определяемых международны ми обещаниями правительства». На протяжении нынешней административной реформы каждое из правительств Японии рассматривает дерегулирование костяком всех 44

структурных реформ. Реформа регулирования характеризуется как «по пытка структурных преобразований, чтобы страна выжила как дееспо собное общество в процессе изменения системных условий — эконо мической глобализации, стареющего и малодетного общества, разви тия информационно коммуникационной технологии… Путем отме ны старых регламентаций и установления новых правил возбуждается творчество и умение поставщиков, а потребители могут получить де шевые, высокого качества и многообразные товары и услуги» 39. 45

Г л а в а III. НА ПУТИ К ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ Японский вариант местного самоуправления П ослевоенная система местного самоуправления в Японии сформировалась в процессе ломки прежнего централизован ного государственного управления и образования политического строя и общества на демократической основе 40. Для Японии характерно двухзвенное построение органов местного самоуправления (ОМС). Первичным звеном (муниципиями) счита ются города, поселки и деревни, высшим — префектуры. В столице имеются 23 особых района со статусом, близким к городскому. Между префектурой и первичными ОМС никаких промежуточных звеньев не создается. Демократия местного самоуправления обеспечивается в первую очередь выборностью глав ОМС (губернаторов префектур, мэров горо дов, старост поселков и деревень) и представительных органов (пре фектурных, городских, поселковых и деревенских собраний). Реальная сменяемость глав местной администрации, многопартийность мест ных собраний, а также практическое применение ряда элементов не посредственной демократии (право жителей требовать отмены поста новлений местного собрания, проверки деятельности администрации, роспуска местного собрания, отстранения главы ОМС и т.д.) побужда ют исполнительную и представительную ветви местной власти с ответ ственностью относиться к исполнению своих обязанностей и наказам избирателей. Функции ОМС и государства в японском законодательстве разгра ничены. Закон о местном самоуправлении (принят в 1947 г.) содержит детальный перечень местных дел, которые можно свести условно в сле дующие группы: создание и обслуживание инфраструктуры для повседневной жиз ни населения и функционирования экономики, охрана окружающей среды; 46

образование (главным образом обязательное) и культура; здравоохранение и социальное благосостояние; содействие развитию торговли и промышленности, сельского хо зяйства; местные дела, касающиеся трудовых отношений; обеспечение безопасности жизни и имущества населения; регистрация населения; управление собственными предприятиями. Большинство из этих функций осуществляется на уровне первич ных ОМС. К компетенции префектуры отнесены вопросы, выходящие за пределы полномочий городов, поселков, деревень, требующие их объединенных, совместных усилий, а также координация действий муниципий, разрешение конфликтов между ними. Организационная структура, распределение обязанностей в адми нистрации губернатора зависят от численности населения, осуществ ляются по установкам Закона о местном самоуправлении и оформля ются решением префектурного собрания. Распределение функций и определение структуры администрации первичного ОМС передаются на их собственное усмотрение с оформлением решения местного со брания. Но законом предписано стремиться к максимальной эффек тивности при минимальных затратах, заботиться о рациональной ор ганизации управления, не создавать помех для сотрудничества с други ми органами ОМС. В национальном законе по возможности детально прописаны вза имоотношения между главами местных администраций и местными собраниями, общие принципы и методы работы всех органов местного самоуправления по осуществлению их собственных функций. Здесь же определены основы отношений между государством и ОМС. Действия ОМС, идущие вразрез с законами и основывающими ся на них правительственными указами, признаются недействитель ными. Помимо собственных дел на губернаторов префектур, глав городов, поселков и деревень, а также на другие исполнительные органы мест ного самоуправления (комитеты и комиссии) была возложена обязан ность заниматься по поручению правительственных ведомств немалым числом дел, подпадающих под государственную юрисдикцию. Спис ки таких функций, первоначально включавшиеся в приложение к За 47

кону о местном самоуправлении, непрерывно возрастали. Фактически каждое из министерств и управлений стремилось перепоручить ОМС если не исполнение, то по крайней мере контроль или выражение мне ния по значительной части собственных функций на местах. За испол нение поручений из центра главы ОМС несли ответственность перед соответствующими министрами или начальниками управлений. В даль нейшем было установлено, что каждое из поручений центра должно основываться на положении соответствующего закона, а также опреде лена процедура разрешения конфликта между министром и губерна тором префектуры в случае неподчинения последнего, включающая возможность судебного разбирательства. В 1991 г. эта процедура была несколько упрощена. Одновременно отменено положение, допускав шее отстранение губернатора префектуры за неподчинение решениям премьер министра. В свою очередь, губернатор префектуры, мэр горо да обладает правом отменять или приостанавливать действия государ ственного органа, учрежденного на территории данного ОМС, если он нарушает закон. Само учреждение государственного органа на местах должно согласовываться с ОМС. Можно сказать, что японское законодательство закрепило за пра вительством большие возможности контроля за деятельностью орга нов местного самоуправления и воздействия на них. Помимо издания правительственных указов и министерских приказов, центр широко применял упоминавшееся нами во гл. II «административное руковод ство». В отношениях с ОМС административное руководство принима ет две формы: властную (финансовые ревизии, административные ин спекции, лицензирование) и более мягкую, без непосредственного обращения к «силовым» аргументам (например, требования предос тавлять материалы, отчеты, доклады, уведомления о различных шагах, консультации, обследования, технические советы и предупреждения; требования о внесении разного рода поправок к принимаемым ОМС решениям). Однако наибольшая зависимость от центра проявляется в порядке финансового обеспечения деятельности ОМС. Отличительные черты японского финансирования ОМС — жесткий контроль правительства за местными доходами и расходами, а также государственный меха низм перераспределения собираемых налогов с целью устранения чрез мерных перекосов в финансовой обеспеченности каждой префектуры 48

и муниципии и достижения приемлемого уровня административного обслуживания жителей, где бы они ни проживали. Доходы ОМС складываются, во первых, из местных налогов, раз личных сборов в виде платы за пользование общественными услугами, комиссионных, местных займов, т.е. из собственных источников, и, во вторых, из разного рода трансфертов, поступлений от государствен ной казны. Местные налоги (префектурные и муниципальные) устанавливают ся в соответствии с Законом о местных налогах, в котором определяются как база налогообложения, так и порядок сбора каждого вида и ставки всех местных налогов. В ряде случаев ОМС предоставлено право в опре деленных пределах варьировать налоговые ставки. Допускается и введе ние новых налогов на местах, но с одобрения министерства, ведающего делами местного самоуправления. Можно говорить, что местное нало гообложение довольно строго регламентируется и в целом по стране уни фицировано. Местные налоги — главный источник самостоятельного финансирования деятельности ОМС. Однако поступления от местных налогов составляют лишь менее 1/3 совокупных доходов ОМС 41. Большая же часть бюджетов префектур и муниципий формируется за счет поступлений денежных средств из государственной казны. Это, прежде всего, так называемые «местный передаваемый налог» и «мест ный уступаемый налог», которые по существу являются не налогами, а особыми видами трансфертных выплат местным администрациям из государственного бюджета. Местный передаваемый налог ведет начало от прежней, введенной еще в 1936 г. для поддержания нормальной деятельности местной вла сти практики государственных дотаций поселкам и деревням, а также от местного распределяемого налога, который начал применяться с 1940 г. В послевоенной Японии местный передаваемый налог учреж ден с целью национального регулирования различий префектур и му ниципий, возникающих из за неравенства налоговых источников каж дого из них. Общая сумма средств, аккумулируемая в этом «налоге», с 1966 г. составляла 32% от сбора трех государственных налогов (подо ходного, на юридические лица, на алкоголь), а с 1989 г. к ним добавле ны 24% от налога на потребление и 25% от табачных доходов. Размеры трансфертов по местному передаваемому налогу, подле жащему передаче каждому конкретному ОМС, в соответствии с поряд 49

ками и нормами, определенными специальными законом, рассчиты ваются в центре — в Министерстве по делам местного самоуправле ния— ежегодно, исходя из величины необходимых расходов по еди ным для всей страны нормам и ожидаемых нормативных финансовых доходов. Такие трансферты получает абсолютное большинство префек тур и муниципий. В совокупных доходах ОМС поступления денежных средств из местного передаваемого налога в 1994 г. составляли 16,2%. Что касается «местного уступаемого налога», то это — трансферты за счет целевых государственных налогов, которые передаются соответ ствующим префектурам, городам, поселкам (их доля в общих доходах ОМС около 1%). Поступления от местного передаваемого налога и «местного усту паемого налога» относятся к обычным источникам финансирования ОМС, т.е. могут расходоваться ими по собственному усмотрению. По доле в общих доходах ОМС с трансфертами из местного переда ваемого налога соперничают целевые поступления денежных средств из государственной казны (в некоторые годы их доля превышала 20%). Это, во первых, направляемые на места средства по определенным нор мам в соответствии с законами и правительственными указами для выполнения разнообразных общественных работ. Например, средства для оплаты части расходов на начальную и среднюю школы, части рас ходов на строительство социальных учреждений, выплаты в связи со стихийными бедствиями. Во вторых, средства, выделяемые государ ством на поощрение различного рода начинаний ОМС, которые, рас пространившись по стране, могут принести ей пользу. В третьих, сред ства, идущие на оплату работ, выполняемых по поручению правитель ственных ведомств. Естественно, что расходование целевых поступлений денежных средств из центра становились предметом особенно внимательного регулирования и контроля со стороны министерств и управлений. Отсутствие достаточных собственных источников финансирования ограничивает самостоятельную деятельность местного самоуправления. В общем налогообложении на государственные налоги длительное вре мя приходилось почти 70%, а на местные — порядка 30%. В то же вре мя за счет собственных средств оплачивалась только примерно одна треть расходов ОМС, а в остальном они должны были рассчитывать на разные формы переводов денежных средств из государственного бюд 50

жета. В связи с этим в обиход вошло выражение «30 процентная авто номия», характеризующая крайне высокую степень финансовой зави симости ОМС от центра. Вместе с тем нельзя не отметить, что японская бюджетная полити ка в отношении местного самоуправления исходит из того, что гражда не, проживающие в любой префектуре, муниципии, являются одно временно гражданами Японии, а поэтому должны получать опреде ленный набор общественных услуг независимо от финансового поло жения местного органа власти. Перераспределение налогов путем направления трансфертов префектурам и муниципиям с учетом их ре альных финансовых возможностей вызывало недовольство наиболее развитых, богатых префектур, но отвечало интересам большинства ор ганов местного самоуправления, признавалось необходимым и спра ведливым финансовым инструментом. Что же касается целевого направления денежных средств из госу дарственной казны, то этот метод на протяжении большей части пос левоенного периода в японском обществе также воспринимался пози тивно. Аккумулирование в центре больших финансовых средств явля лось необходимым для обеспечения эффективности проводимой пра вительством централизованной региональной экономической политики. И.Л.Тимонина, исследующая эволюцию японской региональной экономической политики, отмечает, что централизованный характер этой политики предопределил и ее достижения, и ее ограниченность. В Японии «удалось создать хорошо отлаженные и одновременно гиб кие механизмы перераспределения финансовых и материальных ре сурсов в пользу менее развитых и вообще «нецентральных» районов. В результаты были смягчены проблемы перенаселенности и сверхкон центрации тихоокеанского побережья, созданы достойные социаль но бытовые условия жизни людей во всех частях страны. Укрепилась производственно экономическая база регионов, были мобилизованы и освоены колоссальные ресурсы для строительства и обновления на циональной инфраструктуры, в результате чего буквально преобразил ся физический облик страны». Вместе с тем И.Л.Тимонина справедли во отметила сохраняющуюся неравномерность распределения эконо мического потенциала, другие недостатки, которые трудно преодолеть в рамках существующей модели экономических взаимоотношений меж 51

ду центром и периферией, она рассматривает эти недостатки как «сиг нал о необходимости коренных перемен» 42. Послевоенная модель местного самоуправления успешно послу жила Японии. Она способствовала внедрению демократических начал в жизнь местных обществ. Местное самоуправление стало одним из факторов экономических успехов страны, стимулировало преобразо вание многих японских отсталых сельскохозяйственных провинций в передовые, промышленные. С деятельностью ОМС связаны боль шие достижения в бытовом и культурном обслуживании населения, преодолении бедствий промышленного загрязнения окружающей сре ды в годы высоких темпов экономического развития. Позитивную роль долгое время играли даже такие черты японского местного самоуправления, как чрезмерно детальная регламентация структуры и деятельности его органов, буквально навязчивый контроль и опека со стороны правительственных учреждений, включая необхо димость консультаций и получения разрешений по делам местного значения, выполнение части государственных функций под еще более жестким контролем из центра и, особенно, значительная зависимость от государственного финансирования. Бесконфликтному по существу развитию отношений государства с префектурами и муниципиями со действовали тесное взаимодействие между ними в самых разнообраз ных делах, эффективная региональная политика правительства. Поворот в сторону децентрализации С того момента, как Закон о местном самоуправлении был в 1947 г. единодушно принят парламентом, ни одна из политических партий не выражала каких либо сомнений в ценности демократической пере стройки местных властных органов. Однако единства относительно многих конкретных моментов организации местного самоуправления никогда не наблюдалось. Более того, вплоть до 1980 х годов между пра вящей ЛДП и партиями оппозиции взгляды на местное самоуправле ния существенно расходились. Либерал демократы ставили задачу проведения реформы самоуп равления, чтобы «устранить пороки чрезмерного распыления ответ ственности» и повысить эффективность в сфере управления и финан сирования местных органов 43. Иначе говоря, правящая партия была 52

склонна к усилению централизованного контроля за деятельностью власти на местах. Партии оппозиции — социалистическая, коммунистическая, Ко мэйто, напротив, считали необходимым добиться децентрализации, передачи больших прав на места, укрепления финансовой самостоя тельности местного самоуправления. Вместе с тем, независимо от намерений партий, вытекающих из разной идеологии и логики политической борьбы, постепенно фор мировалось, отражая громадные перемены в стране, господствующее общественное мнение о том, что наступает пора, когда следует серьез но думать, как создать максимально благоприятные условия для про явления местной инициативы. Становилось все более очевидным, что детальная регламентация государственными законами чуть ли ни всех шагов местного самоуправления, чрезмерный контроль и опека со сто роны центра, включая необходимость получения разрешений и кон сультаций с ним по делам местного значения и, особенно, зависимость от государственного финансирования, т.е. все, что в период становления демократической системы местного самоуправления сыграло позитив ную роль, позже, на фоне мощного экономического развития Япония и усвоения демократических норм ее гражданами, стало выявлять качествен но иную, негативную роль, тормозя полезные начинания, мешая полно му проявлению возможностей местных кадров, воспитанных уже в но вом, творческом духе. Действительно, контроль и опека органов местного самоуправле ния со стороны правительственных органов приняли чрезвычайно широкий характер. Проведенное в конце 1993 г. управлением общих дел обследование показало, что государство на основе законов, прави тельственных указов и министерских приказов вмешивается в дела мест ного самоуправления в различной форме (всего таких форм более де сятка) по 3293 различным случаям 44. Будучи губернатором префектуры Кагосима, М.Хосокава жало вался, что без разрешения токийских чиновников нельзя даже пере нести автобусную остановку 45. Позже, став в 1993 г. главой коалици онного правительства, Хосокава писал: «Отношения между централь ными и местными властями отягощены слишком большим количе ством различных регламентаций. Паутина отношений настолько прочна, что не будет большим преувеличением сказать об отсутствии 53

органов местного самоуправления, реальной самостоятельности» 46. По наблюдению одного из практических работников местного са моуправления, «работа служащих префектурных органов власти по своей сути состоит в рассылке по нижестоящим городским, поселковым и деревенским администрациям распоряжений центральных ведомств и в последующем контроле за их точным исполнением». В еще большей степени отсутствие прав на самостоятельное решение сказывается на уровне муниципий: «поселковое управление должно тщательно про работать все вопросы строительства… и через префектурные органы власти обратиться за помощью и поддержкой в центр». При строитель стве многофункционального общественного здания следовало одно временно вести переговоры с различными министерствами. «Я очень высоко ценю стремление сотрудников центральных и префектурных органов управления постоянно повышать свою компетентность, рабо тать с полной отдачей. И все же, — с обидой писал этот работник, — конкретные проблемы своего поселка в деталях и частностях мне вид нее, чем самым компетентным из них» 47. Ввиду навязчивого контроля сверху, отягощенного прямой ответ ственностью глав префектур и муниципий пред руководителями соот ветствующих министерств и ведомств, большое недовольство вызывал порядок исполнения на местах по поручению правительственных уч реждений многочисленных дел, относящихся к государственным фун кциям. В префектурах до 80%, а в городах, поселках, деревнях до 40% работы администрации приходилось на исполнение именно таких не свойственных местному самоуправлению дел. Но, пожалуй, наибольшие неудобства самоуправлению созда вала громадная зависимость местного бюджета от поступлений фи нансовых средств из государственной казны. В центре расходы на планируемое при его дотациях строительство, как правило, зани жаются. Поскольку правительственные ведомства предпочитают дотации на каждое из дел выделять мельчайшими порциями, то эти дотации оказываются неэффективными, иногда больше расхо дов идет на их оформление. Отсутствие достаточных собственных источников финансов, в пер вую очередь в виде местных налогов, ограничивает самостоятельную деятельность органов местного самоуправления, вынуждает их строить собственные планы в расчете на разные формы переводов денежных 54

средств из государственного бюджета. Актуальность проблемы укреп ления самостоятельной финансовой базы местного самоуправления обострялась существенными различиями финансовых возможностей между самими ОМС. Как отмечала газета «Нихон кэйдзай», «зависи мость финансово бедных префектур от правительственных дотаций все возрастает, подрываются основы местного самоуправления». Предпо сылкой укрепления самоуправления, чтобы местные органы могли бо лее качественно оказывать административные услуги своим жителям, газета называет «усиление местного налогообложения и пересмотр си стемы межрегионального перераспределения налоговых поступлений 48. С конца 1970 х годов в Японии стремительно распространяется мнение о том, что дальнейшее успешное развитие страны должно не пременно сопровождаться повышением роли и инициативы регионов, укреплением самостоятельности органов местного самоуправления. Выражая это мнение, популярный в то время губернатор префектуры Канагава И.Нагасу выступил с призывом «сотворить эру регионов». По всей Японии развернулись дискуссии о том, что следует сде лать, чтобы местное самоуправление оправдало возлагающиеся на него надежды. Но правительство не спешило делать крупные шаги, которые помогли бы снять упреки общественности в централизованном бю рократическом администрировании, принижающем власть на местах. Совершенно недостаточной с этой точки зрения была проведен ная в 1980 х годах «местная административная реформа», которая со стояла в некотором сокращении перечня работ, выполняемых ОМС по поручению правительственных ведомств, упрощении и рационализа ции структуры и аппарата местной администрации, ревизии их штат ного состава и оплаты служащих, а также в передаче частному сектору части коммунальных предприятий и работ, относящихся к функциям ОМС. Пока правительство либерал демократов стремилось отделаться от общественной критики второстепенными мерами, не затрагивающи ми главных болевых точек местного самоуправления, в стране на самых различных уровнях выдвигались проекты более серьезных шагов в сто рону реформы. Со своими проектами в начале 1990 х годов выступили отдельные губернаторы и мэры, местные собрания, региональные кон ференции представителей местного самоуправления, организации предпринимателей, депутаты парламента и т.п. 55

Децентрализация становится частью дискуссии и об администра тивной, и о политической реформах, одним из лозунгов развернув шейся в Японии «реорганизации политических сил». В январе 1993 г. Гражданский совет политической реформы, созданный на весьма ши рокой основе, опубликовал предложения о «немедленной революции децентрализации». Исходный момент всех проектов — признание того, что прежние действия по совершенствованию местного самоуправле ния к качественным сдвигам не приводили. В большинстве предложений о децентрализации подчеркивалась необходимость передать на места возможно больше прав, оставив за государством «внешнюю политику, оборону, экономическое сотруд ничество, контроль за ключевыми системами народного государства» (предложения Гражданского совета политической реформы 49 ). Об щим являлось понимание необходимости иметь в государстве еди ную судебную систему, налоговую политику, социальное обеспече ние и т.п. При конкретизации предложений выявились значительные рас хождения, от умеренных до радикальных настояний. Губернаторы были озабочены получением от государства больших прав для префектур, но не являлись горячими сторонниками ослабле ния собственного контроля над муниципиями. Напротив, представи тели первичных ОМС настаивали на ликвидации зависимости не толь ко от центрального правительства, но и от префектур. Деловые круги ряда экономических районов, соперничающих с рай оном Канто (столица с прилегающими префектурами), высказывали идею создания «системы провинций» или даже «федеративной систе мы». «Система провинций» подразумевает разделение страны на семь девять блоков, каждый из которых становится политико администра тивным субъектом. Более радикальная «федеративная система» пред полагает даже частичную передачу провинциальным правительствам законодательных и судебных прав. Сохранение или отмена нынешних префектур при «системе провинций» также было одним из дискусси онных вопросов. Почти единодушно высказывалось мнение об отмене или, по край ней мере, решительном сокращении практики передачи ОМС испол нения государственных функций по поручению правительственных ведомств. 56

Укрепление финансовой самостоятельности ОМС сторонники де централизации видели в расширении прав на введение местных налогов, в том числе в виде местного налога на потребление, в ослаблении регла ментаций по использованию средств, поступающих из государственного бюджета, в снятии ограничений по местным займам. По поводу местно го передаваемого налога принципиальных возражений не было слышно, но выдвигалось требование изменить соотношение между государствен ными и местными налогами с 6 : 4 до 4 : 6 или как минимум до 5 : 5. Дискутировалось и укрупнение первичных ОМС. На слиянии го родов, поселков и деревень настаивали в первую очередь деловые кру ги, усматривая в этом предпосылку лучшего экономического развития. Большинство же местного населения и властей высказывало опасение, что удаление администрации от жителей приведет к ослаблению вни мания к их непосредственным нуждам. В числе общественных требований и пожеланий имелись и такие, как дальнейшая демократизация местного самоуправления, меры по предупреждению коррупции, повышению эффективности работы ОМС при одновременном сокращении численности местных чинов ников. Поднималась проблема расширения гражданского участия как на стадии разработки планов развития муниципий, так и при последу ющем их выполнении, усиления роли граждан в «контроле снизу», в том числе через использование предоставленных им прав «непосред ственной демократии». В феврале и апреле 1993 г. свое мнение о необходимости сделать децентрализацию непременным элементом административной рефор мы выразила Федерация экономических организаций. В частности, в одном из ее документов выражалось пожелание роль государства огра ничить внешней и макроэкономической политикой, а также принять Основной закон о децентрализации 50. Важное значение для дальнейшего развития событий вокруг про блем местного самоуправления имело принятие в июне 1993 г. обеими палатами парламента «резолюции о расширении полномочий мест ной власти», в которой указана необходимость «исправления методов администрирования из центра» и усиления независимости органов местного самоуправления путем передачи им больших полномочий. Парламент потребовал от правительства принять решительные меры, приступить к разработке необходимых законов 51. 57

Достижения и проблемы Настойчивые требования разных кругов японской общественнос ти расширить права местного самоуправления, подкрепленные выска зыванием парламента в пользу их удовлетворения, побудили пришед шие на смену однопартийной власти либерал демократов коалицион ные правительства включать в программы административной реформы также и практические меры по децентрализации. Следуя рекомендации Совета по административной реформе в те чение года определить принципиальный курс на децентрализацию (ок тябрь 1993 г.), правительство во главе с М.Хосокавой в документе «О методах продвижения административной реформы» (февраль 1994 г.) подтвердило готовность к быстрому осуществлению этой работы. В апреле—мае 1994 г. формируется новый состав Комиссии по изу чению системы местной власти (существует еще с 1951 г.), а также ут верждается специальный отдел по децентрализации во вновь создан ном Штабе административной реформы. В октябре 1994 г. Комиссия по изучению местной системы власти передала премьер министру Т.Мураяме свое заключение. Комиссия рекомендовала правительству отдать приоритет перво начально передаче прав от государства префектурам; резко сократить государственные учреждения на местах; решительно пересмотреть прак тику государственного вмешательства и регулирования по делам мест ных общественных органов; расширить источники стабильного финан сирования самостоятельных дел на местах путем увеличения доли мест ных налогов в общем налогообложении. Была предложена конкретная схема процесса децентрализации, рассчитанного примерно на 5 лет: правительство незамедлительно разрабатывает и утверждает ос новные направления реформы; правительство разрабатывает и передает на рассмотрение парла мента проект рамочного закона о децентрализации; в целях ускорения децентрализации, контроля за ее реальным продвижением учреждается специальный орган — Комитет продвиже ния реформы децентрализации, который должен предлагать рекомен дации по ее содержанию; 58

правительство составляет детализированный план необходимых мероприятий по децентрализации, а Комитет продвижения реформы децентрализации изучает состояние реализации этого плана, представ ляя свои соображения правительству 52. Кабинет министров во главе с Т.Мураямой смог преодолеть сопро тивление ведомств, подвергавших сомнению реальную готовность на местах принять на себя ответственность за масштабную передачу функ ций и полномочий от государства, и в декабре 1994 г. утвердил «Основ ные направления реформы местного самоуправления». В этом про граммном документе учтено большинство рекомендаций, подготовлен ных Комиссией по изучению системы местной власти. Относительно радикальных предложений по изменению территориально админист ративного деления (создание укрупненных «провинций» и т.п.), кото рые продолжали обсуждаться в стране, правительство заняло негатив ную позицию, заявило о намерении сохранять двухзвенную систему: префектуры и муниципии (города, поселки, деревни). Спустя два месяца, в феврале 1995 г., правительство завершило ра боту над проектом рамочного закона о децентрализации, передало его на рассмотрение в парламент. После не слишком острой и долгой дискуссии, в ходе которой парламентская оппозиция требовала конкретизации ряда положений правительственного проекта, в мае 1995 г. Закон о децентрализации был принят 53. Декларируя необходимость расширения прав органов местного самоуправления, закон, однако, не конкретизирует, какие именно права должны быть переданы от государства на места. В нем лишь в самой общей форме указывается, что в полномочия центра входят дела, «относящиеся к существованию государства» и «подле жащие решению в национальном масштабе и с национальной точки зрения», а органам местного самоуправления отводится «широкая роль самостоятельного и комплексного осуществления политики на мес тах». С «позиций упрочения местного самоуправления» закон требо вал провести упорядочение и рационализацию в таких вопросах, как «государственное вмешательство», передача дел для исполнения на места по поручению правительственных ведомств, зависимость мест ных бюджетов от государственных дотаций и пр. Конкретная работа по децентрализации, согласно закону, должна быть осуществлена правительством и парламентом в течение 5 лет путем внесения изме 59

нений в существующие законы, касающиеся местного самоуправле ния. Ключевое значение ввиду ожидавшегося сопротивления децентра лизации со стороны многих центральных учреждений приобретало предусмотренное законом учреждение «третейского» Комитета про движения реформы децентрализации. Комитет из 7 членов, назначае мых премьер министром с согласия обеих палат парламента из числа авторитетных, знающих людей, наделялся правом давать рекоменда ции и инспектировать правительственную работу по конкретизации плана децентрализации и его осуществлению. В дальнейшем Комитет продвижения реформы децентрализации действительно играл роль генератора идей, определяющих конкретное содержание этой реформы. В 1996—1997 г. комитетом были подготов лены четыре доклада с рекомендациями по обширному кругу проблем, послужившие основой правительственной программы построения от ношений с ОМС после отмены системы поручения им государствен ных функций министерствами и управлениями (декабрь 1997 г.), а за тем и первого плана продвижения децентрализации (май 1998 г.). Ко митет продвижения децентрализации продолжал свою работу и в но ябре 1998 г. передал премьер министру пятые рекомендации. Работа правительства по подготовке необходимых законодатель ных актов, начавшаяся при кабинете Р.Хасимото, завершилась уже при кабинете К.Обути. Характерная черта подготовительного процесса — рассмотрение одновременно всего комплекса проблем, условия для решения которых существовали реально. В результате кабинет мини стров в марте 1999 г. одобрил большой пакет законопроектов, содержа щий 475 поправок и дополнений к законам, в той или иной мере каса ющихся местного самоуправления. Все подготовленные правительством законодательные акты парламент одобрил в короткий срок — за не многим более трех месяцев (в июле 1999 г.), чтобы ввести их в действие в апреле 2000 г. Рассмотрим, какие конкретные перемены в соответствии с этими законодательными поправками вносятся в японскую систему местно го самоуправления54. 1. Уточнено распределение ролей между государством и ОМС. Орга ны местного самоуправления выполняют широкую роль в самостоя тельном и комплексном управлении на своей территории, руковод 60

ствуясь принципом улучшения благосостояния их жителей. Государ ство, в свою очередь, сосредоточивается на делах, касающихся суще ствования государства в международном обществе, делах, желательных для обеспечения единства страны, а также на политике и предприяти ях, которые необходимо осуществлять в национальном масштабе и с национальных позиций. Управление по вопросам, близким жителям и затрагивающим их непосредственно, государство по возможности передает ОМС. 2. В целях установления новых отношений между государством и ОМС отменен прежний порядок исполнения государственных функций по поручению центральных административных органов, при котором губернаторы и главы муниципий, исполняя государственные дела, фак тически становились одновременно и составной частью центральной администрации. Соответственно пересмотрены положения Закона о местном само управлении, которыми предусмотрены всеобъемлющее руководство и контроль государства в отношении ОМС, а также внесены поправки в ряд законов, определяющих виды работ по поручению центральных ведомств. Дела, которыми занимаются ОМС, разделены на дела местного са моуправления и дела, доверенные государством органам местного са моуправления по закону. В связи с отменой порядка исполнения ОМС дел по поручению министерств и управлений часть такого рода дел передана непосред ственно местному самоуправлению и осуществляется ими полностью самостоятельно. К ним отнесены, например, городское планирование, разрешение на открытие больниц и аптек, отвод участков для землеус троительных работ и многое другое, требовавшее ранее непременного согласования с правительственными ведомствами. Многие выполнявшиеся ранее государственные функции по пору чению остаются за ОМС, но отнесение их к новой категории «дел, до веренных государством органам местного самоуправления», ограничи вает произвол правительственных чиновников. Ответственность за их надлежащее ведение ОМС несут только перед законом. Таковыми ста новятся, организационная работа и контроль на местах при проведе нии парламентских выборов, выдача и обмен паспортов, контроль за государственными дорогами, статистика и т.д. 61

Некоторые дела, поручавшиеся ОМС правительственными ведом ствами, теперь исполняются местными филиалами государственных административных органов (контроль за государственными парковы ми зонами, лицензирование и инспекция трастовых кооперативов, вопросы землепользования и трудовых отношений на американских военных базах и т.д.). Разграничение функций государства и ОМС потребовало внесения перемен и в институт местных инспекторов, которые, будучи государ ственными служащими, занимались делами в сфере социального обес печения (около 16,5 тыс. человек) и обеспечения профессиональной занятости (около 2,2 тыс.) в составе префектурной администрации. Теперь эти инспекторы выведены из префектурных органов и включе ны в соответствующие региональные филиалы Министерства благосо стояния и труда. 3. Пересмотрены принципы и виды государственного вмешательства в дела ОМС, что нашло отражение в Законе о местном самоуправлении. Определены три принципа государственного вмешательства: 1) «принцип законности», по которому для вмешательства требует ся основание в форме закона или правительственного указа; 2) «принцип общей законности», при котором общие правила вме шательства установлены Законом о местном самоуправлении, вмеша тельство государства допускается в минимально необходимой для дос тижения цели степени и должно сопровождаться заботой о сохране нии независимости и самостоятельности органа местного самоуправ ления; 3) «принцип справедливости и открытости». Для соблюдения это го принципа устанавливаются процедурные нормы, касающиеся пере дачи документов, сроков их рассмотрения и урегулирования возника ющих проблем, публичности во взаимоотношениях центра и ОМС. Большое значение с точки зрения повышения самостоятельности префектур и муниципий имеет отмена ст. 150 и 151 Закона о местном самоуправлении. В ст. 150 указывалось, что по вопросам исполнения дел по поручению центральных административных органов губерна тор работает под общим руководством и контролем соответствующего министра, а глава муниципии — под руководством губернатора и соот ветствующего министра. Вместе с тем ст. 151 наделяла губернатора пра вом отменять или приостанавливать исполнение действий руководи 62

теля правительственного ведомства и главы муниципии, если они на рушают закон и превышают их полномочия. Такое же право закрепля лось за главой муниципии в отношении действий руководителя ведом ства и губернатора. Установлены виды вмешательства в соответствии с новой класси фикацией функций, исполняемых ОМС. По делам местного самоуп равления со стороны государства допускаются: 1) советы и рекоменда ции; 2) требование представить материалы; 3) консультации; 4) требо вание пересмотреть то или иное действие. По делам, доверенным ОМС по закону, к первым трем вышеназванным видам вмешательства добавле ны: 1) согласие; 2) разрешение, подтверждение; одобрение; 3) указание (директива); 4) замещение исполнения дела, доверенного по закону. Помимо изложения в Законе о местном самоуправлении общих принципов и норм отношений центральной администрации с префек турами и муниципиями, во многих других законах пересмотрены кон кретные правила допустимого вмешательства центра в дела, касающи еся организации школьного образования, социального обеспечения, строительства и эксплуатации общественных сооружений, рыболовства, борьбы со стихийными бедствиями и т.д. Часть такого рода вмешатель ства в форме директив, стандартов, необходимости получать одобре ние, контроля и т.п. отменена, другая часть смягчена. 4. Принято решение об учреждении Комитета урегулирования споров в отношениях между государством и местным самоуправлением. Предпо лагалось, что комитет должен быть сформирован и действовать в составе канцелярии премьер министра, но при последующей реорганизации пра вительственной структуры его место определено в составе Министерства общих дел. Комитет урегулирования споров проводит расследование по жалобам ОМС, не согласного со вмешательством административного органа государства, выносит свое заключение в форме рекомендации, уведомле ния или предупреждения. Если главу ОМС посредничество комитета не удовлетворит, он может обратиться с иском в суд высшей инстанции. 5. В законы внесены многочисленные изменения, направленные на передачу прав от государства к префектурам, а от префектур к муници пиям. Разумеется, передача прав на уровень муниципий сообразуется с реальными возможностями последних, определяемыми многими фак торами, среди которых важнейшим является численность населения. 63

Целесообразность наделения крупных городов правами, близкими к префектурным, признавалась и ранее. Сначала такие права получили города с миллионным населением [категория «городов, определенных правительственным указом» (сэйрэй ситэй тоси), в настоящее время 12 городов]. С 1993 г. введена категория «городов — региональных цен тров» (тюкакуси), на 2000 г. — это 25 городов с населением свыше 300 тыс. человек, которые по правам в основном приравнены к городам — миллионщикам. В 1999 г. в дополнение к ним установлена категория городов по особым правительственным указам (токурэйси), присваемая по их соб ственной заявке при наличии населения свыше 200 тыс. человек. Эти города также получают ряд прав от префектур на самостоятельное веде ние многих важных дел по обслуживанию местного населения. 6. Пересмотрены в сторону смягчения обязательные правила и нор мы, касающиеся структуры и кадров органов местного самоуправления. В правительственных кругах изначально ожидали, что вступление в действие законодательных поправок приведет к повороту от управле ния по типу «унифицированного централизованного руководства» с его акцентом на «национальное единообразие и справедливость» к управлению по типу «многообразия и разделения прав», отражающе му мнение местных жителей. Вследствие такого поворота, во первых, граждане сами смогут заботиться о собственных территориях прожива ния, управлять ими самостоятельно. Во вторых, местные дела будут решаться в соответствии с реальной обстановкой на местах, по соб ственному суждению и под ответственность местного самоуправления. В третьих, вмешательство государства в деятельность местной власти будет сведено к необходимому минимуму; одновременно с сокра щением трудовых и финансовых затрат для жителей будут упрощены различные процедуры в решении их дел55. Вполне естественно, что разграничение функций и полномочий между государством и ОМС, а также определение допустимых преде лов вмешательства правительства и его учреждений в дела местного са моуправления, явившиеся главным содержанием законодательных но ваций, были встречены в стране как существенный npогресс в сторону децентрализации. Признавая важность принятого в 1999 г. комплекса поправок к за конам о местном самоуправлении, нельзя не отметить, что они почти 64

не касаются источников и порядка финансирования органов местного самоуправления. Сделаны лишь сугубо частные коррективы, не меняющие главного существа порядка финансирования ОМС. Например, обязательность получения губернатором префектуры разрешения министра по делам местного самоуправления на принятие нового или изменения суще ствующего местного налога, не установленного законом, а также на выпуск местного закона заменена консультациями по этим вопросам с центром (ныне с министром общих дел). Комментируя уклонение от внесения в парламент предложений по глубокому пересмотру порядка финансирования ОМС, представитель правительства разъяснял, что намерение коренным образом изменить этот порядок сохраняется, но для его реализации следует дождаться стабилизации экономического положения, выхода страны из застоя. Приходится считаться также с тем, что в условиях больших различий в финансовых возможностях между крупными городами и муниципия ми в малых поселениях, последние нельзя лишить источника финан сирования через местный передаваемый налог. Необходимо одновре менно и комплексно решать как вопросы распределения налоговых источников, так и государственных дотаций. «Пересмотр налогов — задача на будущее». Следовательно, и для полного изменения образа местного самоуправления потребуется 10 лет56. Решение одной из финансовых проблем, касающейся рационали зации порядка предоставления государственной дотации на обществен ные предприятия, правительство в 1999 г. включило во второй план децентрализации. Пересмотр налоговых источников финансирования местного самоуправления в правительстве продолжали рассматривать как задачу на более поздние годы, к решению которой желательно при ступить, когда в стране обозначится экономический подъем. Однако именно эта проблема остается самой болезненной для местного само управления. Несоразмерность весьма ограниченных собственных источников финансирования и громадных трансфертов из центра в виде поступле ний из местного передаваемого налога и различного рода дотаций ста вит ОМС в зависимость от правительственных ведомств, а одновре менно порождает на местах иждивенческие настроения. Фактически возврат местных займов, в том числе и на необоснованное строитель 65

ство мало используемых общественных сооружений, покрывается сред ствами из передаваемого налога. К необходимости ускорить поиск эффективных способов финан сового обеспечения деятельности местного самоуправления подтал кивает нарастающий финансовый кризис, который переживает боль шинство ОМС. В таких условиях Комитет продвижения реформы де централизации в июне 2001 г. представил премьер министру Дз. Ко идзуми предложения о передаче части налогов от государства в местные налоги. С одной стороны, предлагалось передать часть государственно го подоходного налога в налог по месту жительства и разделить потреби тельский налог на государственный и местный, с другой — сократить местный передаваемый налог и дотации из государственной казны, по высить степень финансовой свободы, а одновременно и ответственнос ти ОМС 57. Вместе с тем бесконфликтно реализовать эти предложения чрезвы чайно трудно. Так, простое уменьшение передаваемого налога таит уг розу паралича деятельности многих малонаселенных ОМС, а одновре менное увеличение местных налоговых источников будет благоприят ствовать зонам крупных городов, но создаст трудности для провинций, где возможности получения значительных доходов от местных налогов ограничены. Требуется, подчеркивают некоторые японские ученые, комплексное решение двух задач: передачи на места налоговых источ ников и сокращение дел, возлагаемых государством на ОМС 58. Видимо, сложность пересмотра существующей системы финансиро вания местного самоуправления, обостренная непреодоленностью дли тельного экономического застоя и общим дефицитом государственных финансов, побудила правительство Японии на первый план выдвинуть иную задачу, а именно: укрупнение нынешних первичных органов мест ного самоуправления — городов, поселков и деревень путем их слияния. Программой административной реформы намечено масштабное сокращение числа нынешних городов, поселков, деревень, а именно: в 3 раза, с более чем 3200 до 1 тыс. Насущность задачи укрупнения муни ципий, указывается в японской прессе, «определяется кризисом мест ных финансов, их долги достигли 180 трлн. иен... Финансовое положе ние на местах и далее будет ухудшаться. Выбор один — слияние» 59. Около половины первичных единиц местного самоуправления в настоящее время имеет население до 10 тыс. человек (примерно от 700 66

до 5 тыс.), есть и такие, в которых не насчитывается 1 тыс. Понятно, что муниципиям с малочисленным населением трудно самостоятельно удовлетворить возрастающие требования к качеству жизни, дать дос тойный ответ на плюрализацию запросов населения. Более того, мно гие из них не имеют возможности без поддержки центра даже содер жать собственную администрацию. В муниципиях с населением менее 2 тыс. человек годовые расходы на одного жителя составляют 1 млн. 500 тыс. иен, а с населением 100 тыс. — только 1/5 от этой цифры, т.е. 300 тыс. иен. С увеличением численности населения себестоимость сни жается, есть возможность дешевле предоставлять одинаковые админи стративные услуги 60. Чтобы местные жители могли предложить слияние по собственной воле, введена следующая схема: собрав более 1/5 подписей лиц, обла дающих правом на выборы, инициативная группа может непосредствен но потребовать от главы администрации города, поселка, деревни уч редить совет по консультациям о слиянии с другой (другими) муници пиями; глава администрации вносит в местное собрание предложение об учреждении такого органа. Уже на стадии законного оформления существования совета по консультациям о слиянии со стороны прави тельства оказывается финансовая поддержка его деятельности по со ставлению плана дальнейшего строительства объединенных муници пий. Форсируя процесс создания крупных муниципий, правительство настойчиво пропагандирует его выгоды для различных слоев населе ния. От слияния муниципий, как отмечается в одном из правитель ственных материалов, ожидается: 1) появление возможности стабильной заботы о старшем поколе нии; 2) повышение качества услуг в результате возможности муниципии получать квалифицированных специалистов в сфере страхования, ин женерных работ и т.д.; 3) более полное использование имеющихся культурных, спортив ных и прочих общественных учреждений; 4) более эффективное и практичное оснащение местности дорога ми, жилищным хозяйством, строительство культурных и спортивных центров и т.п. учреждений, развертывание обычного градо и поселко вого строительства с широких региональных позиций; 67

5) возможность концентрированного направления капиталовложе ний, осуществления крупных проектов; 6) экономия расходов на администрацию и повышение качества ее работы; 7) закрепление на местах молодежи и предприятий, повышение имиджа своей территории и чувства принадлежности к своей муници пии 61. Нынешние японские планы слияния городов, поселков, деревень не первые в этой стране. Первое масштабное слияние относится к пе риоду Мэйдзи. В 1889 г. 70 тыс. населенных пунктов были по указанию «сверху» реорганизованы в 15 тыс. (почти пятикратное сокращение). Следующее «большое слияние» осуществлено в 1953 — 1955 гг., уже после введения системы местного самоуправления. Тогда число муни ципий сокращено с 9500 до примерно 3000, т.е. в 3 раза, но делалось это уже в принципе с соблюдением демократических процедур. Кризис местных финансов, хотя и является важным фактором, по буждающем к новому крупному слиянию муниципий, но отнюдь не единственный. Со времени 1950 х годов произошло много изменений, требующих пересмотра территориальных пределов местного самоуп равления: резко расширились территориальные зоны приложения тру да жителей и прочего их общения; идет отток населения из провин ций; возникают новые проблемы из за старения населения, другие проблемы, которые нельзя решать силами одного города, поселка, де ревни. В целом расширение масштабов деятельности отдельных еди ниц самоуправления объективно необходимо для повышения их жиз неспособности, диктуется весьма многообразными факторами. К тому же слиянию может способствовать развитая дорожная сеть, доступность автотранспорта и современных средств связи для жителей малых посе лений. Японское правительство и парламент не обладают полномочиями принимать решения о слиянии муниципий, это должны делать пос ледние самостоятельно. Но у центра есть возможность выдвигать, обо сновывать концепцию укрупнения ОМС и создавать благоприятные условия для ее реализации по решению местных жителей. Государство может взять на себя некоторую поддержку муниципий при их слиянии, а также и на определенный период после его сверше ния. Уже приняты законы, открывающие возможность применения 68

таких мер поощрения, как предоставление займов на городское и по селковое переустройство после слияния, временное сохранение госу дарственных дотаций по прежним нормам, другие гарантии преодоле ния возможных начальных трудностей ОМС в новых административ ных границах. Присоединение малой деревни или небольшого поселка к городу с большими финансовыми, прочими материальными и культурными возможностями, в принципе, должно привлекать деревенских и по селковых жителей. Но у жителей малых поселений возникает опасе ние, что их запросы будут забыты на фоне более масштабных дел. С тем чтобы вследствие укрупнения муниципий жители не почувствовали отдаленности от своей администрации, предусмотрена возможность формирования территориальных совещательных органов прежних по селков и деревень, учреждения там же небольших отделений («окон») администрации и другие меры. Многие главы муниципий, а также депутаты местных собраний к идее слияния относятся довольно пассивно. Основные надежды в ее реализации возлагаются на активность местных жителей. В Японии быстро растет число городов, поселков, деревень, где уч реждены советы по консультациям о слиянии или неофициальные об щества по изучению этой проблемы. На конец марта 2000 г. их было 367, на конец июня 2001 г. — 1247, т.е. более чем в 1/3 муниципий 62. Согласно данным Министерства общих дел, их число еще более воз росло, достигнув 2226 на апрель 2002 г. (70% от общего числа муници пий) 63. Однако процедуру объединения прошло лишь небольшое число муниципий. Самое крупное одновременное слияние отмечено весной 2003 г., когда на месте 33 городов, поселков и деревень появились но вых 7 городов и поселков, а общее число муниципий сократилось на 22, составив 3190 единиц 64. Итак, насколько же далеко продвинулась децентрализация с того момента, как в 1993 г. японский парламент признал ее насущной и неотложной задачей и официально потребовал от правительства при ступить к реформе местного самоуправления? Главный результат административной реформы на данном направ лении за последующие 10 лет состоит в подготовке, принятии и введе нии в действие с 2000 г. большого пакета поправок и дополнений в 69

законы, определяющие отношения между государством и местным са моуправлением, которые значительно расширили права ОМС и, на против, ограничили и смягчили государственное вмешательство в их деятельность. Формально созданы достаточные, на настоящее время удовлетворяющие в принципе заинтересованные стороны юридичес кие основания для самостоятельности местного самоуправления в от веденных ему функциях, для установления его партнерских отноше ний с государством. Вместе с тем нерешенной остается важная задача обеспечения фи нансовой самостоятельности ОМС. Коренной пересмотр принципи альных моментов финансовых отношений между государством и ОМС, прежде всего в проблеме распределения главных, налоговых источни ков финансирования, по существу откладывается на последующие годы, когда в Японии будет преодолен экономический застой. Однако более важным фактором отказа от скорых и радикальных решений, видимо, является поиск оптимального способа обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, который, с одной стороны, стимулировал бы собственную экономическую актив ность, изживал иждивенчество на местах, а с другой — не снимал с государства ответственность за предоставление минимального уровня административных услуг для всех граждан, где бы они не проживали. Одновременно японское правительство большие надежды с точки зре ния экономических, финансовых возможностей каждого из ОМС воз лагает на поощрение масштабного, троекратного сокращения общей численности муниципий путем их слияния. Важная черта процесса децентрализации в Японии — реалисти ческий, осмотрительный подход в разрешении возникающих проблем. Объективно существующие противоречия и разногласия во мнениях преодолеваются, хотя и в острой борьбе между правящими партией и оппозицией, внутри самих правящих партий и между правительствен ными ведомствами, но публично, демократическими методами. 70

Г л а в а IV. РЕФОРМА ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ СТРУКТУРЫ Основные черты послевоенной организации японского правительства О стававшаяся без принципиальных изменений в течение бо лее 50 лет,вплоть до вступления в XXI в., структура централь ной исполнительной власти в Японии сформировалась в первые пос левоенные годы в процессе коренной ломки прежней императорской, тоталитарной политической системы. Ее результатом стали полное очищение правительства от засилья в нем военных, установление де мократического порядка назначения главы правительства и работы ка бинета министров. В связи с признанием принципа местного самоуп равления произошла определенная децентрализация власти. Демок ратизация исполнительной ветви власти, осуществленная одновремен но с наделением представительных органов — парламента и местных собраний реальными полномочиями, не ослабила авторитета прави тельства, не привела к утрате возможности эффективно руководить раз витием страны. Правительство Японии на долгие годы осталось традиционно силь ным. Сохранилась жесткая схема концентрации в руках центра руко водства важнейшими сферами жизни страны с значительно большим, чем в США и развитых странах Европы, объемом государственного ре гулирования. Большое значение имели завидное постоянство, устойчивость структуры центральных органов исполнительной власти. Ее послево енная демократическая перестройка обошлась без организационной чехарды. Первые перемены произведены по указанию оккупационных властей еще при сохранении императорского правления, они состояли в ликвидации или коренной реорганизации силовых министерств и других ведомств, являвшихся опорой тоталитаризма. Была заложена 71

юридическая основа построения новой организационной структуры правительства. В дальнейшем изменения в нее вносились крайне ред ко при особой необходимости и на основе всестороннего изучения и законодательного оформления. Согласно Конституции Японии, исполнительная власть осуществ ляется кабинетом, состоящим из премьер министра, который его воз главляет, и государственных министров. В целях предотвращения воз врата Японии к милитаризму конституция требует, чтобы премьер министр и другие члены кабинета были гражданскими лицами. Определяя место правительства в государственной системе, кон ституция установила, что премьер министр избирается парламентом, а правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Премьер министр должен избираться из членов парламента, иначе говоря, предполагается, что это место отводится для полити ков, заслуживших своей прежней деятельностью определенное до верие избирателей. Премьер министру предоставляется право на значать государственных министров, формировать кабинет, но боль шинство его членов он обязан взять из числа депутатов парламен та. Таким образом, государственное управление в Японии строится по парламентско кабинетной системе, как ее называют японцы 65. Избранные народом депутаты парламента могут участвовать в рабо те правительства, не покидая своего места в законодательном орга не. Тем самым допускается сочетание политики (деятельность в пар ламенте) с администрированием (руководство правительственны ми учреждениями). Ни в конституции, ни в других законах нет положений, регламен тирующих участие партий в формировании правительства. Однако ре ально партийная принадлежность премьер министра и членов каби нета определяется соотношением политических сил в парламенте, уров нем представительства партий в нем. Конституция наделила премьер министра большими полномочи ями. От имени кабинета министров он представляет в парламент зако нопроекты, отчитывается в парламенте об общем состоянии дел внут ри государства и в его внешней политике, осуществляет руководство и контроль в различных сферах администрации. На кабинет министров конституция, наряду с прочими функция ми управления, возлагает следующие обязанности: 72

добросовестно проводить в жизнь законы, вести государственные дела; руководить внешней политикой; заключать международные договора при предварительном, или, в зависимости от обстоятельств, последующем одобрении их парламен том; управлять государственными службами по нормам, установлен ным законом; составлять государственный бюджет и представлять его на рас смотрение парламента; издавать правительственные указы в целях исполнения конститу ции и законов (в указах не могут содержаться положения об уголовных наказаниях, если они не предусмотрены законом); принимать решения об общей или частичной амнистии, смягче нии или отсрочке наказаний и восстановлении в правах. Статус правительства конкретизирован в Законе о кабинете мини стров, принятом парламентом к моменту введения конституции в дей ствие. Был установлен численный состав кабинета: премьер министр и до 20 государственных министров. Определены принципы взаимо отношений внутри кабинета министров. Поскольку кабинет несет кол лективную ответственность пред парламентом за свою деятельность, то и все важнейшие решения принимаются им коллективно, на заседа ниях, которые ведет премьер министр. Премьер министру дано право приостанавливать меры и приказы правительственных органов, но окончательное решение в этом случае остается за кабинетом. В то же время у премьер министра имеются эффективные рычаги воздействия на несогласных с ним членов каби нета: он может предложить им уйти в отставку или освободиться от них, проведя общую реорганизацию кабинета. К последней мере япон ские премьер министры прибегают довольно часто. Важные функции в кабинете министров отводились его секретари ату. Он ведал делами, связанными с заседаниями кабинета и прочими его вопросами, готовил обсуждение и осуществлял увязку рассматрива емых на заседаниях важных проблем, организовывал сбор, хранение и изучение необходимой информации. Значение секретариата подчер кивается тем, что его начальник (генеральный секретарь) должен быть членом кабинета, государственным министром. На практике им ста 73

новится человек, пользующийся наибольшим доверием у премьер министра. Тем же законом установлена возможность учреждения в законода тельном порядке других органов, необходимых для успешной работы кабинета министров. К ним относятся в первую очередь правовое бюро кабинета, кадровая палата, совет обеспечения безопасности. Общая структура правительственных учреждений строится в соот ветствии с Законом об организации государственного управления (при нят в 1948 г.). Установлены четыре вида правительственных органов: канцелярия премьер министра, министерства, управления, комитеты. К канцелярии премьер министра относился комплекс учреждений, находящихся в непосредственном ведении главы правительства (ряд управлений, комитетов, некоторые другие учреждения). Министерств было всего 12: юстиции, иностранных дел, финан сов, просвещения, здравоохранения и социального обеспечения, сель ского, лесного и рыбного хозяйства, внешней торговли и промышлен ности, транспорта, связи, труда, строительства, по делам местного са моуправления. Управления и комитеты, являясь самостоятельными единицами уп равления, в основном приравненными к министерствам, находятся под контролем либо канцелярии премьер министра, либо одного из мини стерств, не обладают правом напрямую представлять готовящиеся ими законопроекты в кабинет министров. Семь наиболее важных управлений возглавлялись членами каби нета, государственными министрами. К ним относились управления общих дел, национальной обороны, экономического планирования, по науке и технике, по делам окружающей среды, государственных зе мель, развития Хоккайдо. Указанные управления, а также Управление императорского двора входили в сферу контроля канцелярии премьер министра. Остальные управления, обладая высоким уровнем самосто ятельности, работают под контролем и в тесном взаимодействии с од ним из министерств (их относят к категории «внешних органов» мини стерств). Появление в структуре японского правительства комитетов — пря мое следствие демократизации. Большинство комитетов относилось к канцелярии премьер министра, т.е. было подотчетно непосред ственно главе правительства. При ней имелось три органа такого рода 74

со своим особым статусом: Комитет по справедливым и честным сдел кам (учрежден по закону 1947 г. о запрете частных монополий и га рантиях честных и справедливых сделок; председатель и члены коми тета назначаются премьер министром с согласия обеих палат парла мента); Государственный комитет общественной безопасности (статус его определен законом 1954 г. о полиции; главное содержание рабо ты— общее, а не практическое руководство службой полиции; члены комитета назначаются премьер министром с согласия обеих палат парламента; председатель комитета — министр по делам местного самоуправления); Комитет по урегулированию экологических кон фликтов. Некоторые комитеты действовали в качестве внешних органов ми нистерств: Центральный комитет по трудовым отношениям (учреж ден в соответствии с Законом о профсоюзах при министерстве труда), Комитет по трудовым отношениям на судах при Министерстве транс порта, комитеты, осуществляющие экзамены и контроль за работой кадров в сфере правосудия, а также организующие проверки при Ми нистерстве юстиции. Законом об организации государственного управления установле на также однотипная внутренняя структура правительственных орга нов, предусматривающая учреждение в них секретариатов, бюро, де партаментов, секций, а также приравненных к последним офисов. Своеобразно решалась проблема замещения руководителей адми нистративных органов. По Закону о кабинете министров обязанности премьер министра в случае несчастья с ним или его отсутствия времен но исполняет заранее определенный министр. На практике им стано вился чаще всего министр иностранных дел. Обязанности государствен ных министров в аналогичных случаях должен был временно испол нять либо сам премьер министр, либо по его указанию другой государ ственный министр. В Законе об организации государственного управления записано, что структура и функции каждого из правительственных органов долж ны определяться законом. О всех организационных изменениях следу ет докладывать очередной сессии парламента. Правительство обязано как минимум один раз в год публиковать схему организации государ ственных органов управления. Эти требования неуклонно соблюдают ся на практике. 75

Вместе с тем министерства и управления обладают значительными возможностями для совершенствования работы своего аппарата. Они могут, например, создавать специализированные консультативные сове ты (комиссии) из ученых, специалистов и представителей заинтересо ванных сторон для предварительной проработки важнейших решений, особенно требующих законодательного оформления. Административные органы в рамках своих функций и на основе закона или правительствен ного указа могут иметь исследовательские и испытательные, производ ственные и прочие учреждения, в том числе для культурного, медицинс кого и бытового обслуживания своих сотрудников. При необходимости правительственные органы учреждали свои подразделения на местах. Примерно до конца 1970 х годов в Японии не высказывалось серь езных сомнений относительно структуры правительственных органов, полагали, что их деятельность в основном отвечает национальным ин тересам страны и не создает неразрешимых проблем в ее отношениях с внешним миром. Да и за рубежом, где часто выражалось недовольство «японским бюрократизмом», мешающим свободной деятельности ино странных предприятий на внутреннем рынке, с почтительностью при знавали слаженность и эффективность работы правительственных уч реждений Японии. Однако в дальнейшем критика в адрес правительственного аппара та и методов его деятельности становилась все более жесткой. Указыва лась необходимость крупных перемен, направленных на адаптацию исполнительной власти к изменившимся внутренним и международ ным условиям. В деловых и политических кругах началось обсуждение либераль ной идеи перехода к «малому правительству». Имелось в виду не столько сокращение численности служащих государственных учреждений. Правительство Японии и без того было одним из наиболее «компакт ных» среди развитых стран. На 1991 г. в Японии на 1 тыс. человек насе ления приходилось 38 административных чиновников, в США — 59, Англии — 73, Франции — 112 66. «Большим» и «тяжелым» японское правительство признавалось по объему выполняемых им задач, функ ций, вмешательству в жизнь японского общества. Неизбежным следствием объявленных реформ в направлении де регулирования и децентрализации явилась и постановка задачи ко ренной реорганизации центральных административных органов. 76

Курс на правительственную реформу В 1996 г. Р.Хасимото, возглавлявший тогда правительство Японии, провозгласил задачу «полного пересмотра роли государства», выска зался за резкое сокращение числа министерств и управлений, объеди нение их в ряд групп по близким направлениям работы. Было заявлено о намерении искоренить недостатки «вертикального и раздробленно го управления», при котором распоряжения одного ведомства не со гласуются и входят в противоречие с указаниями другого, обеспечить исполнительной власти возможность действовать более оперативно и с «большой гибкостью» 67. Учрежденный в том же году Совет по административной рефор ме, который возглавил лично премьер министр, к концу следую щего года разработал концепцию реорганизации министерств и управлений, сделав при этом акцент на создание условий для уси ления руководящей роли главы правительства. Этот новый элемент, вошедший в замысел правительственной реформы, аргументиро вался недостаточностью полномочий и аппаратных возможностей премьер министра для оперативного управления, особенно в кри тических обстоятельствах. В частности, ссылались на негативные примеры запаздывания правительственных решений во время про изошедшего несколько раньше крупного землетрясения в префек туре Айти. Концепция Совета по административной реформе на шла полное отражение в правительственном законопроекте Основ ного закона о реформе центральных министерств и управлений, принятого в июне 1998 г. парламентом. Цель принятия Основного закона о реформе центральных мини стерств и управлений состояла в том, чтобы указать главные принци пы, направления и другие важные моменты реформы, которая должна привести к усилению функций кабинета министров, реорганизации государственных административных органов, сокращению админист ративной организации, круга ее дел и предприятий, повышению эф фективности работы правительственного аппарата. Главными принципами реформы названы (ст. 2): сосредоточение усилий государства на выполнение той роли, ко торую оно должно играть в соответствии с переменами во внутренней и 77

международной обстановке, достижение позитивных результатов го сударственного управления; упрощение и повышение эффективности административной ор ганизации государства и управления возложенными на нее делами и предприятиями; усиление комплексности, мобильности и прозрачности государ ственного управления; содействие изменению послевоенной социально экономической структуры, формирование более свободного и справедливого общества. Осуществляя реформу, правительство должно было руководство ваться следующими положениями (ст. 4). 1. Усилить функции кабинета министров; более четко определить в кабинете руководящую роль премьер министра, чтобы он мог полнос тью выполнять установленные конституцией государственные обязан ности; создать структуру, оказывающую помощь и поддержку деятель ности кабинета и премьер министра. 2. По новому сформировать министерства, чтобы они в полной мере выполняли работу государственной администрации, правильно и гиб ко решали важные задачи внутренней и внешней политики. Реоргани зацию проводить на следующих принципах: одно министерство выполняет возлагаемые на него важные обя занности государственного управления по возможности комплексно и всеобъемлюще; управленческие функции, в процессе исполнения которых поли тические задачи и ценности входят в противоречие, должны по воз можности выполняться различными министерствами; функции и полномочия каждого из министерств должны быть сбалансированы. 3. Продвигать отмену или смягчение государственных регламента ций, пересмотреть распределение ролей между государством и органа ми местного самоуправления. Соответственно этому передать частно му сектору и органам местного самоуправления по возможности те дела и предприятия, которые им можно поручать; повысить эффективность администрации, сосредоточивая усилия на решении общенациональ ных задач. 4. Сделать принципом административных государственных орга нов отделение функций планирования и подготовки проектов полити 78

ческих решений от исполнительских обязанностей; поднять уровень их работы; сформировать систему точного разграничения ролей кон кретных подразделений и четкого определения ответственности за их исполнение. Одновременно стремиться к установлению тесного со трудничества между планирующими организациями и организация ми, призванными обеспечить претворение в жизнь принятых планов и политических решений. 5. Активизировать взаимные консультации и усилить координа цию политики государственных административных органов; стремить ся к бесконфликтности, повышению транспарентности; добиваться комплексности и единообразия в работе всего правительства. 6. Усилить функции объективной оценки политических мероприя тий административных органов с общенациональных позиций и с уче том перемен в социально экономической обстановке; добиваться над лежащего отражения такого рода оценки в реальной деятельности этих органов. 7. Повысить прозрачность административной деятельности, сде лать обязательным разъяснение народу всей правительственной рабо ты. 8. При формировании административных органов, включая их внут ренние подразделения, предусмотреть организационные возможнос ти гибкого реагирования на изменения во внутренней и внешней со циально экономической обстановке, в административных потребнос тях и политических задачах. Основной закон обязывал правительство исходить из неотложнос ти данной реформы, осуществить ее не позднее, чем в течение 5 лет, по возможности введя в действие необходимые для этого законы с 1 янва ря 2001 г. Как и на других направлениях административной реформы, в дан ном случае Основным законом также предписывалось сформировать специальный орган, призванный стать руководящим центром в деле осуществления реформы и перевода правительственного аппарата на новую структуру. На основе данного закона был немедленно учрежден Штаб продвижения реформы министерств и управлений во главе с пре мьер министром. На штаб возложены задачи общей координации пе рехода к новой правительственной структуре, внесение в парламент необходимых законопроектов и подготовки правительственных указов, 79

составление плана сокращения административной организации и по вышения ее эффективности. В отличие от других базовых законов, касающихся административ ной реформы, Основной закон о реформе центральных министерств и управлений, более конкретен. В первой его главе указывается, что и как следует делать для «усиления функций кабинета», вторая глава содер жит схему реорганизации административных органов, в том числе оп ределяет основные обязанности каждого из министерств по новой структуре, третья — дает перечень мероприятий по сокращению и по вышению эффективности государственной административной органи зации и т.д. Это облегчило и ускорило дальнейшую работу правитель ства и парламента по продвижению данной реформы. Установки Основного закона закреплены и конкретизированы в 17 других законодательных актах, принятых парламентом в апреле 1999 г. Серьезные поправки внесены в Закон о кабинете министров и Закон об организации государственного управления, приняты обязательные по японским правилам законы, определяющие круг деятельности, обя занности и полномочия всех реорганизуемых звеньев правительствен ного аппарата. Затем еще почти 2 года ушло на подготовку некоторых дополнительных законов и правительственных указов, разнообразных инструкций, кадровых решений, необходимых, чтобы с наступлением 2001 г. правительство смогло приступить к функционированию в изме ненной структуре и в соответствии с другими нововведениями. В декабре 2000 г. премьер министр Ё.Мори провел реорганизацию кабинета министров уже по новой схеме административных органов. По существу, первым испытывать перестроенный механизм централь ной исполнительной власти пришлось на долю другого кабинета ми нистров, который в апреле 2001 г. сформировал Дз. Коидзуми. В официальном японском толковании основными элементами пра вительственной реформы названы: 1) усиление политического руководства (противопоставляемого «бюрократическому») путем повышения личной роли премьер мини стра в принятии важнейших решений и расширения стратегических и координирующих функций кабинета министров и т.д.; 2) переход от организационной структуры, представленной канце лярией премьер министра и 22 министерствами и управлениями (име ются в виду управления, возглавляемые государственными министра 80

ми), к новой, сокращенной структуре в составе канцелярии кабинета министров и 12 министерств и управлений; 3) повышение ответственности каждого из административных ор ганов, упрощение и рационализация всего правительственного аппа рата 68. Рассмотрим, в чем состоит основное содержание каждой из этих трех частей реформы. К «сильному политическому руководству» Очевидно, что под сильным политическим руководством подразу мевается в первую очередь создание юридических и организационных предпосылок, необходимых для занятия премьер министром положе ния реального лидера страны, не зависимого от бюрократии и не свя занного ведомственными интересами, способного принимать важней шие политические решения по собственному суждению с общенацио нальных позиций. Что же сделано конкретно в этом направлении? Выше отмечалось, что премьер министр Японии наделен консти туцией широкими правами. Вместе с тем в Законе о кабинете мини стров его место на заседаниях кабинета определялось лишь в качестве «председателя», ведущего заседания. Теперь в этом законе акцентиро вана роль премьер министра на вершине исполнительной ветви влас ти, за ним закреплено право самостоятельно предлагать кабинету «принципиальный курс по важным политическим делам», т.е. по ос новам внешней политики и обеспечения безопасности, финансовой политике, общему управлению экономикой, принципиальному курсу формирования государственного бюджета, главным решениям, касаю щимся структуры и кадров административных органов. Планирование и разработка предложений по «принципиальному курсу», выдвигаемых от имени главы правительства, возложены на сек ретариат кабинета как орган, непосредственно помогающий премьер министру в его делах. Главные сотрудники секретариата кабинета дол жны отбираться и назначаться лично премьер министром. В отличие от прежней практики командирования в секретариат чиновников из разных министерств предусмотрена возможность на значать на ответственные должности «выдающихся лиц» из числа и тех, кто не является государственным служащим. 81

Роль секретариата кабинета в новой структуре правительства резко возрастает. Перед ним поставлены задачи подготовки заседаний и про чего обслуживания кабинета, планирования, подготовки проектов и комплексной координации не только вышеупомянутого принципи ального курса по важным направлениям политики правительства, но и по другим важным моментам его деятельности, а также планирования, подготовки проектов и комплексной координации, необходимых для обеспечения единства в работе каждого из административных органов, сбор и изучение информации, касающейся важных сторон правитель ственной политики. Расширение круга обязанностей секретариата кабинета потребова ло увеличения ответственных должностей в его структуре, в том числе помощников премьер министра. Непосредственное руководство сек ретариатом возложено на генерального секретаря, которого в Японии традиционно считают «правой рукой» главы правительства. Генераль ный секретарь имеет трех заместителей. Наряду с ответственными за общие дела, за связи с общественностью и за информацию, под нача лом которых работают одноименные офисы, значительная часть веду щих сотрудников секретариата (советников координаторов и совет ников по оргработе) за определенными подразделениями не закрепле на, выполняет поручения по указанию руководства, что дает возмож ность свободно формировать команды разработчиков проектов по мере необходимости (см. Приложение 2, схема 2). Кабинет министров, помимо секретариата, как и прежде, обслужи вает правовое бюро. При нем действует Совет обеспечения безопасно сти, работающий под руководством премьер министра, могут созда ваться и другие органы. К ним, например, относится штаб админист ративной реформы, возглавляемый премьер министром. Особый ста тус имеет действующая при кабинете Кадровая палата, пересмотр функций которой рассматривается в гл. VIII. Важным элементом организационной перестройки, направленной на усиление руководящей роли кабинета министров и лично премьер министра, явилось, помимо укрепления секретариата кабинета, также преобразование канцелярии премьер министра (сорифу) в канцелярию кабинета (найкакуфу). В Основном законе о реформе министерств и управлений предписывалось учредить канцелярию кабинета «в каче стве административного органа правительства, возглавляемого премьер 82

министром; оказывая помощь секретариату кабинета, канцелярия пла нирует и готовит проекты решений по важным конкретным делам го сударственной политики, осуществляет комплексную координацию, ведает административными делами, относящимися к премьер мини стру. При канцелярии учреждаются внешние органы, в отношении которых премьер министр становится главным министром» (ст. 10). Высокий статус канцелярии кабинета как органа комплексной стра тегии правительства подчеркивается тем, что общее руководство ее де лами и контроль за исполнением должностных обязанностей возложе ны непосредственно на премьер министра, а помогать ему должны не сколько должностных лиц в ранге государственных министров, а имен но: генеральный секретарь кабинета и министры по особым поручениям. Институт министров по особым поручениям вводится в Японии впервые, открывая главе правительства возможность при необходимо сти назначать их ответственными за осуществление скоординирован ных совместных мероприятий разных административных органов по отдельным актуальным направлениям деятельности кабинета. Для вы полнения роли координатора на вверенном направлении министр по особым поручениям наделен правами получать от руководителей соот ветствующих ведомств необходимые материалы и разъяснения, делать предупреждения и требовать доклада о принятых по ним мерах, пред ставлять собственные рекомендации премьер министру. Открывшая ся возможность иметь министров по особым поручениям немедленно использовалась. Премьер министр Дз. Коидзуми, например, поручал им такие дела, как экономическая и финансовая политика, научно техническая политика, административная реформа, проблемы Окина вы и «северных территорий» (т.е. сфера притязаний на российские Курильские острова). В составе канцелярии кабинета создано четыре высших совеща тельных органа, призванных готовить для правительства рекоменда ции по важным направлениям его работы. В их состав, помимо соот ветствующих министров, включаются ученые и другие специалисты практики. Мнение ученых и практиков, как ожидается, должно обес печить опору на науку и реальный опыт, а участие министров — способствовать оперативному принятию надлежащих правительствен ных решений. К этим органам относятся Консультативный совет по 83

экономической и финансовой политике, Совет по комплексной науч но технической политике, Центральный совет по борьбе со стихийны ми бедствиями и Совет по равноправию мужчин и женщин. Работа Консультативного совета по экономической и финансовой политике осуществляется под руководством премьер министра, что расширяет его возможности в инициировании правительственных решений, ка сающихся как определения общей экономической политики, прин ципиального курса в формировании государственного бюджета, так и разработки планов дальнейших структурных реформ. На основе реко мендаций Консультативного совета, в частности, был в июне 2001 г. принят правительственный курс на «семь реформ Коидзуми». К числу мер, направленных на переход от «бюрократического» к политическому руководству, относится увеличение в правительствен ных ведомствах численности «политиков», иначе говоря представите лей законодательной ветви власти, депутатов обеих палат парламента. Из депутатов парламента назначается большинство членов кабинета министров, из них же формировался институт парламентских замес тителей министров, которые, однако, от практической работы мини стерств и управлений были фактически отстранены. По Закону об организации государственного управления министр имел одного административного заместителя, который обязан оказы вать помощь главе ведомства, заниматься координацией всей работы и контролировать деятельность подразделений. На эту должность тра диционно назначаются служащие, которые в течение длительного вре мени со дня прихода в министерство или управление поднимаются по иерархической лестнице, работая в разных отделах, накапливают опыт, повышают компетенцию, завоевывают авторитет. Добившись высоко го поста, такой карьерный чиновник «получает большие полномочия и поддержку организации и всего чиновничьего аппарата», по своему влиянию в ведомстве нередко превосходит министра 69. Помимо того, японская практика государственного управления «родила» такой неформальный институт, как регулярные совещания административных заместителей министров под руководством адми нистративного заместителя генерального секретаря кабинета, на кото рых обсуждаются и согласовываются все важные вопросы, прежде чем они выносятся на заседание кабинета министров. Если же согласие не достигалось, обсуждавшаяся на совещании проблема просто не пред 84

лагалась на решение правительства, ее проработка продолжалась или откладывалась. Не обладая в большинстве случаев специфическими знаниями, не обходимыми для руководства порученным министерством или управ лением, министры, когда ведомству приходилось отвечать на сугубо конкретные вопросы в парламенте, направляли для разъяснений спе циально назначенных высших чиновников (сэйфуиин). Все эти факты не являлись секретом для общественности, широко обсуждались в средствах массовой информации, являлись одним из оснований утверждений о засилье бюрократии в руководстве страной, что наносило ущерб авторитету министров и всего правительства. Решая задачу «преодоления зависимости политики от бюрокра тов», в июле 1999 г. по инициативе депутатов правящих партий парла мент принял закон, отменяющий институт парламентских заместите лей министров, а также порядок назначения специальных высших чи новников для ответов по делам ведомств в парламенте. Институт адми нистративных заместителей министров из числа карьерных служащих, не подлежащих непременной отставке при смене состава кабинета, со храняется, но вводятся новые должности, усиливающие «политичес кое руководство» министерствами и управлениями, а именно: должно сти заместителей министров и политических советников министров, на которые назначаются депутаты парламента. Заметим, что особую активность в продвижении этой новации про явил лидер Либеральной партии И.Одзава, пропагандирующий идею слияния правящей партии и правительства в «единое целое». В новой организационной структуре правительства «политики» теперь представлены министрами, их заместителями и политически ми советниками (в большинстве случаев по два и даже по три в мини стерстве или управлении). Таким образом, правящие партии получи ли возможность иметь в руководстве всех центральных ведомств солид ную часть своего депутатского корпуса. Заместители министра по ука занию министра ведают политическими делами и планированием, т.е. высказывают необходимые суждения о политике ведомства с позиции следующего после министра должностного лица, а политические со ветники, в соответствии с указанием министра, также готовят для него предложения. И те, и другие отвечают за политику и политическую координацию, а в парламенте могут присутствовать на заседаниях ко 85

митетов с целью оказания помощи министру. Назначение заместите лей министров и политических советников министров кабинет произ водит по представлению министра. Важность должности заместителя министра подчеркивается тем, что его назначение и увольнение требу ет утверждения императором. К новой сокращенной структуре центральной исполнительной власти Крупная перестройка затронула большинство центральных адми нистративных органов. Канцелярия кабинета министров, в которую преобразована прежняя канцелярия премьер министра, подверглась резкому сокращению за счет ликвидации части относящихся к ней внешних органов — управ лений и комитетов и передачи многих функций другим администра тивным органам. Ныне в состав канцелярии кабинета министров, по мимо внутренних подразделений, входят в качестве внешних органов Управление императорского двора, Управление национальной оборо ны, Государственный комитет общественной безопасности с подве домственным ему Главным полицейским управлением, а также впер вые созданное Управление по делам кредитно финансовых учрежде ний. Иначе говоря, вместо прежних 7 управлений и 3 комитетов к кан целярии кабинета министров относятся теперь только 3 управления и 1 комитет. В результате реорганизации канцелярии кабинета для премьер министра, являющегося ее непосредственным руководителем, и для кабинета министров открывается возможность, освободившись от зна чительного объема прежних функций, сосредоточиться на наиболее важных государственных делах, чему способствуют также и рассмот ренные выше перемены в структуре канцелярии, направленные на уси ление политического руководства. Нельзя не заметить, что за премьер министром сохранен статус «главного министра» в отношении входя щих в канцелярию внешних органов, которые в нашей стране часто называют «силовыми», т.е. в отношении Управления национальной обороны и Государственного комитета общественной безопасности, несмотря на то, что оба этих органа возглавляются государственными министрами. 86

Заметная часть функций, исполнявшихся ранее канцелярией пре мьер министра, передана новому Министерству общих дел. Это прежде всего функции упраздненного Управления общих дел. В качестве внеш них органов в Министерство общих дел включены Комитет по спра ведливым и честным сделкам, а также Комитет по урегулированию эко логических конфликтов, относившиеся к канцелярии премьер мини стра. На министерство возложены и некоторые новые задачи, в том числе касающиеся оценки деятельности прочих министерств, что ста вит его в ряду министерств в особое положение органа, помогающего кабинету в решении задач общего, надведомственного характера. По мимо того, Министерству общих дел поручены многочисленные функ ции прежнего Министерства по делам местного самоуправления. На конец, Министерство общих дел стало наследником еще одного круп ного ведомства — Министерства связи. Министерство финансов вместо прежнего архаического японского названия «окурасё» (от слова «окура» — большое хранилище) стало именоваться «дзаймусё» (в дословном переводе — Министерство фи нансовых дел), а Министерство внешней торговли и промышленности переименовано в Министерство экономики и промышленности. Одно временно осуществлен серьезный пересмотр функций этих важнейших государственных органов с целью привести их деятельность в соответ ствие с новой обстановкой, в особенности в связи с развивающимся процессом экономической глобализации, пересматриваемыми ныне в Японии методами управления экономикой, сокращением сферы ад министративного регулирования. К первоочередным задачам Мини стерства экономики и промышленности отнесено «продвижение струк турной реформы экономики и промышленности». Реорганизация Министерства финансов, включая изменение его внутренней структу ры, является также следствием возрастания роли премьер министра в принятии принципиальных решений в сфере экономики и финан сов, которая подкреплена созданием соответствующего аппарата в кан целярии кабинета министров. В связи с учреждением Управления по делам кредитно финансовых учреждений, подведомственного канце лярии кабинета министров, Министерству финансов приходится раз делять с этим новым административным органом ответственность за восстановление дееспособности финансовой системы, доверие япон цев к которой за ряд последних лет серьезно подорвано. 87

В интересах комплексного решения разнообразных задач террито риального развития и формирования общенациональной инфраструк туры создано Министерство государственной территории и транспорта. К нему перешли функции прежних Управления национальных земель и Управления развития Хоккайдо (бывшие внешние органы канцеля рии премьер министра), Министерства транспорта и Министерства строительства. Некоторые ведомства объединены по признаку близости решае мых социальных задач. На месте Министерства здравоохранения и со циального обеспечения возникло Министерство благосостояния и тру да. Министерство просвещения и Управление по науке и технике (быв ший внешний орган канцелярии премьер министра) объединены в Министерство просвещения и науки. Часть дел, касающихся экологии, которые находились в ведении разных министерств, теперь более полно сосредоточены в Министер стве по делам окружающей среды, в которое преобразовано прежнее од ноименное управление. Тем самым расширяются возможности комп лексного решения сложных экологических проблем. Крупных структурных перемен избежали только три министерства — иностранных дел, юстиции, сельского, лесного и рыбного хозяйства, однако и их функции пересмотрены и уточнены, приведены в соответ ствие с современной обстановкой. В процессе структурной реорганизации пересмотрены «обязанно сти» и «подведомственные дела» всех, без исключений, администра тивных органов, чтобы предельно точно указать сферу ответственности каждого из них, не допуская как дублирования, так и оставления белых мест, и осуществлять государственное управление комплексно, с уче том изменяющейся в ходе административной реформы роли централь ного правительства в его отношениях с частным сектором и органами самоуправления. Более детально перемены в каждом из государственных администра тивных органов рассматриваются в следующей главе. Общее представле ние о новой структуре правительства Японии дает Приложение 2, схема 1. Сокращение числа министерств и управлений, возглавляемых го сударственными министрами, позволило уменьшить допустимый пре дел членов кабинета министров с прежних 20 до 17, включая тех, кото рые могут назначаться министрами по особым поручениям. 88

Меры по рационализации, повышению эффективности работы правительственных учреждений Одновременно с изменением организационной структуры мини стерств и управлений приняты другие меры по совершенствованию го сударственного управления. Особое внимание уделяется внедрению единой системы коорди нации деятельности всего механизма государственного управления. Непреложным принципом управления названо требование к каждому министерству согласовывать свои действия с другими заинтересован ными ведомствами. Комплексной координацией должна заниматься канцелярия кабинета министров, а ее окончательная стадия поручена секретариату кабинета министров. Важным нововведением можно считать внедрение единой системы оценки политических мероприятий правительственных органов. Смысл этой системы — предварительная (т.е. до принятия политичес кого решения) и последующая (в процессе реализации такого реше ния) строгая и объективная оценка результатов политики каждого из ведомств, отражение этой оценки в планировании политики, законо дательных предложениях и прочих проектах. Система оценки политики строилась исходя из положений Основ ного закона о реформе центральных министерств и управлений, требо вавших учредить соответствующие подразделения в каждом правитель ственном органе и создать условия для осуществления ими строгой и объективной оценки собственной деятельности; предусмотреть в це лях комплексности, большей строгости и объективности дополнитель ную возможность осуществления надведомственной оценки, касаю щейся всех административных учреждений; сделать информацию от носительно оценок политики открытой, а также установить четкую ответственность за публичное разъяснение и отражение результатов оценок в деятельности органов, планирующих политику, готовящих проекты законов и других решений. Система оценки политики введена одновременно с перестройкой структуры правительства. Она осуществляется каждым ведомством в от ношении собственной деятельности, причем, когда требуются высокая специализация и мнение практиков, активно используется третейская 89

оценка со стороны ученых, гражданских представителей. Строгая и объек тивная комплексная оценка поручена Министерству общих дел, в кото ром учрежден специальный Комитет оценки политики и оценки дея тельности самостоятельных административных юридических лиц, фор мируемый из гражданских специалистов и ученых. На Министерство общих дел возложена также задача разработки инструкций по методике и нормам, которым нужно следовать в работе по оценке политики 70. В июне 2001 г. парламент принял Закон об оценке политики, зало живший юридическую основу для проведения этой ответственной ра боты. В целях достижения объективности и строгости в законе подчер киваются два важных момента. Во первых, успех оценки определяется применением рациональных методов, учитывающих особенности дея тельности конкретного ведомства и по возможности основывающихся на количественных показателях. Во вторых, в оценке необходимо ис пользовать мнение людей, обладающих специфическими знаниями и опытом. От правительства закон требует использовать результаты полити ческой оценки при составлении бюджета, в планировании комплекс ной политики и политических мероприятий, затрагивающих одновре менно несколько министерств. На правительство возложена обязан ность принимать и публиковать принципиальный курс работы по оцен ке политики, а на руководителей административных органов — составление и публикация плана на срок от 3 до 5 лет, устанавливаю щего важные административные цели, которые должны явиться объек том последующей оценки. Что же касается предварительной оценки, то она проводится при определении политики, оказывающей в той или иной степени влияние на жизнь народа, экономику и общество и предусматривающей большие денежные затраты, а также, если методы оценки уже разработаны, при определении политики, касающейся от дельных научных исследований и технических работ, общественных предприятий, официальной помощи развитию и прочих правитель ственных распоряжений. Руководитель административного органа составляет документ о процессе и результатах работы по оценке, размещает его краткое изло жение в Интернете, обязан не меньше одного раза в год публиковать сообщение об отражении результатов оценки в практической деятель ности. 90

За Министерством общих дел закон закрепляет право в интересах комплексности, большей строгости и объективности требовать от дру гих административных органов предоставления материалов, осуществ лять проверку, публиковать результаты оценочной работы, а при необ ходимости делать предупреждение и т.д. Кабинет министров обобща ет результаты оценочной работы, докладывает их парламенту и публи кует71. Принятие данного закона — показатель больших надежд, возлага емых на систему оценки политики ведомств и правительства в целом. Эта система рассматривается как инструмент для налаживания эффек тивной работы новой структуры учреждений центральной исполни тельной власти. Основой упрощения, сокращения и рационализации администра тивной организации рассматривается пересмотр обязанностей и функ ций государства: обязанности и дела, признанные не являющимися необходимыми для исполнения государством, отменяются, передают ся частному сектору или органам местного самоуправления. А те, кото рые должны быть сохранены за государством, подлежат более эффектив ному исполнению, в том числе путем поручения их частному сектору 72. Следствием такого подхода стали, во первых, сокращение и рацио нализация внутриведомственной структуры. Общее число секретариатов и бюро в министерствах и управлениях сокращено с 128 до 96, а секций с 1200 до примерно 1000. Проведено упорядочение местных филиалов центральных учреждений, в частно сти путем их слияния. Во вторых, тщательно пересмотрен состав подведомственных ми нистерствам и управлениям многочисленных вспомогательных госу дарственных учреждений — научно исследовательских, опытных, куль турно просветительных и т.п. Абсолютное большинство из них теперь не входит непосредственно в структуру министерств и управлений, получило статус самостоятельных административных юридических лиц (САЮЛ). Институт САЮЛ введен с целью повышения эффективности и про зрачности исполнения определенных исполнительных функций пу тем отделения от функций планирования и распоряжения и их осуще ствления организациями, получившими статус независимых юриди ческих лиц. 91

САЮЛ, с одной стороны, могут самостоятельно и гибко управлять своими делами, а с другой — их деятельность подвергается последую щей оценке и пересмотру, они обязаны активно публиковать сведения о своей работе. Принятые осенью 1999 г. законы определили взаимоотношения правительственных ведомств с этой новой формой юридических лиц, придав последним большую самостоятельность для гибкого и эффек тивного исполнения порученных функций. В то же время, принимая меры по предоставлению САЮЛ необходимых источников финанси рования, правительство оставляет за собой определенный, но не по вседневный и не навязчивый контроль за деятельностью подведомствен ных учреждений. Министр устанавливает для подведомственных ему САЮЛ показатели эффективности и качества работы на 3 или 5 лет, одобряет план достижения этих показателей, составляемый САЮЛ, дальнейшая работа идет по ежегодным планам САЮЛ. В целях обще ственного контроля при министерствах и управлениях создаются тре тейские органы периодической оценки их деятельности. По оконча нии указанного срока министр может на основании оценки третейс ким органом пересмотреть задачи и организацию САЮЛ. Большое внимание уделяется обеспечению прозрачности их финансовой дея тельности. Учреждены два типа САЮЛ, работники одного из них сохраняют статус государственных служащих, во втором они этим статусом не об ладают. Внедряется порядок оплаты труда, отражающий достижения САЮЛ и его сотрудников и побуждающий к интенсивной и качествен ной работе. Из подведомственных министерствам и управлениям вспомогатель ных учреждений созданы 59 САЮЛ, в том числе 56 с апреля 2001 г., еще 3 в 2002—2003 гг.73 С 2004 г. на статус САЮЛ переводятся государ ственные больницы и поликлиники. Пожалуй, самым заметным САЮЛ становится Институт комплек сных исследований промышленной технологии, созданный путем объе динения подведомственных Министерству экономики и промышлен ности 8 центральных НИИ, расположенных в Цукуба (вблизи Токио), и 7 региональных НИИ. В Федерации экономических организаций полагают, что деятельность этих научно исследовательских учрежде ний в новой организационной форме послужит их активизации, обес 92

печивая необходимый обмен между ними и способствуя лучшему уче ту потребностей промышленности, продвижению в нее достижений научно технической революции 74. Список САЮЛ, образованных на месте вспомогательных государ ственных учреждений, представлен в Приложении 1. В комментариях японских официальных кругов учреждение САЮЛ названо «образцом реформы на основе одного из ее важней ших замыслов отделить субъекты, разрабатывающие правила, от субъектов, эти правила исполняющие» 75. В третьих, одним из следствий реорганизации министерств и уп равлений явилось принципиальное решение вывести управление по чтовых дел из состава Министерства общих дел, преобразовать его в государственную корпорацию, которую в последующем приватизиро вать. Òàáëèöà ×èñëåííîñòü ãîñóäàðñòâåííûõ ñëóæàùèõ ïðàâèòåëüñòâåííûõ âåäîìñòâ ßïîíèè (íà 31 ìàðòà 2001 ã.) Íàèìåíîâàíèå àäìèíèñòðàòèâíîãî îðãàíà ×èñëî ñëóæàùèõ ïî øòàòó Ñåêðåòàðèàò êàáèíåòà 377 Êàíöåëÿðèÿ êàáèíåòà 2245 Óïðàâëåíèå èìïåðàòîðñêîãî äâîðà 1114 Ãîñóäàðñòâåííûé êîìèòåò îáùåñòâåííîé áåçîïàñíîñòè è Ãëàâíîå ïîëèöåéñêîå óïðàâëåíèå 7634 Óïðàâëåíèå íàöèîíàëüíîé îáîðîíû 24 478 Óïðàâëåíèå ïî äåëàì êðåäèòíî-ôèíàíñîâûõ ó÷ðåæäåíèé 766 Ìèíèñòåðñòâî îáùèõ äåë 303 819 Ìèíèñòåðñòâî þñòèöèè 50 991 Ìèíèñòåðñòâî èíîñòðàííûõ äåë 5283 Ìèíèñòåðñòâî ôèíàíñîâ 79 011 Ìèíèñòåðñòâî ïðîñâåùåíèÿ è íàóêè 139 725 Ìèíèñòåðñòâî áëàãîñîñòîÿíèÿ è òðóäà 100 580 Ìèíèñòåðñòâî ñåëüñêîãî, ëåñíîãî è ðûáíîãî õîçÿéñòâà 41 933 Ìèíèñòåðñòâî ýêîíîìèêè è ïðîìûøëåííîñòè 12 381 Ìèíèñòåðñòâî ãîñóäàðñòâåííîé òåððèòîðèè è òðàíñïîðòà 68 248 Ìèíèñòåðñòâî ïî äåëàì îêðóæàþùåé ñðåäû 1131 Источник: Нихон кэйдзай симбун. 03.01.2001. 93

Почтовая служба в Японии своеобразна, еще со времен Мэйдзи на почтовые отделения возлагаются обязанности не только почтовой свя зи, но также функции приема и хранения сбережений, а также просто го страхования. В системе японской почтовой службы на момент ре формы насчитывалось 24,7 тыс. отделений почты, 2/3 которых называ лись особыми, являлись частью государственного аппарата, а осталь ные созданы при сельскохозяйственных кооперативах. В целом в почтовой системе работает более 290 тыс. государственных служа щих, в ней аккумулируется громадный капитал, поступающий в распо ряжение правительства. Именно последнее обстоятельство послужило главной причиной требования приватизации почтовых предприятий. Утверждается, что государственное управление почтой, особенно по чтовыми сбережениями, ведет к исключению чрезмерно большого ка питала из рыночного обращения, оказывая негативное давление на де ятельность частных кредитно финансовых учреждений. В 1997 г. в Совете по административной реформе под руководством Р.Хасимото пришли к предварительному заключению о необходимос ти приватизации части почтовых дел, имея в виду приватизацию про стого страхования и подготовку к приватизации почтовых сберегатель ных вкладов. Однако это вызвало бурю протеста в ЛДП. Для такой реак ции у парламентариев правящей партии были веские основания. Во первых, депутаты были заинтересованы в том, чтобы у правительства сохранился такой значительный источник капитала, как почтовые сбе режения, необходимые для удовлетворения требований по финанси рованию разного рода проектов, привлекательных для жителей райо нов по месту избрания парламентариев. Во вторых, среди поддержи вающих ЛДП общественных организаций наибольшими агитацион ными возможностями на парламентских и местных выборах обладает Ассоциация заведующих почтовыми отделениями, повсеместно и по вседневно связанная с избирателями. В третьих, вопреки утверждени ям прессы о том, что за приватизацию почтовых предприятий высту пает большая часть населения страны, ее же собственные обследова ния общественного мнения показали — 60% опрошенных считало же лательным оставить все почтовые дела в государственном управлении. В обстановке непрерывных банкротств банков и страховых компаний японцы опасались хранить свои сбережения в частных финансово кре дитных учреждениях76. 94

Р.Хасимото пришлось отложить осуществление идеи приватиза ции почтовых дел. В 2001 г. в составе нового Министерства общих дел в качестве его внешнего органа учреждено Управление почтовых дел, а в 2003 г. оно преобразовано в Японскую корпорацию почтовых дел. Но проблема приватизации, особенно в части почтовых сбережений, не закрыта и осталась предметом пристального изучения и споров в пра вительстве и политических кругах Японии. В четвертых, в 2004 г. готовится перевод высших учебных заведе ний, находящихся в ведении Министерства просвещения и науки (го сударственных университетов), на статус самостоятельных юридичес ких лиц. Они получат большую свободу в совершенствовании учебного процесса и организации исследований, в том числе при сотрудниче стве с промышленными и другими частными предприятиями. Уни верситеты будут работать по собственным планам, но на основе указан ных министерством среднесрочных (на 6 лет) показателей, касающих ся уровня обучения и исследований, эффективности хозяйствования. Степень достижения этих показателей будет находить отражение при расчетах государственного финансирования каждому из университе тов. Помимо того, обсуждается план объединения 55 государственных профессиональных школ, также находящихся в ведении Министерства просвещения и науки, в одно самостоятельное юридическое лицо с предоставлением ему значительной свободы в бюджетном и кадровом вопросах77. Наконец, следует отметить упорядочение и рационализацию сове щательных органов, которыми располагают премьер министр и главы административных органов. В их лице правительство имеет важный канал подпитки свежими идеями, разрешения возникающих сомне ний, поиска оптимальных политических решений и ряда практичес ких проблем. Формирование совещательных органов — консультатив ных советов и разного рода комиссий иногда осуществляется на основе специальных законов, но чаще по правительственным указам. Состав совещательных органов определяется правительством, в них включа ются ученые и специалисты практики, представители предпринима телей, профсоюзов, других заинтересованных общественных кругов. Среди российских ученых высказывается мнение, что в принципе правительственные совещательные органы в Японии отличают не толь 95

ко профессионализм, но и определенная нейтральность по отноше нию к групповым интересам, ориентация на общегосударственные цели 78. Их деятельность высоко оценивается и в Японии. В частности, консультативные советы являются разработчиками рекомендаций для правительства по всем структурным реформам, прочих предложений, касающихся совершенствования государственного управления в раз личных сферах жизни японского общества. Вместе с тем постепенно учреждение совещательных органов вышло за разумные пределы, мно гие из них по существу превратились в прикрытие для ухода мини стерств и управлений от ответственности за принятие политических решений по собственной инициативе, а некоторые другие стали по собниками «вертикального», ведомственного управления, обюрокра тились, их работа приняла формальный характер одобрения предло жений, разрабатываемых чиновниками. Утвержден план сокращения и рационализации консультативных советов, комиссий и прочих органов такого рода. Общая их числен ность сокращена с 211 до 90, в том числе в 6 раз (со 176 до 29) уменьша ется число консультативных советов, которые обсуждают принципи альные вопросы, касающиеся деятельности министерств и управлений. Разработаны более строгие инструкции, определяющие состав сове щательных органов и порядок их работы, который, в частности, пред полагает большую открытость для общественности 79. В целом реформа министерств и управлений предусматривает зна чительное сокращение государственных служащих, но это рассматри вается не в качестве самоцели, а как следствие других преобразований, направленных на разгрузку учреждений центральной исполнительной власти от излишних функций (численность государственных служа щих правительственных ведомств непосредственно после их реоргани зации указана в таблице). Численность служащих государственных административных орга нов, составлявшую в начале реформы около 540 тыс. (без учета служа щих почтовой службы), планируется в течение десятилетия сократить на 25%. Причем массовых увольнений не предполагается, сокращение должно произойти за счет перевода части государственных учрежде ний на иной статус и ограничения приема новых государственных слу жащих. 96

* * * Нынешняя реорганизация правительственных органов нередко признается в Японии событием исторического значения, «третьей пра вительственной реформой», наряду с теми, которые были осуществле ны в конце XIX в. и в середине XX в., т.е. во время преобразований Мэйдзи и послевоенных демократических реформ. Весьма важно, что решения, касающиеся реорганизации правитель ственной структуры, как и прочие решения по нынешним реформам, принимаются в Японии по демократическим нормам. В данном слу чае от публикации замысла реформы до законодательного оформле ния предлагаемых перемен потребовалось почти 2 года. Дискуссии в правительстве и парламенте по этому вопросу не были закрытыми для общественности, они с самого начала широко освещались и ком ментировались с разных позиций средствами массовой информации. В целом предложенные преобразования восприняты в стране бла гожелательно, о чем свидетельствует и относительно гладкое прохож дение правительственных законопроектов через парламент. Вместе с тем реакция общественности была далеко не однозначной. Немалые сомнения высказывались по поводу тенденции наделить премьер министра, ответственного перед парламентом, правами, при ближающими его статус к «президентскому». В этом плане показатель но понимание существа «политического руководства» депутатами япон ского парламента. В ходе одного из опросов на вопрос «что такое поли тическое руководство?» 51,4% опрошенных парламентариев ответили: «разработка и осуществление политики под личную ответственность политиков», еще 26,3% — «разработка и осуществление политики под ответственность правящей партии». И всего лишь 13,6% опрошенных депутатов «политическим руководством» назвали «разработку и осу ществление политики под ответственность премьер министра и его кабинета»80. Отсюда видно, что половина японских политиков не же лает уклоняться от ответственности за собственное личное участие в определении политического курса страны, одна четверть склонна от дать бразды правления в государстве правящей партии. Одновременно явно просматривается боязнь полагаться исключительно на кабинет министров с усиливающимися в нем полномочиями и аппаратными возможностями премьер министра, наделять ответственностью за судь бу страны очень узкий круг политиков, тем более передавать ее одной 97

личности. Своеобразная реакция, свидетельствующая о сохранении в Японии сформировавшегося в процессе ее исторического развития иммунитета политических кругов и общественности против любых проявлений «вождизма». Этот иммунитет гарантирует прочность де мократических традиций, невозможность отхода от господствующего в стране признания необходимости стремиться к тому, чтобы важней шие решения в государственном управлении по возможности прини мались путем достижения консенсуса. Заметно пристальное внимание общественности к созданию необ ходимых условий для того, чтобы правительственная реформа прино сила позитивные результаты. Переход от «бюрократического» к «политическому» руководству, как часто отмечается в Японии, не может быть обеспечен лишь про стой перестройкой структуры правительства, введением новых мето дов его работы. Еще на стадии принятия рамочного закона о прави тельственной реформе в средствах массовой информации подчеркива лось, что эффективность политического руководства будет зависеть в первую очередь от качества самих «политиков», их политического со знания и ответственности, способности к лидерству. А этого нельзя добиться без полного освобождения от трудноискоренимой в правя щей Либерально демократической партии практики назначения де путатов на руководящие посты в правительстве по соображениям внут рипартийного баланса между фракциями парламентариев, причем не редко с учетом их возраста, числа избраний в парламент и степени лояльности к лидеру фракции, часто вопреки их деловым качествам и уровню компетенции. Кроме того, значительная часть политиков, на правляемых правящей партией из парламента для руководства прави тельственными ведомствами, принадлежит к так называемым «кланам», в которые они сплачиваются для лоббирования тех или иных корпора тивных интересов (разумеется, не без корыстной надежды на компен сацию собственных усилий, особенно во время парламентских выбо ров). А это означает, что таким политикам стать выше ведомственных и корпоративных интересов будет чрезвычайно трудно. Непременной предпосылкой успешного политического руководства является, с од ной стороны, готовность политиков отвечать за результаты своей дея тельности, а с другой — «строгий народный контроль» и жесткая оцен ка избирателями на парламентских выборах. 98

Очевидно, что политическое руководство предполагает преодолеть распространенное в Японии тесное сращивание политиков с бюрокра тией, порождающей зависимость политиков от бюрократии, о чем много говорят, особенно в правящих кругах, и установить справедли вые, честные, открытые и корректные отношения между теми и други ми. Ведь не случайно прежние экономические успехи послевоенной Японии часто объясняют четкой, высокопрофессиональной и настой чивой работой правительственного аппарата, бюрократии в хорошем понимании этого слова. «Политическое руководство, — отмечается в редакционной статье газеты «Нихон кэйдзай», — это не возвышение политиков над чиновниками и не вмешательство правящей партии в деятельность кабинета министров… Политического руководства не будет, когда правящая партия цепляется за каждую фразу курса пре мьер министра и его кабинета. Требуется и изменение сознания поли тиков, входящих в правящие партии» 81. Что касается реорганизации министерств и управлений, то она была воспринята в стране без существенных возражений, но и без заметного энтузиазма. В отношении перспектив работы некоторых крупных объе диненных министерств, пожалуй, преобладают пессимистические оцен ки. Высказываются опасения, что слияние целого ряда прежде само стоятельных административных органов, как это имеет место, напри мер, в Министерстве государственной территории и транспорта, не сможет помочь преодолению пороков ведомственного, «вертикально го» управления, напротив, послужит их закреплению. Руководство гро мадным министерством просто не сможет обеспечить надлежащий контроль и координацию действий многочисленных бюро, курирую щих множество направлений. Вместе с тем существует мнение о воз можности некоторой дальнейшей «разгрузки» вновь созданных мини стерств, а, следовательно, улучшения качества и согласованности рабо ты их звеньев, за счет сокращения численности подведомственных уч реждений, приватизации общественных предприятий. Однако сама идея передачи в частные руки нынешних общественных предприятий, создававшихся по инициативе правительства и с участием государствен ного капитала для решения разнообразных актуальных задач, имеет немало противников как среди правительственных чиновников, так и в политических партиях, включая правящую либерально демократи ческую. 99

Позитивно восприняты нововведения, направленные на усиление координации работы всех правительственных учреждений и на внедре ние всеохватывающей системы оценок административной деятельнос ти. Однако отмечается незавершенность формирования оценочного механизма: неразработанность методики, стандартов оценок эффек тивности различных политических решений, отсутствие пока цельно го представления, каким образом конкретно будет решаться проблема исправления выявленных ошибочных решений. Большие надежды возлагаются на меры по снятию покрова с про цесса принятия политических решений и открытию правительствен ной информации (конкретные шаги в этом направлении рассматрива ются в гл. VII). Считается, что это будет способствовать повышению ответственности политиков и чиновников, активизации гражданского контроля в сфере государственного управления, хотя для этого потре буются еще многие годы. Послужит ли правительственная реформа преодолению немалых экономических трудностей, с которыми Япония столкнулась на ны нешнем этапе ее развития? По замыслу разработчиков реформы ее ре зультатом должно стать создание системы государственного управле ния, «отвечающей формированию свободного и справедливого обще ства». Ожидается, что государственное управление по новой схеме бу дет «комплексным и стратегическим», «мобильным», «прозрачным», «простым и эффективным» и поможет «выживанию» Японии в XXI в. 100

Г л а в а V. СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ЦЕНТРАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ О бращая внимание преимущественно на перемены в процес се реформирования, рассмотрим нынешнюю организацию, обязанности и подведомственные дела каждого из государственных ад министративных органов в том порядке, который официально приме няется в Японии82. Названия министерств и управлений в данной работе не всегда тож дественны их англоязычным аналогам, рекомендованным японскими властями для использования за рубежом. Это сделано в первую очередь по той причине, что английский вариант названия во многих случаях не отражает лаконичности наименования ведомств на японском язы ке, громоздок и не удобен для практического использования. В данной работе применительно к большинству ведомств предлагаются русские варианты названий, максимально близкие к японским по их содержа нию и удобные с точки зрения краткости и отражения традиционных японских понятий. Управление по делам кредитно финансовых учреж дений именуется по реальному содержанию функций этого ведомства. Административными органами государства в Японии считаются канцелярия кабинета, министерства, комитеты и управления. При ре организации ставилась задача сделать их внутренние подразделения ответственными главным образом за функции планирования и подго товки проектов решений. Реформа должна была привести к тому, что бы каждое из ведомств смогло комплексно исполнять возложенные на него обязанности и функции и одновременно быть организационно мобильным, готовым к внутреннему перераспределению дел в зависи мости от меняющейся обстановки. Предполагалось, что в принципе в одном административном органе следует быть не более 10 бюро — выс ших, наравне с секретариатами министров, подразделений. Комитеты и управления, учреждаемые в качестве внешних органов, главным образом предназначены, за некоторыми исключениями (если 101

их главами являются государственные министры или на них особо воз лагаются функции планирования и подготовки решений), для прове дения в жизнь намеченной политики. Для управления, осуществляющего исполнительные функции, под ведомственные дела устанавливаются законом, а глава канцелярии ка бинета или министерства, к которому оно относится, определяет нор мы исполнения порученных дел и другие необходимые правила, ста вит цели, оценивает их достижения и публикует их результаты. Канцелярия кабинета создана в качестве органа, играющего роль «форума интеллектуалов», помогающих премьер министру проявить полное лидерство, и одновременно являющегося важным звеном в уси лении общей работы правительства. В его структуру, помимо внутрен них подразделений, входят на правах внешних органов Управление императорского двора, Государственный комитет общественной безо пасности, Управление национальной обороны и Управление по делам кредитно финансовых учреждений (Приложение 2, схема 3). Главой канцелярии кабинета является непосредственно премьер министр, он же — «главный министр» в отношении внешних органов канцелярии. Общее руководство работой канцелярии кабинета, за ис ключением Государственного комитета общественной безопасности и Управления национальной обороны, осуществляет генеральный сек ретарь кабинета, что обеспечивает органичное взаимодействие с сек ретариатом кабинета, который он возглавляет. Важное место в руко водстве деятельностью канцелярии кабинета отведено министрам по особым поручениям, ответственным за координацию работы прави тельства на ряде его принципиальных направлений. Собственно канцелярия кабинета (без внешних органов) учрежда лась исходя из определенных Основным законом о реформе мини стерств и управлений следующих обязанностей и подведомственных дел: планирование, подготовка решений и общая координация по эко номической и финансовой политике, комплексной научно техничес кой политике, борьбе со стихийными бедствиями, обеспечению рав ноправия полов, а также по делам других министерств, если они требу ют комплексного подхода, выходящего за возможности этих ведомств; дела, касающиеся императорского двора, и прочие, относящиеся не посредственно к премьер министру; 102

политика по вопросам Окинавы; политика по «северным территориям»; политика, касающаяся потребителей, ценообразования, а также гражданских организаций; общее руководство деятельностью мини стерств и управлений в отношении потребителей; общая координация политики оздоровления и воспитания моло дежи. Соответственно обязанностям и подведомственным делам внесе ны крупные изменения во внутреннюю организацию канцелярии ка бинета. Сюда направлены дополнительные кадры, в том числе из час тного сектора, способные к осуществлению работы по планированию, подготовке решений и координации по важным делам государствен ного управления. Главной новацией, безусловно, следует рассматривать учреждение четырех советов по важным направлениям государственной политики. Консультативный совет по экономической и финансовой полити ке формируется во главе с премьер министром в составе до 10 членов, в том числе не менее 4 из числа ученых и специалистов практиков. Функции совета состоят в изучении, обсуждении и представлении ка бинету министров мнения по проблемам управления экономикой и финансами, формирования государственного бюджета, другим важным вопросам экономической и финансовой политики (национальные пла ны комплексного развития и т.п.). Совет по комплексной научно технической политике также воз главляет премьер министр. В него входит до 14 членов, в том числе не менее половины — ученых и специалистов практиков. Для 4 членов участие в совете — постоянная работа. Совет изучает, обсуждает и пред ставляет кабинету министров мнение по принципиальным вопросам комплексного и планового проведения политики научно техническо го развития, включая бюджетные ассигнования, распределение кадро вых и других ресурсов в этих целях, а также оценку важных для государ ства исследований и разработок. Центральный совет по стихийным бедствиям, исходя из уроков силь ного землетрясения 1995 г., формируется во главе с премьер министром. В его составе до 25 членов, в том числе представители общественных орга низаций, ученые и специалисты практики. На совет возложены задачи составления и продвижения в жизнь основных планов борьбы со стихий 103

ными бедствиями, включая чрезвычайные планы, изучение, обсуждение и представление мнения по другим важным вопросам в этой сфере. Отражением больших подвижек в жизни японского общества, и прежде всего возрастающей в нем роли женщин, является учреждение Совета содействия равноправию полов. Его возглавляет генеральный секретарь кабинета. Из 24 членов совета, в который входят также мно гие министры, не менее половины составляют эксперты по этой про блеме, причем мужчин — не более 40%. Совет изучает, обсуждает и формирует свое принципиальное мнение по проблеме достижения равноправия и совместного участия мужчин и женщин в жизни обще ства, а также контролирует ход реализации и реальное воплощение намеченной политики. В секретариате канцелярии кабинета дополнительно введена долж ность ответственного за политическую оценку деятельности внутрен них подразделений. В качестве самостоятельных единиц структуры канцелярии кабинета учреждены 7 должностей политических коорди наторов в ранге начальников бюро, ответственных за вопросы эконо мической и финансовой политики, науки и техники, предупреждения стихийных бедствий, политики в отношении Окинавы, здорового вос питания молодежи. Некоторые из них по совместительству руководят секретариатами вышеуказанных советов. Под руководством полити ческих координаторов работает 36 советников. Особенность этой груп пы — возможность свободно формировать команды для разработки проектов по любым актуальным проблемам. Вновь создано внутреннее подразделение (бюро), ответственное за политику в отношении префектуры Окинава, где размещаются глав ные американские базы на японской территории. Прежний офис содействия равноправию полов преобразован в од ноименное бюро. Сохранены наградное бюро и бюро народной жиз ни, которое ведает вопросами защиты интересов потребителей, содей ствия развитию гражданских движений, планирования экономической политики в области, касающейся стабилизации цен и повышения уров ня народной жизни. Специальные органы канцелярии кабинета дополнены Советом по борьбе с финансовыми кризисами, формируемым во главе с премьер министром. 104

Таким образом, нынешняя внутренняя организация канцелярии кабинета представлена ее секретариатом, группой политических коор динаторов и 4 бюро: наградным, народной жизни, содействия равнопра вию полов, развития Окинавы, 4 вышеуказанными советами по важным направлениям политики и 6 специальными органами — Штабом по литики по северным территориям, Советом по борьбе с финансовыми кризисами, Советом по проблемам стареющего общества, Централь ным советом по безопасности на транспорте, Советом по защите по требителей, Штабом мирного международного сотрудничества. В канцелярию кабинета переданы научно исследовательские уч реждения упраздненного Управления экономического планирования. В основном на их базе создан объединенный НИИ экономики и обще ства (т.е. добавлена социальная тематика). Из прежних учреждений канцелярии кабинета сохранен Дом приема гостей, а Государственно му архиву и Организации управления трудом рабочих на американских военных базах придан статус самостоятельных административных юри дических лиц. На месте, в префектуре Окинава, функционирует под чиненный канцелярии кабинета исполнительный Комитет по делам Окинавы. К числу совещательных органов канцелярии кабинета отнесены комитеты по атомной энергии и по безопасности атомной энергии. Создан новый комитет по оценке деятельности самостоятельных ад министративных юридических лиц. Сохранены комиссии по вопро сам народной жизни, содействия частной финансовой инициативе, изучению системы местного самоуправления, выборов и налогообло жения, установлению границ одномандатных округов, обеспечению открытости правительственной информации. Число внешних органов канцелярии резко сокращено. Из преж них, относившихся к канцелярии премьер министра комитетов и уп равлений, в канцелярии кабинета сохранены только Государственный комитет общественной безопасности, Управление императорского дво ра, Управление национальной обороны. К ним добавилось новое Уп равление по делам кредитно финансовых учреждений. Управление императорского двора функционирует как «самостоятель ная организация, не имеющая аналога», отвечающая за обслуживание императора и императорской семьи, вопросы отношений между импе ратором и правительством. Его структура и функции сохранились. 105

Статус Управления национальной обороны (УНО) первоначально предполагалось поднять до министерства, однако разногласия по это му вопросу внутри правящей коалиции привели к отказу от такого пре образования. Управление национальной обороны возглавляет член кабинета, го сударственный министр. В его состав входят секретариат начальника управления, четыре бюро (обороны, оперативное, личного состава и обучения, интендантское), штабы трех видов сил самообороны (сухо путных войск, военно морских сил, военно воздушных сил), объеди ненный комитет начальников штабов, штаб технических исследова ний. Управление имеет академию обороны, военно медицинскую ака демию, институт оборонных исследований. В качестве внешнего орга на ему подведомственно Управление оборонных сооружений (Приложение 2, схема 4). Интендантское бюро создано путем объединения двух прежних бюро — интендантского (формирование бюджета и пр.) и бюро воору жения (планирование поставок вооружения). В интендантском бюро учрежден департамент ценовых расчетов, взявший на себя часть функ ций упраздненного центра организации поставок. Одновременно в качестве особого органа образован центр заключения контрактов. Тем самым появилась возможность обеспечить единство всего цикла по ставок на нужды обороны, установить ответственность на всех его эта пах, сделать его более транспарентным. При УНО функционируют три совещательных органа: комиссия по кадровым вопросам (на базе двух прежних), комиссия по поставкам силам самообороны (новая, создана в связи с выявлением злоупотреб лений в этой сфере), комиссия по обследованию морального состоя ния личного состава сил самообороны. Помимо работы по укреплению оборонительных возможностей страны, в УНО большое внимание уделяется участию войск в борьбе со стихийными бедствиями. В Японии пересматривается законодатель ство о силах самообороны в направлении обеспечения оперативного реагирования последних в разных видах чрезвычайной обстановки, включая направление за рубеж для поддержки США, союзника Япо нии, и для участия в миротворческой деятельности ООН. В этой же связи вновь обсуждается идея образования вместо управления мини стерства обороны с более широкими полномочиями. 106

Полицейские функции в Японии осуществляются под наблюдени ем Государственного комитета общественной безопасности, что должно обеспечивать политический нейтралитет в управлении полицией, пре дупреждать произвол в ее деятельности по поддержанию обществен ного порядка, способствовать защите прав и свобод человека. Комитет формируется в составе председателя — государственного министра и 5 членов, назначаемых премьер министром с согласия обеих палат пар ламента. Под его общим руководством и контролем работает Главное полицейское управление. В процессе подготовки правительственной реформы выдвигалось предложение полицейские функции дополнить делами морской охра ны и контроля за предотвращением распространения наркотиков. Од нако, в конечном счете, структура комитета и главного полицейского управления сохранилась без изменений (Приложение 2, схема 5). Главное полицейское управление, функционирующее под контро лем комитета, является полицейским органом государства и ведает: делами, относящимися к планированию и подготовке проектов решений по полицейской системе страны; делами, имеющими общегосударственный характер и необходи мыми для осуществления в национальном масштабе; делами, касающимися регулирования и координации деятельно сти столичной и префектурной полиции. В состав Главного полицейского управления входит секретариат его начальника и 5 бюро — обеспечения безопасности жизни, уголов ного розыска, дорожного движения, охранное, информации и связи. В секретариате имеется международный департамент, а в бюро уголов ного розыска — департамент борьбы с организованной преступнос тью. Главное управление располагает также полицейской академией, готовящей командный состав, и НИИ полиции, занимающийся про блемами совершенствования полицейской деятельности. При управ лении учрежден штаб полиции императорского двора, ответственный за охрану императора и императорской семьи. 7 территориальных по лицейских бюро, 2 департамента полицейской связи занимаются ко ординацией работы в каждой префектуре и обеспечивают постоянную связь между национальной и префектурной полицией. Учреждению Управления по делам кредитно финансовых учрежде ний предшествовало выявление фактов коррупции высших чиновни 107

ков Министерства финансов и просчетов этого ведомства, приведших к банкротствам многих кредитно финансовых учреждений и расстрой ству системы кредитования. В такой обстановке в 1998 г. было создано независимое от Министерства финансов Управление финансового над зора, которое несколько позже стало функционировать при Комитете финансового оздоровления. С июля 2000 г. до общей реформы прави тельственной структуры Управление финансового надзора было реор ганизовано в Управление по делам кредитно финансовых учреждений. С января 2001 г. одновременно с ликвидацией Комитета финансово го оздоровления Управление по делам кредитно финансовых учрежде ний становится внешним органом канцелярии кабинета, подведомствен ным одному из министров по особым поручениям. Оно сформировано согласно Основному закону о реформе министерств и управлений для решения задач планирования и подготовки решений по внутреннему денежному обращению (в сотрудничестве с Министерством финансов), повышения рыночной самостоятельности и дисциплины в системе кре дитования при сведении к минимуму административного вмешательства в дела его субъектов. К управлению отнесены функции контроля за част ными кредитно финансовыми учреждениями, которые ранее исполня лись Управлением финансового надзора и другими министерствами. Управление по делам кредитно финансовых учреждений образо вано в составе бюро общих дел и планирования, ревизионного бюро и контрольного бюро (Приложение 2, схема 6). Среди 10 министерств в реорганизованной структуре правитель ства особое, главное, место отведено Министерству общих дел, которое, помимо исполнения дел на каком то специальном направлении, на делено функциями, касающимися деятельности всех административ ных органов. Формирование министерства осуществлялось, исходя из установ ки передачи ему следующих общих дел: функции помогающего премьер министру центрального органа управления кадрами (планирование, подготовка решений и координа ция работы по вопросам кадров во всем правительстве в соответствии с принципиальным курсом, определяемым в секретариате кабинета); оценка политики всех административных органов в сотрудниче стве с соответствующими подразделениями канцелярии кабинета ми нистров; 108

координация и обобщение всей статистической работы (по воз можности поручая часть ее частному сектору). Подведомственным Министерству общих дел внешним органом ста новился Комитет по справедливым и честным сделкам с задачей расши рить его возможности для ведения расследований, касающихся наруше ний антимонопольного законодательства. Кроме того, из канцелярии премьер министра министерству в качестве внешнего органа передан Комитет по урегулированию экологических конфликтов. При министер стве теперь должен функционировать и японский научный совет. На министерство возложены административные функции государ ства в отношении местного самоуправления. Одновременно с требова нием добиваться повышения роли и самостоятельности местного са моуправления перед министерством поставлена задача сокращения вмешательства в местные дела со стороны всех других органов прави тельства. К нему относится также работа по урегулированию конфлик тов, возникающих между правительственными ведомствами и органа ми местного самоуправления. Функции пожарной охраны, относившиеся прежде к Министер ству по делам местного самоуправления, предписывалось ограничить главным образом планированием, подготовкой проектов решений и исполнением других функций, необходимых с национальных позиций, в широком территориальном масштабе. От бывшего Министерства связи Министерству общих дел переда на политика в сфере электрической связи и вещания с прежним разде лением подведомственных дел, которое существовало в отношениях с Министерством внешней торговли и промышленности. Для исполне ния функций, касающихся почтовых предприятий (собственно почты, почтовых сбережений, простого страхования), которые также были в ведении Министерства связи, предусматривалось учредить всего одно бюро с обязанностями планирования и подготовки проектов решений, а Управление почтовых дел сохранить лишь временно с последующим преобразованием в государственную корпорацию. Таким образом, Министерство общих дел было сформировано как административный орган с весьма многоплановыми обязанностями и подведомственными делами. Министерство состоит из секретариата министра, 10 бюро (кадров и пенсий, административного контроля, оценки политики админист 109

ративных органов, по делам местного самоуправления, налогов мест ного самоуправления, информационно коммуникационной полити ки, общей инфраструктуры связи, планирования политики и контро ля почтовых дел, статистики), а также группы координаторов. В качестве внешних органов к нему относятся Комитет по честным и справедливым сделкам, Комитет по урегулированию экологических конфликтов и Управление пожарной охраны. Временно в министер ство входило также Управление почтовых дел, преобразованное в 2003г. в Японскую общественную корпорацию почтовых дел. Кроме того, к Министерству общих дел относятся Центральная комиссия по конт ролю за выборами и Японский научный совет (Приложение 2, схема 7). На момент образования министерства общая численность его слу жащих, включая почтовых работников по всей стране, превышала 300 тыс. человек, т.е. была близка к 40% всех государственных служа щих. Своеобразие и важность Министерства общих дел определяются не только распространением его функций на деятельность прочих ад министративных органов, но и тем, что оно ведает делами более 3 тыс. органов местного самоуправления и распределяет местный передавае мый налог на сумму примерно 20 трлн. иен. Через него проходили, минуя контроль Министерства финансов, громадные средства от по чтовых сбережений и страхования, составлявшие более 300 трлн. иен. Министерство общих дел создавалось на базе многих прежних ад министративных органов, а также относящихся к основным видам ра боты государства подведомственных систем (административная орга низация, система общественных служащих, организация финансовой политики местного самоуправления, организация выборов, противо пожарная служба, информация и связь, почтовые предприятия), т.е. систем, поддерживающих экономическую и социальную деятельность правительства. 4 бюро образованы из подразделений Управления общих дел и ко ординации, а также канцелярии премьер министра. Это бюро кадров и пенсий, отвечающее за кадровые вопросы государственных служа щих; бюро административного контроля (контроль структуры и шта тов, продвижение административной реформы, осуществление кон цепции «электронного правительства» и т.д.); бюро оценки политики административных органов (вопросы разработки и внедрения методов 110

этой оценки, обеспечения ее объективности и результативности); бюро статистики. Всем комплексом дел местного самоуправления, включая финан совые, занимаются 3 прежних бюро: по административным делам мест ного самоуправления, финансов местного самоуправления, местных налогов. К первому из этих бюро, как и ранее, отнесены функции, каса ющиеся выборной системы на всех ее уровнях. 3 бюро (информационно коммуникационной политики, управле ния вещанием, планирования и контроля почтовых дел) созданы вме сто 6 бюро прежнего Министерства связи. В дополнение к секретариату министра, ведающему многими об щими вопросами, учреждены должности политических координато ров. Министерство имеет Высшую школу самоуправления, Институт повышения квалификации работников информационно коммуника ционной сферы и НИИ почтовой службы. На статус самостоятельных административных юридических лиц переведены объединенный НИИ связи и статистический центр. Управление почтовых дел, под непосредственным руководством которого работали более 24 тыс. почтовых отделений по всей стране, в 2003 г. преобразовано в Японскую общественную корпорацию почто вых дел. Проблема приватизации почтовых дел не закрыта и обсужда ется до сих пор. Горячим сторонником передачи к 2007 г. этой сферы деятельности частному сектору является премьер министр Дз. Коид зуми. Частичные, довольно ограниченные меры в этом направлении уже принимаются. Министерство юстиции подверглось некоторой реорганизации в со ответствии с установками Основного закона о реформе министерств и управлений. Среди них на первом месте стояли задачи дополнить и усилить политику защиты прав человека, а также в сотрудничестве с другими заинтересованными органами усовершенствовать систему судопроизводства в целом, и в частности работу суда, касающуюся ад министративных дел. Позже министерству пришлось взять на себя так же задачи по осуществлению широкой судебной реформы 83. К Управ лению расследований по делам общественной безопасности, являю щемуся внешним органом министерства, предъявлено требование со кратить персонал, но одновременно активизировать деятельность 111

работников за рубежом, сбор и анализ информации по внутренней и международной обстановке для кабинета министров, а также повысить результативность работы по предупреждению подрывной деятельнос ти. На Министерство юстиции по закону о его учреждении возложены обязанности по совершенствованию системы основных законов, под держанию законного порядка, защите прав народа, обеспечению еди нообразного и надлежащего судопроизводства, справедливому конт ролю за въездом и выездом. Оно сформировано практически в преж нем составе: секретариат министра, бюро гражданских дел, бюро уго ловных дел, пенитенциарное бюро, бюро судебной защиты, бюро защиты прав человека, иммиграционное бюро (ликвидировано одно бюро). В качестве специального органа к министерству относится Уп равление прокуратуры (генеральная прокуратура), а на правах внешних органов — Комитет контроля за экзаменами на право занятия юриди ческих должностей, жюри общественной безопасности, Управление расследований по делам общественной безопасности (Приложение 2, схема 8). В подчинении министерства имеются комплексный НИИ права, институт повышения квалификации работников исправительных уч реждений, тюрьмы, места предварительного заключения и исправи тельные школы для малолетних преступников, женские воспитатель ные дома, приемники для иммигрантов. На местах функционируют филиалы министерства: пенитенциарные округа, региональные юри дические бюро, бюро иммиграционного контроля, центры защитного надзора, районные комиссии реабилитационной защиты. Функции упраздненного бюро судопроизводства переданы в сек ретариат министра и исполняются 4 секциями, ведающими планиро ванием судебной политики, судопроизводством по гражданским, ад министративным и налоговым искам. В секретариате, кроме того, уч реждена должность координатора по вопросам судопроизводства. Как и прежде, в секретариате имеются секции, отвечающие за кадровые и финансовые дела, функционирует департамент судебной и правовой системы. В бюро гражданских дел ликвидирована одна секция, учреждена новая должность уполномоченного по гражданскому праву, под руко водством которого работает группа советников, изучающих соответ 112

ствие гражданского права социально экономическим переменам в об ществе. Бюро уголовных дел организационно осталось без изменений, но в нем также создана команда для работы над уголовным кодексом. В пенитенциарном бюро несколько перераспределены функции, за счет чего ликвидирована одна секция. В бюро судебной защиты также со кращена одна секция. В бюро защиты прав человека прежняя секция обследований переименована в секцию расследований и вспомоще ствования, к функциям обследования и сбора информации о наруше нии прав человека добавлены консультации и оказание первичной под держки пострадавшим. На одну секцию сокращены иммиграционное бюро и Управление расследований по делам общественной безопасно сти каждое. Вместо прежних девяти совещательных органов функционирует 6. Учрежден Комитет оценки деятельности министерства с включением в него представителей профсоюзов, организаций потребителей, уче ных и специалистов практиков. Министерство ведет работу по продвижению дерегулирования (пе ресмотр законов с целью оживления рынка старых жилищ, пересмотр квалификационных требований для устранения монополии на юри дические профессии и т.д.), в интересах децентрализации осуществля ет юридическое обоснование поручения государственных дел органам местного самоуправления. Актуальными задачами для министерства становятся продвижение судебной реформы, законодательное обеспе чение реформы экономической системы, развитие системы защиты прав человека и оказания помощи пострадавшим от нарушений, при менение недавно пересмотренного закона о несовершеннолетних. В 2003 г. принят закон об учреждении нового Комитета по правам человека в качестве внешнего органа Министерства юстиции. Министерство иностранных дел, согласно закону о его учреждении, призвано «вносить вклад в сохранение мира и безопасности междуна родного общества, самостоятельной и активной работой добиваться создания благоприятных международных условий, поддерживать гар моничные внешние отношения с целью продвижения интересов госу дарства и народа Японии на международной арене». Формирование министерства осуществлено на базе его прежней организационной структуры, без принципиального изменения, но с учетом предписаний Основного закона о реформе министерств и уп 113

равлений. К МИД в первую очередь предъявлены требования допол нить и усилить функции разработки комплексной внешней политики, расширить работу по сбору, анализу и докладу информации, самосто ятельно участвовать в подготовке различных международных соглаше ний. Большое внимание уделено четкому определению места мини стерства в правительственной помощи развитию и руководстве испол няющими ее органами. В частности, МИД должен стать центром коор динации комплексного курса и планов правительственной помощи развитию, планирования и подготовки планов технического сотруд ничества, поддерживать тесные отношения с Министерством финан сов и другими заинтересованными органами, занимающимися этой работой. Четкое разделение ролей и сотрудничество с другими ведом ствами ожидается от МИД в вопросах зарубежной экономической по литики и культурного обмена. Поставлена задача наладить тесное со трудничество с ведомствами, имеющими отношение к внешней и обо ронной политике, по вопросам обеспечения безопасности. Как и раньше, в структуре министерства функционируют секрета риат министра, 10 бюро (общей внешней политики, Азии и Океании, Северной Америки, Центральной и Южной Америки, Европейское, Среднего Востока и Африки, экономическое, экономического сотруд ничества, договорное, международной информации), а также зарубеж ные представительства. Министерство имеет институт повышения ква лификации дипломатических работников (Приложение 2, схема 9). Секретариат министра ведает бюджетом, структурой и штатом, осу ществляет общую координацию деятельности министерства. К нему относятся также департамент культурных связей и департамент кон сульских дел и миграции. Бюро общей внешней политики занимается планированием и под готовкой решений по общим, принципиальным вопросам внешней политики, а также делами, касающимися ООН, международного ас пекта контроля вооружений и разоружения, атомной энергии, науки и т.п. В бюро входит департамент социального сотрудничества, к кото рому относятся административные и финансовые дела ООН, вопросы защиты прав человека, гуманитарные проблемы, планетарная эколо гия и т.д. 5 региональных бюро ведают отношениями с зарубежными страна ми. Их структурный состав несколько пересмотрен с позиций усиле 114

ния региональной политики. 4 функциональных бюро (экономиче ское, экономического сотрудничества, договорное, международной информации) определяют политику в экономических отношениях, координируют экономическое сотрудничество, занимаются правовым обеспечением внешних отношений, сбором и анализом международ ной информации. Вскоре после проведения правительственной реформы МИД под вергся резкой общественной критике в связи с выявлением фактов ко рыстного использования средств, выделяемых на работу в зарубежных странах, а также конфликтами в отношениях с депутатами парламента. В стране заговорили о необходимости дополнительных преобразова ний. Обсуждаются, в частности, возможности образования единого органа, через который следует осуществлять правительственную по мощь развитию; укрепления консульской службы, включая учрежде ние консульского бюро; дальнейшего расширения функций междуна родной информации. Высказывается также мнение о придании стату са бюро департаменту социального сотрудничества 84. Министерство финансов реорганизовано на базе прежнего, в кото ром в 2000 г. в связи с образованием Управления по делам кредитно финансовых учреждений уже было ликвидировано бюро планирова ния денежного обращения. По этой причине нововведения затронули главным образом функции, и в меньшей степени, — организационную структуру министерства. Эта перестройка осуществлялась в соответ ствии со следующими предписаниями Основного закона о реформе министерств и управлений: продвигать бюджетную реформу; основательно реформировать систему финансовых инвестиций, добиваться непрерывного возвращения кредитов, руководствоваться главным образом рыночными принципами, совершенствовать спосо бы инвестирования; учредить в министерстве подразделения, отвечающие за дела меж дународного денежного обращения и валютного контроля, подготовить заключение о их форме с учетом роли Банка Японии; упрощать систему налогообложения, продолжить изучение возможности унификации сбо ра государственных и местных налогов; обеспечить тесное сотрудничество таможни с миграционными органами и органами медицинского досмотра и карантина; 115

в соответствии с реформой системы финансовых инвестиций и сокращением объема контроля за государственным имуществом пере смотреть внутреннюю организацию бюро, отвечающих за эту работу; установить рамки работы по планированию и подготовке проек тов по вопросам урегулирования финансовых банкротств и кризисного контроля, свести к необходимому минимуму занятых в ней сотрудни ков (в связи с созданием Управления по делам кредитно финансовых учреждений). Министерству финансов подведомственны дела, касающиеся фи нансовой политики, системы налогообложения, денег и иностранной валюты. От него требуется путем единообразного осуществления этих дел с позиций интересов народа — налогоплательщика обеспечить эффективный комплексный контроль и управление государственными финансами в целях развития жизнеспособной экономики и построе ния безопасного и богатого общества. В структуру министерства входят секретариат министра, 5 бюро (бюджетное, налоговое, тарифов и пошлин, финансовое, международ ное), а в качестве внешнего органа — Управление государственных на логов. Монетный и печатный дворы, функционировавшие при мини стерстве в качестве специальных органов, в 2003 г. получили статус са мостоятельных административных юридических лиц. Министерство имеет такие учреждения, как комплексный НИИ финансов, расчет ный центр, центр повышения квалификации, центральная лаборатория таможенного досмотра. На местах действуют девять региональных фи нансовых бюро и 9 таможен. Своими региональными бюро располагает также Управление государственных налогов (Приложение 2, схема 10). Секретариат министра, помимо общей координации работы ми нистерства, ведает теперь комплексной политикой и кризисным конт ролем в сфере денежного обращения, ранее относившимися к упразд ненному бюро планирования денежного обращения. Бюджетное бюро всегда считалось центральным в деятельности ми нистерства. Оно по прежнему исполняет функции определения фи нансовой политики, формирования бюджета и контроля за его испол нением. Однако теперь в формировании бюджета решающее слово при надлежит консультативному совету по экономической и финансовой политике канцелярии кабинета, где и определяются его основные кон туры. Важной и трудной задачей бюро становится проведение бюджет 116

ной реформы с целью ликвидации чрезмерной зависимости от госу дарственных займов. Налоговое бюро отвечает за общую налоговую политику. К бюро тарифов и пошлин относятся таможенная политика и управление та можнями. Сфера деятельности финансового бюро — государственная казна, деньги, финансовые инвестиции, политика, касающаяся госу дарственного имущества. Международное бюро занимается монито рингом денежного рынка, участвует в делах международных организа ций в целях стабилизации валютного курса и установления порядка международной торговли, а также в региональном сотрудничестве, до бивается интернационализации иены и т.д. Министерство считает важным сделать свою деятельность откры той для «народа и рынка», в том числе публиковать материалы по оцен ке этой деятельности. Для предоставления более качественных услуг и повышения эффективности работы министерство в рамках идеи «элек тронного правительства» осуществляет комплексную плановую работу по компьютеризации процедур налогообложения и таможенных сбо ров. В Японии широко обсуждается вопрос о реальной роли в нынеш ней правительственной структуре Министерства финансов, которое ранее считалось самым могущественным в бюрократической иерархии. Высказывается мнение о том, что вследствие создания в канцелярии кабинета консультативного совета по экономической и финансовой политике и передачи одному из министров по особым поручениям ответственности за экономическую и финансовую политику в целом возможности министерства значительно сократились, произошел пе реход от «бюрократического руководства к политическому». Но одно временно отмечается, что нередко, например, в случае формирования дополнительных бюджетов, консультативный совет вынужден идти на уступки, прислушиваться к мнению министерства. Иначе говоря, ос новы финансовой политики по прежнему определяются с участием министерства, но при конкуренции с другими правительственными органами, в которых вырабатывается общая экономическая и финан совая политика. Министерство просвещения и науки учреждено в соответствии со сле дующими установками Основного закона о реформе министерств и управлений: 117

с целью обновления системы образования осуществить ее рефор му, включая реформу начальной и средней школы, организации и уп равления государственных университетов и других высших учебных за ведений; проводить политику пожизненного образования; усилить комплексный, активный и плановый подход к научно технической политике, разрабатывать и добиваться реализации конк ретного плана научно исследовательских работ, опираясь на принци пиальный курс, определенный Советом комплексной научно техни ческой политики канцелярии кабинета; осуществлять координацию между министерствами на основе этого плана; перенести в ведение министерства ту часть крупномасштабных технических проектов, которая касается научных и научно техничес ких исследований (внедрение в производство и их реализация отно сится к ведению Министерства экономики и промышленности); в ве дение министерства передать также научные и научно технические исследования в сфере атомной энергии; расширить функции культурной политики, поднять роль управ ления культуры, сделать более тесным сотрудничество с Министер ством иностранных дел в вопросах международного культурного обме на; обеспечить в сотрудничестве с Министерством благосостояния и труда комплексный характер дошкольных детских учреждений и орга низацию их управлением; передать министерству дела, касающиеся политики здоровья и воспитания молодежи (включая спорт), за исключением их комплекс ной координации, относящейся к ведению канцелярии кабинета. Согласно закону об учреждении министерства, на него возложены обязанности комплексного развития образования, науки, техники, культуры и искусства, спорта. Министерство сформировано путем слияния прежних Министер ства просвещения и Управления по науке и технике канцелярии пре мьер министра в составе секретариата министра, 7 (вместо 11) бюро (политики непрерывного образования, начального и среднего школь ного образования, высшего образования, научно технической поли тики, поощрения исследований, научных исследований и разработок, спорта и молодежи), а также Управления культуры в качестве внешнего органа. К министерству также относятся Японская академия наук, штаб 118

содействия исследованию землетрясений, Японский национальный комитет ЮНЕСКО (Приложение 2, схема 11). В секретариате министра, помимо прежних подразделений, веда ющих общими, кадровыми и финансовыми делами министерства, уч реждены новые: секция политики (планирование, подготовка основ ных политических решений и оценка политических мероприятий) и международная секция (основы работы по международному обмену). Сюда же входит департамент сооружений просветительского назначе ния (школы и т.п.). Бюро политики непрерывного образования, в дополнение к функ циям прежнего одноименного бюро, определяет принципиальную политику в сфере образования и просвещения, в том числе касающую ся реформы образования, обслуживает работу центральной комиссии по образованию и занимается обследованием положения в области образования. Бюро начального и среднего школьного образования создано пу тем объединения прежнего одноименного бюро с бюро поддержки об разования. В нем учреждена новая должность советника по преподава нию информатики и производственному обучению. Бюро высшего образования отвечает за развитие образования в уни верситетах, высших специализированных школах, а также частных школах. К ведению бюро научно технической политики относятся прин ципиальные вопросы этой политики, выработка основ стимулирова ния развития новых технологий, подготовка исследователей и специа листов, оценка социального воздействия науки и техники, вопросы безопасности атомной энергии, международный научно технический обмен. В нем учреждены новые должности уполномоченных по плани рованию и общей оценке в смежных направлениях науки и техники и по международным связям. Бюро поощрения исследований отвечает за продвижение фунда ментальных и технологических исследований, налаживание сотрудни чества между производственными и научными кругами, оснащение информационной базы. Бюро научных исследований и разработок ведает общей координа цией и организацией исследований и разработок, главным образом по крупномасштабным проектам в сферах предупреждения катаклизмов, 119

сейсмологии, океанологии и экологии, освоения космоса и ядерной энергии. Бюро спорта и молодежи, помимо задач развития спорта, испол нявшихся прежде бюро физкультуры, будет решать проблемы здорово го воспитания молодежи, относившиеся к бюро политики непрерыв ного образования. Здесь учреждены должности советников по здоро вому воспитанию и по воспитанию силы и здоровья. В министерстве введена специальная должность координатора меж дународной деятельности, отвечающего за согласованность и эффек тивность всех внешних связей в области образования, науки и техники, культуры. В Управлении культуры на секцию политики секретариата началь ника управления возложена работа по определению основ политики культурного развития. Образованием департамента культурных цен ностей с более широким кругом работы, чем у прежнего департамента защиты культурных ценностей, ведавшего музеями искусств и исто рии, повышено внимание к их общему сохранению и использованию. Множество подчиненных министерству исследовательских и просветительских учреждений, за исключением государственных НИИ политики образования и НИИ научно технической полити ки, с 2001 г. переведены на статус самостоятельных административ ных юридических лиц. В 2004 г. статус самостоятельных юридичес ких лиц получат государственные учебные заведения, прежде всего университеты. 23 совещательных органа бывших Министерства просвещения и Управления по науке и технике реорганизованы в 8, в их числе учреж ден новый Комитет оценки деятельности подведомственных юриди ческих лиц. Ожидается, что образование объединенного Министерства просве щения и науки откроет ряд новых возможностей, в том числе обеспе чит согласованность научно технического развития, включая гумани тарные науки, комплексность организации в государственных универ ситетах и исследовательских учреждениях научных исследований (фундаментальных и прикладных), проведение реформы высших учеб ных заведений с целью активного использования их исследовательских ресурсов, повысит эффективность работы по подготовке научно тех нических кадров. 120

Министерство благосостояния и труда образовано путем слияния Ми нистерства здравоохранения и социального обеспечения с Министер ством труда и реорганизации многих входящих в них подразделений. Как указывалось в Основном законе о реформе министерств и уп равлений, образование этого министерства должно отвечать следую щим задачам: осуществление реформы социального обеспечения, включая уни фикацию общественных пенсий и работы по сбору средств на государ ственное страхование здоровья, пенсий благосостояния, занятости и компенсации трудового травматизма; унифицированное, комплексное проведение политики в сфере труда и социального обеспечения; повышение роли местного самоуправления в обеспечении соци ального благосостояния, здоровья населения и занятости; выполнение министерством роли центра координации работы всех ведомств с целью комплексной реакции на такие социальные пе ремены, как малодетность семей и старение населения; обеспечение транспарентности, объективности и нейтральности в системах проверки безопасности медикаментов и лицензирования их производства; активизация возможностей частного сектора в расширении выбо ра по предоставлению услуг в сфере благосостояния; поощрение регулирования спроса и предложения на рынке труда путем смягчения регламентаций деятельности предприятий по трудо устройству; комплексное управление работой детских учреждений (яслей, дет ских садов и т.п.) в сотрудничестве с Министерством просвещения и науки; управление в сфере фармацевтики, общественной санитарии, са нитарии продовольствия и т.п. На министерство возложены обязанности повышения уровня со циального благосостояния, социального обеспечения и здравоохране ния, создания условий для труда, профессиональной стабильности, воспитания кадров, комплексного проведения работы по этим направ лениям. Вследствие реорганизации 2 прежних министерств сформирована новая структура Министерства благосостояния и труда в составе секре 121

тариата министра, 11 бюро (медицинской политики, здравоохранения, фармацевтическое, трудовых стандартов, стабильной занятости, раз вития профессиональных способностей, равноправного найма, семьи и детства, социальной помощи, заботы о престарелых, страхования здо ровья, пенсионное), а также Управления социального страхования и Центрального комитета по трудовым отношениям в качестве внешних органов. Министерство имеет сеть филиалов и учреждений на местах (Приложение 2, схема 12). Секретариат обеспечивает комплексную координацию работы все го министерства и единство в ведении финансовых и кадровых дел, статистических обследований и международного сотрудничества. 3 бюро, относящиеся к сфере здравоохранения, образованы в ре зультате реорганизации четырех, имевшихся в министерстве здравоох ранения и социального обеспечения. Бюро медицинской политики главным образом унаследовало функции прежнего бюро политики здра воохранения, но в него входит также департамент государственных боль ниц. Бюро здравоохранения объединило функции прежних бюро ох раны здоровья и медицинских услуг и бюро санитарии. Фармацевти ческое бюро восприняло дела прежнего бюро безопасности медика ментов, но в нем дополнительно учрежден департамент безопасности пищевых продуктов. В бюро трудовых стандартов в дополнение к прежним функциям охраны и улучшения условий труда, промышленной безопасности, ги гиены труда, компенсации и страхования трудового травматизма из бюро трудовой политики Министерства труда переданы дела, касаю щиеся благосостояния рабочих (их имущества, кооперативов взаимо помощи, рабочих банков и т.п.), а из секретариата Министерства труда — вопросы трудового страхования. Здесь же учрежден новый департа мент быта трудящихся. Сохранены имевшиеся в Министерстве труда бюро профессиональ ной стабильности (занятости) и бюро развития профессиональных способностей, в них осуществлена внутренняя реорганизация. Бюро равноправного найма, семьи и детства сформировано путем слияния прежних женского бюро Министерства труда с бюро семьи и детства Министерства здравоохранения и социального обеспечения. Бюро социальной помощи дополнено департаментом здоровья и благосостояния инвалидов, относившимся ранее к бюро защиты и бла 122

госостояния престарелых, которое теперь переименовано в бюро забо ты о престарелых. Без существенных организационных изменений ос талось бюро страхования здоровья и пенсионное бюро. Новым элементом в структуре министерства стало введение двух новых должностей политических координаторов, призванных обеспе чивать согласование готовящихся решений с общей политикой мини стерства и выполнять ряд других функций, в том числе касающихся оценки деятельности подразделений министерства, анализа экономи ки труда. Резко сокращено, главным образом путем слияния, число совеща тельных органов: 35 комиссий, имевшихся у прежних 2 министерств, реорганизованы в 11. В 3 из них осуществляется обсуждение планов по важным вопросам (социального обеспечения, трудовой политики, на учно технических аспектов здравоохранения), а в остальных на основе законов и правительственных указов разрабатываются стандарты и нор мы, рассматриваются апелляции, другие административные дела. Проведена перестройка местных филиалов министерства в целях комплексного исполнения функций, относившихся ранее к 2 разным министерствам. Образованы 7 региональных бюро здравоохранения и бюро по труду в каждой из 47 префектур, в состав которых входят 343 участка контроля за соблюдением трудовых стандартов, 478 центров профессиональной стабильности и их местные отделения. Министерство освобождается от многих подчиненных учреждений. Большинство из них, оставаясь подведомственными ему, получает ста тус самостоятельных административных юридических лиц. Таковыми становятся государственные больницы и поликлиники, центры здоро вья, переподготовки кадров и исследований, входившие в Министер ство здравоохранения и социального обеспечения, НИИ промышлен ной безопасности, комплексный НИИ промышленной медицины Ми нистерства труда. Часть учреждений получили статус самостоятельных административных юридических лиц в 2001 г., государственные боль ницы и поликлиники обретут его в 2004 г. В министерстве считают, что новая структура, возникшая вслед ствие слияния 2 предшественников, открывает возможность проводить единую политику в вопросах найма, пенсий, жизненных ценностей, комплексно решать задачи, рожденные тенденцией к малодетности семей, создавать опорные пункты для всесторонней поддержки инва 123

лидов, в единстве осуществлять меры по охране здоровья и безопасно сти в течение всей жизни по месту проживания и на предприятиях, наладить планирующееся объединение работы по социальному и тру довому страхованию, повысить эффективность прочих подведомствен ных дел. Министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства реорганизо вано в соответствии с Основным законом о реформе министерств и управлений, требовавшим, в частности: четко разделить роли между государством, органами местного са моуправления и производителями в деле стабильного обеспечения по ставок и продовольствия; последовательно передавать органам местного самоуправления полномочия в вопросах производства, транспортировки и переработ ки сельскохозяйственной продукции, обустройства сел и горных райо нов; повысить внимание к интересам потребителей сельскохозяйствен ной продукции и потребителей сырья; добиваться улучшения структуры сельского хозяйства с целью достижения высокой производительности; принимать меры для свободного и эффективного ведения сель ского хозяйства и одновременно изучать способы поворота к политике компенсации доходов производителей (фермеров); четко определить место министерства в различных функциях по сохранению земель, природной среды и ландшафта; реорганизовать подведомственные общественные предприятия; совместно с другими министерствами и в тесном сотрудничестве с ними проводить комплексную политику подъема села и горных рай онов. В министерстве сформированы секретариат министра, 4 (вместо 5) бюро (комплексной продовольственной политики, производства, ме неджмента, развития села), 3 внешних управления (продовольствен ное, лесного хозяйства, рыбного хозяйства). Секретариат министра дополнен подразделениями статистики и информации, входившими ранее в экономическое бюро (Приложение 2, схема 13). Бюро комплексной продовольственной политики, учрежденное вместо прежнего бюро продовольственного обращения, получило от секретарита функции общего руководства сферой продовольствия, а от 124

упраздненного бюро земледелия и садоводства — дела, касающиеся регулирования производства риса. Бюро производства создано путем объединения прежних бюро зем леделия и садоводства и бюро животноводства, оно также приняло на себя некоторые функции бюро продовольственного обращения. Бюро менеджмента унаследовало большинство функций экономи ческого бюро, а также часть функций бюро улучшения структуры. Ему подведомственны дела, касающиеся хозяйствования субъектов произ водства. Бюро развития села ведает широкой сферой дел, касающихся обус тройства и улучшения условий жизни в селах, горных и т.п. местностях и относившихся ранее главным образом к функциям бюро улучшения структуры. Продовольственное управление занимается вопросами спроса, пред ложения и стабилизации цен, импорта и экспорта риса и других зерно вых культур. К ведению Управления лесного хозяйства относятся лесо водство, лесная промышленность, охрана лесов, государственные леса и горные поселки. К Управлению рыбного хозяйства относятся дела, касающиеся сохранения и контроля ресурсов морепродуктов, порядка в рыболовных зонах, оборудования рыболовецких портов и т.п. Внут ренние департаменты и секции всех 3 управлений реорганизованы. В 7 региональных бюро сельской политики, которые и ранее слу жили органом проведения на местах государственной политики по воп росам продовольствия, сельского хозяйства и сбора необходимой ин формации, усилены функции планирования и координации. Крупной перестройке подверглись многочисленные опытные и ис следовательские учреждения. Они выведены из состава министерства, укрупнены и преобразованы в подведомственные ему самостоятель ные административные юридические лица. В результате вместо 49 уч реждений стало 17: организация исследований сельскохозяйственной технологии, НИИ биоресурсов, комплексный НИИ рыбного хозяй ства, комплексный НИИ лесоводства, комплексный НИИ продоволь ствия и ряд других опытных, исследовательских и учебных центров со статусом самостоятельных административных юридических лиц. В со ставе министерства сохранены комплексный НИИ сельского хозяй ства, а также в качестве особого органа — совет по технологии сельско го, лесного и рыбного хозяйства. 125

Проведено радикальное сокращение консультативных органов. 20 прежних комиссий реорганизованы, в том числе путем ликвидации, в 7 нынешних, среди которых на первом месте стоит комиссия по продо вольственной, сельскохозяйственной и сельской политике. Министерство экономики и промышленности учреждено путем реор ганизации прежнего Министерства внешней торговли и промышленно сти. На министерство возложены две главные обязанности — развитие экономики и промышленности, обеспечение стабильных и эффектив ных поставок минеральных и энергетических ресурсов. В круг подведом ственных ему вопросов входят: экономическое развитие, реформа про мышленной структуры; товарообращение, внешнеторговая политика; промышленная политика; техническое развитие; сырьевые ресурсы, энер гетическая политика; защита прав на промышленную собственность; атомная энергетика; политика в отношении малого бизнеса и т.д. Реорганизация министерства осуществлялась в соответствии с уста новками Основного закона о реформе министерств и управлений. Ее цель: продвигать реформу экономической структуры; в промышленной политике отказаться или сократить использо вание мер поощрения отдельных отраслей и предприятий промыш ленности и перераспределения доходов между ними, перейти к поли тике уважения рыночных принципов; сделать акцент на разработку норм и создание условий для рыночных отношений, обеспечение прав промышленной сбственности, формирование политики горизонталь ного технического развития по его видам, содействие изменению про мышленной структуры; в торговой и внешнеторговой политике активно участвовать в фор мировании нового международного экономического порядка в рамках регионов и на многосторонней основе; сократить работу по защите мелких и средних предприятий, об ратив главное внимание на создание условий для открытия новых про изводств; в политике поощрения региональной экономики и промышлен ности добиваться усиления роли регионов, сократить государственное вмешательство в их дела; в энергетической политике осуществлять меры, направленные на использование малых источников энергии и открытие новых; отказаться либо ослабить регулирование спроса и предложения; укреплять связь 126

между кризисным контролем и экологической политикой, определить оптимальное направление развития и применения атомной энергии; в технических разработках добиваться их развития на приоритет ных с точки зрения государственных интересов направлениях; участвовать в работе Консультативного совета по экономической и финансовой политике канцелярии кабинета, касающейся планиро вания и подготовки проектов промышленной политики, реформы эко номической структуры, поддержки и активизации частной экономи ческой инициативы. Соответственно этим и другим установкам Основного закона осу ществлены крупные перемены в организационной структуре и распре делении функций как собственно министерства, так и его внешних органов и учреждений. В состав Министерства экономики и промышленности входят сек ретариат министра, 6 (вместо 7) бюро (экономической и промышлен ной политики, внешнеторговой политики, торгового и экономическо го сотрудничества, промышленной технологии и экологии, обрабаты вающей промышленности, торговой и информационной политики), а также в его ведении 3 внешних органа: Управление природных ресур сов и энергетики, Управление патентования, Управление по мелким и средним предприятиям (Приложение 2, схема 14). Бюро экономической и промышленной политики, призванное за ниматься проблемами макро и микроэкономики, обследованиями и статистикой, интеграцией экономики регионов, учреждено на базе прежнего бюро промышленной политики с включением в него подраз делений, которые и ранее отвечали за региональную политику и про мышленность. Это бюро должно играть центральную роль в реформе экономической структуры с широких позиций, не ограниченных про мышленной политикой. Развитие региональной экономики и промышленности требует учета как индивидуальных особенностей регионов, так и общегосудар ственных интересов. В этом смысле важное значение имеют учрежде ние новой должности координатора региональной экономики и про мышленности в составе секретариата министра, а также образование сети из восьми региональных бюро экономики и промышленности. Бюро внешнеторговой политики осталось без изменений, а пре жнее бюро управления международной торговлей переименовано в 127

бюро торгового и экономического сотрудничества, получив в веде ние дополнительные функции экономического сотрудничества. Секция страхования внешней торговли, входившая в бюро управле ния международной торговлей, преобразована в самостоятельное административное юридическое лицо — Японское страхование внешней торговли. Бюро промышленной технологии и экологии образовано путем объединения прежних палаты промышленной технологии (являлась внешним органом министерства, в России ее часто именовали управ лением или агентством) и бюро по вопросам размещения промышлен ного производства и защиты окружающей среды. Оно занимается по ощрением передовой технологии, вопросами стандартизации и рецик лирования. В нем учрежден новый департамент экономики потребле ния, призванный продвигать политику, касающуюся потребителей как важных субъектов экономики. 3 прежних отраслевых промышленных бюро (базисных отраслей, машиностроения и информатики, отраслей, производящих товары народного потребления) объединены в бюро обрабатывающей про мышленности. Его главной задачей теперь рассматривается оживле ние обрабатывающей промышленности в конкуренции с КНР и други ми странами. Бюро трудовой и информационной политики унаследовало функ ции, относящиеся к сфере информационных услуг, производства ком пьютеров и других товаров «мягкой индустрии», а также к сфере това рообращения. Эти функции ранее исполнялись отраслевыми промыш ленными бюро. Одна из особенностей организации управления в Министерстве экономики и промышленности состоит в том, что в его бюро ликвиди рованы секции общих дел, играющие в других министерствах коорди нирующую роль. Вместо этого в каждом бюро образованы «блоки» по отдельным сферам — всего 27, в рамках которых согласовывается дея тельность секций, что открывает возможности гибко реагировать на меняющиеся условия и потребности без образования новых секций. Руководителями блоков назначаются лица в ранге от начальника сек ции до консультанта. Так, в бюро торговой и информационной поли тики 14 секций разделены на 4 блока: информационной политики, услуг, товарообращения, экономики потребления. 128

Без больших изменений сохранены 3 внешних управления: при родных ресурсов и энергетики, патентования, по мелким и средним предприятиям. Вновь образована палата по вопросам безопасности атомной энер гии, подведомственная Управлению природных ресурсов и энергети ки. Она должна выполнять роль специального органа, всесторонне кон тролирующего соблюдение правил безопасности производства и при менения атомной энергии. От Управления патентования ожидается повышение эффективно сти принимаемых мер по защите результатов интеллектуальной дея тельности и содействию в их использовании, в том числе за счет совер шенствования системы проверок и оценок, расширения услуг по пре доставлению информации. Перед Управлением по мелким и средним предприятиям ставится задача поддержки малого бизнеса путем выравнивания различий с круп ными предприятиями и расширения для него выбора. В управлении учреждены департамент условий предпринимательства и департамент экономической поддержки. В процессе преобразования министерства широко использовался способ разгрузки от избыточных функций путем образования самосто ятельных административных юридических лиц взамен составных под разделений и подчиненных учреждений. Помимо упомянутой выше организации — Японское страхование внешней торговли, — статус са мостоятельных административных юридических лиц получили НИИ экономики и промышленности, центр метеорологии, центр техноло гии оценки производимых товаров, а также 15 НИИ, входивших в уп раздненную палату промышленной технологии, которые теперь объе динены в комплексный НИИ промышленной технологии с указанным выше статусом. Ожидается, что следствием реорганизации министерства станут по вышение эффективности в управлении экономикой и промышленнос тью, более оперативная и гибкая реакция в новой, усложняющейся внутренней и международной обстановке ХХI в. Министерство пони мает свою роль в отведенных ему функциях как «штурмана, направляю щего деятельность многообразных субъектов — предприятий, регио нов, отдельных личностей, некоммерческих организаций и т.д., доби ваясь максимального проявления их способностей и возможностей» 85. 129

Министерство государственной территории и транспорта — самое гро моздкое из нынешних японских министерств. В его внутреннюю струк туру входят секретариат министра и 13 бюро: комплексной политики, планирования государственной территории, земельных и водных ре сурсов, городского и регионального обустройства, речное, дорожное, жилищное, железнодорожное, автомобильного транспорта, морское, портовое, авиационное, развития Хоккайдо. В качестве внешних орга нов министерства функционируют три управления — морской охраны и безопасности, расследования аварий на море, метеорологии, а также центральный комитет по трудовым отношениям на судах. Министер ство имеет на местах 9 региональных бюро обустройства, 9 транспорт ных бюро, 2 региональных авиационных бюро и 4 департамента управ ления воздушным сообщением. Ему подведомственно 80% обществен ных предприятий страны (Приложение 2, схема 15). Учрежденное на базе Управления государственной территории, Управления по развитию Хоккайдо, Министерства транспорта и Ми нистерства строительства новое укрупненное министерство унаследо вало от своих предшественников основные функции и теперь несет от ветственность за комплексное, системное использование, освоение и сохранность государственной территории и с этой целью отвечает за упорядоченное оснащение общественного капитала, транспортную политику, обеспечение безопасности и порядка на море, метеорологи ческую службу. Согласно Основному закону о реформе министерств и управлений, новому министерству предписывается отменить регулирование спроса и предложения на транспортные услуги, внедрять в этой сфере рыноч ные принципы; осуществлять рекомендации по дальнейшей передаче полномочий в подведомственных делах ораганам местного самоуправ ления; сокращать вмешательство в дела частного сектора, добиваться его активизации; осуществлять реорганизацию подведомственных об щественных предприятий, совершенствовать систему конкурентных торгов и заключения контрактов. Комплексные планы оснащения об щественными сооружениями, разрабатываемые министерством, дол жны выноситься на обсуждение Консультативного совета по экономи ческой и финансовой политике при кабинете министров. Перед министерством, как полагают, открываются следующие но вые возможности: 130

системное формирование национальных, региональных, а также городских планов, стратегическое развертывание оснащения транс портной сети и инфраструктуры жизнеобеспечения, контроль их безо пасности и обеспечение сбалансированности; комплексное оснащение транспортной системы на суше, воде и в воздухе, сведение воедино всех транспортных сооружений и видов транспортных услуг; координация и эффективность в оснащении общественными со оружениями за счет налаживания сотрудничества общественных пред приятий, оценки их деятельности на основе анализа эффективности расходов, снижения себестоимости работ, совершенствования систе мы заключения контрактов по торгам; комплексное проведение политики министерства в рамках регио нальных блоков. В целях использования этих возможностей координирующие функ ции секретариата министра дополнены введением во внутренней струк туре министерства специальных должностей политических координа торов, под руководством которых работают высококвалифицирован ные специалисты. Комплексности региональной деятельности министерства способ ствует слияние прежних 8 региональных бюро строительства и 5 регио нальных бюро портового строительства в новые бюро обустройства, наделенные правом лицензирования и ответственные за 30% бюджет ных расходов министерства. Из непосредственно подчиненных министерству учреждений со хранены государственная палата геодезии и картографии, исполнитель ный секретариат по островам Огасавара, НИИ политики государствен ной территории и транспорта, высшая школа авиационной безопасно сти; прочие же исследовательские и учебные учреждения переведены на статус самостоятельных административных юридических лиц. Многообразие дел, решаемых министерством, побудило сохранить в нем 13 комиссий, занимающихся предварительной проработкой важ ных, в том числе специальных, вопросов, рассмотрением возникаю щих проблем, расследованием инцидентов и т.п. С самого начала работы министерства выявились многие сложнос ти, порождаемые громоздкостью его структуры, чрезвычайно широ ким кругом подведомственных дел. Высшим органом принятия прин 131

ципиальных решений предполагалось сделать министерское совеща ние с участием в нем начальников бюро и некоторых департаментов. Но для серьезного обсуждения дел собрание с участием более 40 чело век оказалось малоэффективным. Роль такого органа теперь отведена «тематическим совещаниям высшего руководства» — «политиков», ад министративного заместителя, технических консультантов, начальни ка секретариата и соответствующих начальников бюро. Начальники бюро жалуются на отсутствие возможности попасть на прием к мини стру. Такие же сложности возникают и в работе на уровне бюро. Вслед ствие слияния прежних бюро транспортной политики с бюро строи тельной экономики в бюро комплексной политики в него вошли 24 секции (больше, чем в Министерстве по делам окружающей среды). Укрупнение министерства, а также внедрение института замести телей и политических советников министра было направлено на уси ление политического руководства, преодоление «ведомственности», но в то же время привело к отдалению руководящих работников — специ алистов от министра. Как отмечается в Японии, «политики стали при нимать решения. Это способствует ускорению реализации решений, но сокращает возможности давать им оценку со стороны специалис тов» 86. Министерство по делам окружающей среды стало преемником Уп равления по делам окружающей среды, учрежденного в 1971 г., когда в Японии осознали политическую важность экологических проблем, особенно проблемы борьбы с последствиями промышленного загряз нения. Характерно, что прежнее Управление по делам окружающей среды с самого начала отличалось от других правительственных ве домств— помимо собственной деятельности, на него была возложена обязанность координации общей работы правительства в этой сфере. В управление были откомандированы 500 сотрудников из других ми нистерств и управлений. Статус министерства дает возможность в большей мере выпол нять роль координатора общей экологической политики, в том числе самостоятельно представлять в кабинет министров необходимые за конопроекты. Министерство состоит из секретариата министра и 4 бюро (комплексной экологической политики, планетарной эколо гии, экологического контроля, естественной среды) (Приложение2, схема 16). 132

Указывая направления деятельности Министерства по делам окру жающей среды, Основной закон о реформе министерств и управлений подчеркивает необходимость комплексного развертывания экологичес кой политики путем усиления координации и сотрудничества с други ми ведомствами, выполнения министерством функций планирования, нормирования, разработки инструкций и т.д. Механизм осуществле ния этого требования прописан в законе об учреждении министерства. Министерство имеет право делать необходимые предупреждения дру гим административным органам по вопросам окружающей среды. Самые заметные перемены касаются деятельности в сфере приоб ретающих первостепенное значение проблем промышленных и быто вых отходов. Прежде этими проблемами занимались различные мини стерства, имеющие отношение к производству продуктов и тары, убор ке и очистке отходов и т.д. Теперь в секретариате министра по делам окружающей среды учрежден департамент рециркуляции отходов; меры по сокращению, уборке и уничтожению отходов должны теперь ре шаться как единое целое с организацией рециклирования. Одной из важных задач министерства определено укрепление международного сотрудничества в решении планетарных экологических проблем. В министерстве полагают, что оно должно играть роль органа, пла нирующего и осуществляющего решение экологических проблем со вместно со всем населением, строить таким образом «рециклирующее общество», которое сможет постоянно сосуществовать с природной средой. 133

Г л а в а VI. РЕФОРМА ОБЩЕСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ ЯПОНИИ Н аиболее трудно и неспешно административная реформа идет на направлении реорганизации общественных предприя тий, которые, сочетая общественный и предпринимательский харак тер деятельности, наряду с частным предпринимательством, традици онно играют важную роль и занимают прочные позиции в различных сторонах жизни японского общества. Место и роль общественных предприятий в послевоенной Японии Универсального определения понятия «общественное предприя тие» не существует. Очевидно, что имеется в виду организация, в кото рой в разной степени могут сочетаться общественный и предпринима тельский характер ее деятельности. Российский экономист А.И.Крав цевич, исследовавший общественное предпринимательство в Японии, определяет «общественное предприятие» как «хозяйственную ячейку капиталистического общества, являющуюся полностью или частично государственной собственностью, осуществляющую под общественным контролем социально полезную деятельность в форме автономного по отношению к государственному аппарату и финансам предприятия» 87. Конкретные формы общественного предпринимательства в Япо нии многообразны. Существует классификация общественных пред приятий по форме собственности (капитал государственный, смешан ный, частный), по институционально юридическому оформлению (ад министративные, особые, санкционированные, общественно полезные юридические лица) и по другим признакам, включая их подведомствен ность (правительственную, органам местного самоуправления). В процессе нынешней административной реформы общественные предприятия как объекты реорганизации группируются по признакам 134

институционально юридического оформления и их подведомственно сти. В центре дискуссий, касающихся общественного предприниматель ства, стоит в первую очередь проблема дальнейшей судьбы так называ емых особых юридических лиц. Сложность решения этой проблемы становится очевидной из краткого обзора истории возникновения и развития данного типа общественных предприятий. Особые юридические лица (токусю ходзин, ОЮЛ) — это обществен ные предприятия, учреждаемые непосредственно государством на ос нове специальных законов и замещающие правительство в исполне нии порученных им дел под контролем определенного министерства или другого центрального ведомства. Помимо общенациональных ОЮЛ, создаваемых на основе отдельных законов по каждому предпри ятию, существуют также местные, учреждаемые в соответствии с наци ональными законами об общественных корпорациях местного значе ния. Этот институт общественного предпринимательства формировал ся в течение длительного времени, исходя из конкретных задач нацио нального развития страны. Так, еще в 1923 г. был учрежден Централь ный банк сельского и лесного хозяйства (в настоящее время частное юридическое лицо), в 1936 г. учрежден и функционирует до сих пор Центральный банк торговых и промышленных кооперативов. В 1943 г., в военное время, создана Японская ассоциация поощрения образо вания. Формирование особых юридических лиц для решения конкретных задач правительственной финансовой, промышленной, научно техни ческой, социальной и прочей политики приняло широкие масштабы в послевоенное время, после проведения глубоких демократических ре форм. Индивидуальный подход в учреждении ОЮЛ привел к появлению многообразия видов общественных предприятий, различающихся не только по предназначению, специфике решаемых задач, но и по фор ме собственности, организационной структуре, степени самостоятель ности управления. Действительно, образованию каждого из ОЮЛ пред шествовало публичное, многоуровневое обсуждение их необходимос ти и конкретных видов: в консультативных органах при министерствах и управлениях, при подготовке детализированных правительственных 135

законопроектов, в парламенте. Тем самым открывалась возможность поиска оптимальных вариантов ОЮЛ, имеющих перед собой сугубо конкретные цели и обладающих необходимыми капиталами, доста точной самостоятельностью в практической деятельности, но остав шихся под финансовым и административным контролем правитель ства. Наиболее представительными видами общенациональных особых юридических лиц, согласно классификации, используемой в россий ской научной литературе 88, являются государственные, общественные, финансовые, исполнительные корпорации, специальные банки и спе циальные компании. Они могут учреждаться также в виде ассоциаций, фондов, научно исследовательских учреждений, комитетов содействия, кооперативных банков, кооперативов взаимопомощи. От императорской Японии было унаследовано лишь несколько ОЮЛ, два из которых уже упомянуты выше. Наиболее крупные, государственные корпорации (железнодорож ная, телеграфно телефонная, а также табачной и соляной торговой монополии) были образованы в первые послевоенные годы путем из менения статуса прежних государственных предприятий, функциони ровавших до того времени в рамках соответствующих министерств под их полным административным руководством. К концу первого пяти летия были учреждены Японский экспортный банк, позже ставший экспортно импортным, Японский банк развития, Корпорация жилищ ного строительства, Японская радиовещательная корпорация. После окончания американской оккупации, в 1952–1956 гг., когда Япония завершала восстановление разрушенного и деформированно го войной народного хозяйства, основываются общественные корпо рации и другие виды ОЮЛ, призванные расширить производство элек троэнергии, обеспечить устойчивое снабжение страны нефтепродук тами, развернуть дорожное строительство, организовать мелиоратив ные работы, содействовать развитию некоторых малоосвоенных территорий, особенно о ва Хоккайдо. Были созданы организации, име ющие целью оказывать поддержку мелким и средним торговым и про мышленным предприятиям, а также в сфере сельского, лесного и рыбно го хозяйства. Тогда же в Японии предприняты энергичные усилия к со зданию прочной базы научно технического прогресса. Со статусом ОЮЛ учреждаются Организация комплексного освоения новых видов энергии, 136

НИИ атомной энергии, Корпорация развития ядерного топлива и реак торов. С вступлением Японии в полосу быстрого экономического подъе ма число ОЮЛ непрерывно возрастало. В отдельные годы по представ лению правительства парламент принимал от трех до семи законов об их учреждении. Вновь создаваемые организации получали задание со действовать развитию перспективных отраслей промышленности, по ощрять научные исследования и внедрение технических достижений (Японский центр научно технической информации, НИИ физики и химии, Корпорация новой техники, Японский комитет содействия развитию науки и техники, Национальное агентство освоения космо са). По прежнему не ослаблялась забота о малом бизнесе: на учреж денную в 1963 г. Корпорацию мелких и средних предприятий возложе на работа по разнообразной поддержке этих предприятий, особенно технической и кадровой. В области сельского хозяйства появилась Кор порация содействия развитию животноводства. Целый ряд ОЮЛ формировался для совершенствования инфра структуры, включая оснащение страны сетью скоростных автомобиль ных дорог, строительство гигантского моста, связывающего о ва Хонсю и Сикоку, и новых международных аэропортов. Продолжалось учреж дение предприятий для содействия внешней торговле, зарубежному экономическому сотрудничеству с развивающимися странами, между народному туризму, культурному обмену. Быстрый экономический рост в Японии сопровождался усилени ем социальной политики, совершенствованием механизма ее осуще ствления, приближением к населению. Этому отвечало учреждение общественных корпораций и прочих видов ОЮЛ, имеющих цель со действовать занятости, организовать пенсионное обслуживание и дру гие формы социальной поддержки, в том числе инвалидов, проводить специальные исследования в области трудовых отношений и социаль ного обеспечения. Культурному подъему способствовало создание Японской ассоциации поощрения искусства и культуры, государствен ного Дома образования. Интенсивное развитие промышленного производства привело к резкому загрязнению окружающей среды. И в этом случае правитель ство прибегало к учреждению общественных корпораций, специали зирующихся на решении экологических проблем. 137

Таким образом, Япония получила большой набор разнообразных общественных предприятий со статусом особых юридических лиц. В 1976 г. в стране насчитывалось 113 ОЮЛ. В последующие годы их учреждение продолжалось, но стало относительно редким явлением. Используя многочисленные ОЮЛ, действующие под контролем правительства, а также в определенной степени остающиеся и в поле зрения парламента, государство располагало важным инструментом проведения в жизнь целенаправленной политики, ориентированной на ускоренное решение многих задач, труднодостижимых в условиях рыночной экономики силами одних частных предприятий или непо средственно правительственных учреждений. ОЮЛ внесли большой вклад в создание производственной и общественной инфраструктуры, развитие перспективных отраслей экономики и научно технический прогресс, формирование благоприятных условий для малого бизнеса и сельского хозяйства, освоение отдельных территорий, общий подъем общественного благосостояния с акцентом на малоимущие слои насе ления, поощрение образования, науки и искусства, расширение торго во экономических и культурных связей с мировым сообществом. Учреждение ОЮЛ, которые брали на себя значительную часть ра боты правительственного аппарата, предупреждало его превращение в громоздкий бюрократический механизм, сдерживало чрезмерный рост численности государственных служащих. Поручение ОЮЛ исполне ния многих государственных дел способствовало более полному учету общественных потребностей и оперативному реагированию на изме нения в экономической и социальной обстановке. В дополнение к ОЮЛ в послевоенной Японии получила развитие практика формирования так называемых санкционированных юриди ческих лиц (нинка ходзин). Они учреждаются на основе законов, регу лирующих определенную сферу или вид деятельности, и, в отличие от ОЮЛ, путем добровольного объединения частных и других заинтере сованных лиц в качестве самостоятельных организаций. В 1994 г. на считывалось 88 санкционированных юридических лиц, занятых самы ми разнообразными делами. К ним относятся, например, Банк Япо нии, различные фонды, ассоциации, торгово промышленная и сельс кохозяйственная палаты, общенациональные кооперативные центры, научно исследовательские учреждения, всеяпонские кооперативы взаи мопомощи работников по определенным занятиям и т.д. Санкциони 138

рованные юридические лица, тесно взаимодействуя с правительствен ными ведомствами, подобно ОЮЛ, вносили свой полезный вклад, спо собствуя общественному участию в решении многообразных задач эко номического и социального развития страны. Помимо того, в Японии уже более столетия без видимых измене ний существует институт общественно полезных юридических лиц (ко эки ходзин), самый массовый вид общественных предприятий, которых в Японии насчитывается около 26 тыс., в том числе примерно 7 тыс., имеющих отношение к правительству, а остальные — к префектурам. Около 1 тыс. из них по поручению правительственных ведомств испол няют различные административные дела (проверки, испытания, экза мены и т.п.). В практической деятельности японских общественных предприя тий отнюдь не все было благополучным. Их, особенно ОЮЛ, часто критиковали за расточительство, неоправданно завышенные расходы, нерентабельное ведение дел. В японской прессе периодически появ лялись публикации о том, что многие ОЮЛ становились выгодной кор мушкой для отставных правительственных чиновников. Пользуясь пре жними служебными связями с подконтрольными общественными кор порациями, отставные высокопоставленные государственные служащие получали в них руководящие должности с окладами, нередко превы шающими министерские, да к тому же им назначались крупные вып латы по увольнению с прежней работы. Естественное возмущение на логоплательщиков вызывали не только расточительность ОЮЛ в рас ходовании выделяемых им финансовых средств, но и формирование внутри них тепличной обстановки для распространения семействен ности, коррупции. В 1980 е годы, характерные нарастанием экономических трудно стей, в частности углублением дефицита государственных финансов, критика неэффективности работы предприятий общественного секто ра, особенно государственных железных дорог, функционировавших с хроническим убытком, резко усилилась. В ходе административно фи нансовой реформы, проведенной при кабинете Я.Накасонэ, часть ОЮЛ подверглась приватизации. Японская государственная железнодорожная корпорация преоб разована в 7 акционерных компаний: 6 для эксплуатации региональ ных пассажирских линий и одну для грузовых перевозок. Функциони 139

руя уже в качестве других видов ОЮЛ, «особых компаний», они полу чили возможность распоряжаться чистой прибылью, продавать при надлежащие дорогам земельные участки, создавать дочерние предприя тия и т.д. Предоставление несравненно большей самостоятельности новым железнодорожным компаниям все же не было безграничным. В частности, за Министерством транспорта сохранено право на утвер ждение тарифов перевозок, лицензирование капитальных работ, раз ностороннюю инспекцию. Японская государственная телеграфно телефонная корпорация преобразована в акционерную компанию, одновременно ликвидиро вана ее монополия на предоставление услуг в общественной электри ческой связи 89. При аналогичном преобразовании Японской корпорации торго вой монополии установлено, что за государством будет сохранено бо лее 50% акций. Импорт и продажа зарубежных табачных изделий ли берализованы, но право на монополию в производстве табачных изде лий внутри страны за ней осталось, сохранена и соляная монополия. Приватизации подверглись и некоторые ОЮЛ. Определенное со кращение их численности тогда было достигнуто главным образом за счет слияния. К началу 1990 х годов в Японии насчитывалось 92 общенациональ ных ОЮЛ, включая 10, проходящих процедуру приватизации. На этих предприятиях было занято 570 тыс. человек. Критика общественных предприятий как слабого звена в экономи ке и управлении страной не только продолжалась, но и нарастала. Тем не менее официальное признание необходимости принятия практи ческих шагов по решительному устранению их недостатков, не исклю чающих ликвидацию или приватизацию многих из них, произошло лишь в 1993 г. Первый этап реорганизации общественных предприятий Реорганизация общественных предприятий стала одним из звень ев начавшейся более широкой, чем в 1980 е годы, административной реформы. В сентябре 1993 г. консультативный Совет по административной реформе рекомендовал пришедшему к власти семипартийному коали 140

ционному правительству во главе с М.Хосокава осуществить глубокое и всестороннее обследование всех ОЮЛ и по его результатам принять следующие решения: ликвидировать либо сократить размеры, ограничить сферы дея тельности тех ОЮЛ, общественное значение которых снизилось; ликвидировать либо приватизировать, сократить масштабы дея тельности ОЮЛ там, где их могли бы успешно заменить частные пред приятия; часть общенациональных ОЮЛ передать в ведение органов мест ного самоуправления; в соответствии с тенденцией интернационализации повысить каче ство услуг ОЮЛ, занятых в сфере отношений с зарубежными странами; обеспечить поворот ОЮЛ к большему вниманию нуждам и требо ваниям пользователей их услуг; исключить дублирование функций, провести комплексную раци онализацию всех ОЮЛ; ограничить государственное вмешательство, четко определить от ветственность ОЮЛ за порученные им дела. Конкретные предложения по упорядочению и рационализации ОЮЛ активно выдвигали политические партии, предпринимательс кие организации, широкая дискуссия по этой проблеме развертыва лась в средствах массовой информации. С наиболее радикальным проектом реформы ОЮЛ выступила Са кигакэ, одна из правящих партий, предлагавшая 22 особых юридичес ких лица приватизировать, а 3 ликвидировать. В свою очередь, Федера ция экономических организаций, помимо конкретных предложений о слиянии, приватизации и закрытии ряда ОЮЛ, особое внимание об ратила на необходимость усиления общественного контроля за дея тельностью и потребовала обеспечить открытость финансового состо яния ОЮЛ, сократить их штаты, активизировать систему надзора, со кратить государственные дотации и субсидии 90. В редакционной статье газеты «Нихон кэйдзай», отражающей мне ние деловых кругов, указывалось: «Эта группа юридических лиц отго рожена от рыночной конкуренции, беззаботно растрачивает средства налогоплательщиков, не имеет четко определенной ответственности за управление собственными делами, считая эффективность своей ра боты чем то второстепенным» 91. 141

Показательно, что министерства и управления, которым было по ручено тогда изучить состояние подведомственных ОЮЛ, заняли весь ма осторожную позицию. В рекомендациях практически каждого из ведомств преимущественно аргументировалась общественная необхо димость сохранения конкретных ОЮЛ, хотя одновременно высказы вались и конкретные соображения о способах повышения эффектив ности их работы. В сложной обстановке существенного различия взглядов в правя щих кругах кабинет Т.Мураямы в 1995 г. принял курс на «упорядоче ние и рационализацию» особых юридических лиц, включая объедине ние 16, ликвидацию или приватизацию 5. В 1996 г. по представлению правительства парламент принял законы о слиянии 6 ОЮЛ, ликвида ции 1 и приватизации 2 92. В декабре 1996 г. коалиционное правительство, на этот раз во главе с либерал демократом Р.Хасимото, приняв программу административ ной реформы, наметило завершение планов предыдущего кабинета, а также несколько расширило круг мер, направленных на реорганиза цию общественных предприятий. Однако по прежнему предусматри валось главным образом слияние ОЮЛ, решающих однородные или близкие по своему характеру задачи. В частности, было решено Коми тет содействия внешней торговле Японии в 1998 г. слить с Институтом развивающихся экономик. На 1999 г. планировалось объединение Эк спортно импортного банка Японии с Фондом зарубежного экономи ческого сотрудничества и т.д. 7 особых акционерных компаний, созданных в результате привати зации государственной железнодорожной корпорации в 1980 х годах, было намечено путем операций с акциями постепенно сделать полно стью частными предприятиями. Планировалась дальнейшая реорга низация Японской телеграфно телефонной компании и Компании международной телеграфно телефонной связи. К 2000 г. правитель ство наметило забрать свой капитал из учреждений связи и радиовеща ния, допустить их полностью самостоятельное хозяйствование. По мере завершения порученных работ общественные корпорации, занятые строительством скоростных автомобильных дорог, мостов, аэропортов, имелось в виду преобразовывать в другие виды ОЮЛ, бо лее близкие по самостоятельности и методам управления к частным предприятиям. У Корпорации содействия земледелию и животновод 142

ству к 1999 г. решено изъять функции, касающиеся продажи и закупок отечественной сельскохозяйственной продукции 93. В 1997 г. был принят закон об открытости финансовой деятельно сти ОЮЛ, действие которого распространялось и на создаваемые ими дочерние компании. Ожидалось, что повышение прозрачности дви жения капиталов позволит предупредить их неэффективное примене ние, разрушить атмосферу, благоприятствующую казнокрадству и кор рупции. Тем не менее в японских экономических кругах выражалось недо вольство, что до тех пор преобразование общественных предприятий «не продвинулось дальше простого слияния особых юридических лиц». Меры, включенные в новый план административной реформы, пред принимателей удовлетворить не могли, они желали быстрейшей при ватизации или ликвидации многих ОЮЛ. Выдвигая в начале 1997 г. курс на осуществление «шести больших реформ», премьер министр Р.Хасимото одним из трех главных направ лений административной реформы назвал изучение «возможности передачи в частные руки тех сфер обслуживания, которые представле ны сейчас общественным сектором, государственными предприятия ми, особыми юридическими лицами и т.д.» 94 Проблема общественных предприятий оставалась предметом горячих дискуссий в политичес ких партиях, парламенте, правительстве, в разных кругах населения. Поскольку объектом наиболее жесткой критики за расточитель ство и неэффективность оставались особые юридические лица и другие общественные предприятия, занятые созданием и совершенствовани ем инфраструктуры для повседневной жизни народа, то, естественно, возникали вопросы, кто в случае ликвидации или приватизации этих предприятий может обеспечить продолжение этой необходимой рабо ты; готов ли, и если готов, то, на каких условиях, взять ее на себя част ный сектор. В этой связи в Японии, в частности, возник большой интерес к зарубежному опыту так называемой «частной финансовой инициа тивы» (PFI), концепция которой в 1990 е годы в Великобритании пер воначально пропагандировалась правительством консерваторов, а за тем получила одобрение сменивших их у власти лейбористов. Одним из активных сторонников внедрения PFI на японской по чве был начальник Управления экономического планирования Т.Са 143

каия. Примерно за четверть века, отмечал Сакаия, Япония, вложив громадные финансовые средства, пополнила общественный капитал. Появились не только дороги и канализация, но также музыкальные холлы в городах, поселках, деревнях, построены музеи, выставочные здания. По всей стране появился «расточительный общественный ка питал». Но теперь уже не время «строить, что угодно — все пригодит ся». Настало время акцента на умелое и эффективное управление об щественным капиталом. Следовательно, стоит обратить внимание на PFI как «способ продвижения общественного строительства посред ством частного капитала». Конкретно имеется в виду широкое привлечение частных компа ний к строительству и эксплуатации инфраструктуры и других соору жений общественного пользования на основе долгосрочных контрактов с государством, органами местного самоуправления, либо представляю щими их организациями. В этих контрактах должны быть четко пропи саны финансовые и прочие обязательства обеих сторон 95. В Федерации экономических организаций поддержали идею вне дрения «частной финансовой инициативы», считая что это укрепит базу эффективных и качественных общественных услуг, расширит сфе ру частного предпринимательства, послужит оживлению экономики, разгрузит правительственные функции9 6. В сотрудничестве с Федера цией экономических организаций ЛДП добилась принятия парламен том Закона о содействии частной финансовой инициативе, который помогает ее внедрению в строительстве сооружений общественного назначения. Поворот в сторону ускоренного и глубокого реформирования Можно констатировать, что вплоть до конца 2000 г. каждое из коа лиционных правительств Японии, признавая актуальность реоргани зации сложившейся в стране системы общественных предприятий, делало все же лишь небольшие шаги в этом направлении, на существен ные преобразования не решаясь. По этой причине программа административной реформы, приня тая в декабре 2000 г., в части, касающейся общественных предприя тий, намечала коренной, «с нуля», пересмотр возложенных на особые 144

и санкционированные юридические лица обязанностей и задач с це лью определить возможность их ликвидации или приватизации. Те же предприятия, которые будут признаны необходимыми для проведе ния правительственной политики, преобразовать в разряд самостоя тельных административных юридических лиц (САЮЛ, т.е. новую фор му общественных предприятий, учрежденную в ходе реформы прави тельственной структуры), предварительно установив сферу деятельно сти каждого и приняв другие меры, направленные на повышение качества и эффективности их работы. По результатам индивидуально го изучения состояния дел особых и санкционированных юридичес ких лиц, включая их дочерние организации, правительство намечало разработать до конца 2001 г. план их упорядочения и рационализации, который должен быть осуществлен не позднее 31 марта 2006 г. 97 Принятие третьей программы административной реформы озна чало вступление процесса реорганизации общественных предприятий в новую, решающую стадию. Объектом реформирования становились все сохранившиеся на то время 77 особых юридических лиц (лишь на 15 меньше, чем в начале 1990 х годов), а также 88 санкционированных юридических лиц. Кроме того, поставлена задача масштабной реви зии общественного предпринимательства в форме «общественно по лезных юридических лиц». К практическому осуществлению этой масштабной работы при ступило правительство во главе с новым лидером либерал демократов, которым в апреле 2001 г. стал Дз. Коидзуми, обещавший немедленно заняться реорганизацией общественных предприятий, в первую оче редь приватизацией ОЮЛ. Реформа общественных предприятий становилась для Коидзуми делом чести и, действительно, явилась важным, даже ключевым на правлением его практической деятельности. Он не скрывал желания в реформе общественных предприятий прибегнуть преимущественно к самым радикальным мерам — максимальной и скорейшей их ликвида ции и приватизации. Однако такому радикальному способу реформы не способствовала реальная экономическая и политическая обстановка. Во первых, решаясь на масштабные структурные реформы, следо вало одновременно не упускать из виду необходимость принятия неот ложных мер, направленных на преодоление длительного экономичес кого застоя. Предыдущие правительства в качестве антикризисной по 145

литики практиковали принятие дополнительных бюджетов, по кото рым крупные ассигнования направлялись в общественные предприя тия. Это вело к увеличению дефицита государственных финансов, за что сторонники радикальной реформы жестко осуждали правительство. Вместе с тем объективно антикризисная политика сдерживала, пре дупреждала еще большее ухудшение экономической конъюнктуры. Это не отрицали и ее противники. Кроме того, депутаты парламента, неза висимо от партийной принадлежности, не могли игнорировать того, что сокращение строительства и иных общественных работ неизбежно вызвало бы рост безработицы и другие отрицательные социальные по следствия. Немалые проблемы для правящей партии мог создать уход государства из общественных предприятий типа банков, финансовых корпораций и фондов, обслуживающих интересы малого бизнеса и малоимущих слоев населения, тем более в условиях незавершенности процесса восстановления расстроенной системы кредитования, когда к японцам еще не вернулось доверие к частным кредитно финансовым учреждениям. В конечном счете, существовала объективная экономи ческая и политическая (с точки зрения обеспечения социальной ста бильности) необходимость, по меньшей мере, взвешенного, осторож ного подхода в определении глубины, формы и времени преобразова ния общественных предприятий в каждом конкретном их проявлении. Во вторых, к вышеназванным объективным обстоятельствам, по буждающим к осмотрительности в принятии решений, касающихся реформы общественных предприятий, добавлялась сложная обстанов ка фракционного соперничества среди либерал демократов. В рядах ЛДП практически возникла сильная «внутренняя оппозиция», по раз ным причинам оказывающая «тихое сопротивление» радикальным ус тремлениям главы правительства. Вместе с тем «реформы Коидзуми» (так премьер министр имено вал собственные планы) пользовались поддержкой крупного капитала в лице Федерации экономических организаций. Кроме того, в Японии большое распространение получило мнение, что возражения части политиков правящей партии против ускоренной ломки всей прежней системы общественных предприятий есть простое проявление поли тического саботажа, определяемого исключительно их эгоистически ми соображениями. Одновременно существовало и довольно серьез ное общественное недоверие к правительственным ведомствам, где не 146

спешили безоговорочно следовать указаниям премьер министра, ка сающимся реформирования. В их поведении также не без определен ных оснований усматривались в первую очередь ведомственные, даже личные интересы, «бюрократический» консерватизм. Формированию таких настроений среди рядовых японцев способствовала развернутая большинством средств массовой информации буквально повседневная острая критика реальных недостатков работы общественных предпри ятий. Принципиальная позиция правительства относительно обществен ных предприятий и места их реорганизации в общих структурных ре формах определена в Основном курсе экономической и финансовой политики и реформ экономической и социальной структуры, утверж денном на заседании кабинета министров 26 июня 2001 г. Среди так называемых «семи программ структурных реформ», включенных в Ос новной курс, на первое место поставлена «программа приватизации и реформы регулирования». Здесь задача реорганизации общественных предприятий без каких либо околичностей рассматривается в плане их приватизации. Выдвинуто требование осуществить пересмотр осо бых и санкционированных юридических лиц, активно продвигать их приватизацию, руководствуясь принципом: «то, чем может занимать ся частный сектор, поручать по возможности частному сектору». Пу тем коренного пересмотра функций общественных финансовых учреж дений была поставлена цель расширить сферу деятельности частного сектора и возможности получения прибыли, в первую очередь, част ными кредитно финансовыми учреждениями 98. Комментируя принятие Основного курса, один из его разработчи ков, министр по особым поручениям Х.Такэнака, указывает две «пози тивные стороны» намеченной приватизации: благодаря пересмотру разбухших и неэффективных общественных предприятий «открываются новые шансы для частного бизнеса», сокращается финансовый дефи цит, поскольку в средне и долгосрочной перспективе государственное имущество будет продано 99. Почти одновременно с утверждением Основного курса, в июне 2001 г. по предложению правительства парламент принял Основной закон о реформе особых и санкционированных юридических лиц. В нем пред писывалось правительству, как это намечалось и программой админист ративной реформы, разработать план рационализации общественных 147

предприятий, указав конкретно форму их преобразования (ликвидация, приватизация, перевод на статус самостоятельного административного юридического лица). Помимо того, план должен быть нацелен на пере смотр объема дел остающихся у ОЮЛ и других общественных предприя тий (прекращение, сокращение, передача другому субъекту) и прочего их упорядочения. Установлен пятилетний срок осуществления реформы, а с целью ее неуклонного проведения предусмотрено учреждение специ ального штаба во главе с премьер министром. Закон прошел через парламент без особых затруднений, поскольку имел рамочный характер, определял лишь общие контуры реформы, абстрагируясь от конкретных объектов реформирования. Гораздо слож нее продвигалось составление конкретного плана реорганизации об щественных предприятий. Первостепенными и главными объектами ликвидации и привати зации премьер министр и его сторонники рассматривали группу об щественных предприятий, занимающихся строительством скоростных автомобильных дорог и оснащением прочих объектов инфраструкту ры, а также группу кредитно финансовых учреждений с участием госу дарственного капитала. Именно по этим двум группам общественных предприятий развернулись особенно ожесточенные споры. Так, например, сторонники скорейшей приватизации «четырех дорожных корпораций» (Японская общественная корпорация дорож ного строительства, Корпорация столичных скоростных дорог, Корпо рация скоростных дорог района Хансин, Корпорация моста между о вами Хонсю и Сикоку) делали акцент на внушительные размеры нако пившегося их долга (25,6 трлн. иен), который продолжал расти и в случае оставления неизменным государственного плана строительства дорог к его окончанию (2021 г.) достигнет 34 трлн. иен. В Министер стве государственной территории и транспорта, которое контролирует деятельность этих предприятий, напротив, указывали, что приоста новка и сокращение строительства дорог может вызвать сильное возму щение на местах (не достроено и не пущено в эксплуатацию около 2500 км дорог из намеченных планом 9342 км). Помимо того, по мнению министерства, осуществить быструю приватизацию этих предприятий практически весьма сложно 100. Весьма трудно оказалось определиться в отношении кредитно фи нансовых учреждений с участием государства или получающих прави 148

тельственную поддержку. К ним относятся 10 банков, общественных фондов и других учреждений, в том числе Банк международного со трудничества, Японский банк политических инвестиций (бывший Японский банк развития), Корпорация финансирования народной жизни, Корпорация жилищного финансирования, Корпорация фи нансирования мелких и средних предприятий, Корпорация финанси рования сельского, лесного и рыбного хозяйства. В Японии никто не отрицает позитивной роли этих учреждений как на этапе послевоенного восстановления народного хозяйства, так и в период высоких темпов экономического роста. Но одновременно об ращается внимание на то, что сохранившиеся по существу неизменны ми объекты и способы их деятельности, особенно в форме прямого инвестирования, не отвечают современной японской действительнос ти. Так, например, отмечается, что в ссудах на приобретение жилищ на долю Корпорации жилищного финансирования приходится 40%. От сюда возникает «давление на частное предпринимательство», кроме того, сама Корпорация функционирует с большим дефицитом, покры вая его за счет государственных ассигнований. Не обходится без вну шительной финансовой поддержки государства деятельность и других общественных кредитно финансовых учреждений. Сторонники ради кальной реформы данной группы ОЮЛ требуют решительно покон чить с прямым финансированием в сферах внутреннего развития и жи лищных ссуд, передать занимающиеся им общественные учреждения в частные руки. Это, по их мнению, послужит активизации посредни ческой деятельности частных кредитных учреждений, будет способ ствовать снижению финансового бремени, ложащегося на государ ство 101. В процессе подготовки плана реорганизации общественных пред приятий к сентябрю 2001 г. правительственные ведомства представили в Штаб продвижения административной реформы свои соображения. По большинству из обследованных ими особых юридических лиц аргу ментировалась необходимость сохранения, только 4 из них были опре делены объектами «ликвидации» или «изучения возможности ликви дации» и 6 — «объектами изучения возможности приватизации». По некоторым из объектов были игнорированы прямые указания премьер министра признать целесообразность ликвидации или приватизации. Коидзуми публично осудил «сильное ведомственное сопротивление». 149

Дальнейшая разработка конкретного плана реформы шла путем согла сования позиций внутри ЛДП, между правящими партиями и в Штабе продвижения административной реформы. Настояния премьер мини стра во многом были учтены. Однако на заключительном этапе согла сования, вопреки его мнению, было решено в условиях трудной эконо мической обстановки в стране и недоверия к существующей кредит ной системе от реорганизации общественных кредитно финансовых учреждений воздержаться. Окончательно план упорядочения и рационализации особых и санкционированных юридических лиц был сверстан и утвержден ка бинетом министров в декабре 2001 г.102 По утверждению секретариата Штаба продвижения административной реформы, судьба каждого из ОЮЛ определялась по результатам рассмотрения следующих вопро сов: не снизилось ли значение данного предприятия, не достигнута ли уже поставленная перед ним цель; нет ли чрезмерной затратности, насколько эффективна работа пред приятия; не требуется ли политическая переоценка роли предприятия, на пример, с точки зрения его давления на частный сектор; не предоставляются ли чрезмерные льготы; есть ли возможности конкуренции с частным бизнесом; нет ли дублирования дел, осуществляемыми другими ОЮЛ; может ли стать эффективной приватизация; можно ли передать предприятие непосредственно под правитель ственное управление 103. Предварительное изучение состояния дел общественных предпри ятий на основе концепции возможно полной разгрузки государства от тех функций, которые могут эффективно исполняться в частном секто ре, открыло возможность определить первоочередные и перспектив ные объекты приватизации. К первоочередным отнесены главным об разом те, которые подведомственны Министерству государственной территории и транспорта. Сюда вошли, как и добивался премьер ми нистр, корпорации, занимающиеся строительством и эксплуатацией скоростных автомобильных дорог. Их приватизация намечена на 2005 г., но ее конкретный порядок и условия предстоит изучить в «третейс ком органе», формируемым правительством. Предопределено, но фор 150

мально не принято окончательное решение приватизировать корпора ции, занимающиеся строительством международных аэропортов. Дол жен быть полностью завершен процесс приватизации особых акцио нерных компаний, созданных при разгосударствлении Корпорации железных дорог более 10 лет тому назад. Относительно кредитно финансовых учреждений, имеющих связь с правительством, планом предусмотрено лишь дальнейшее изучение целесообразных форм и методов их функционирования, имея в виду придти к заключению по этой проблеме «в короткие сроки». Большую группу особых и санкционированных юридических групп намечено перевести на статус «самостоятельных административных юридических лиц», обладающих большей независимостью и ответствен ностью за порученную правительством деятельность. Ликвидация значительной части предприятий произойдет на прак тике за счет их полного или частичного слияния с другими, близкими по роду деятельности. Без изменений останется несколько организа ций, относящихся главным образом к типу санкционированных юри дических лиц. В японской прессе отмечается, что из имеющихся в стране 163 осо бых и санкционированных юридических лиц ликвидируется 17, подле жит приватизации 15, преобразуются в самостоятельные администра тивные юридические лица 38, переводятся на режим прочих юриди ческих лиц 50 (в том числе 45 кооперативов взаимопомощи), сохраня ются в нынешнем положении 5, предстоит дальнейшее изучение по 8 (кредитно финансовые учреждения) 104. Реакция японской общественности на принятие плана упорядоче ния и рационализации особых и санкционированных юридических лиц была весьма сдержанной. Так, газета «Нихон кэйдзай» констатировала, что в отличие от преж них реорганизаций общественных предприятий, выражавшихся в со кращении их числа посредством слияния, реформа особых юридичес ких лиц начинается, «наблюдается большой прогресс в сторону их лик видации и приватизации». Признавая отсутствие надлежащих соци ально экономических условий для немедленной реформы кредитно финансовых учреждений, имеющих отношение к правитель ству, газета призывает не уклониться под этим предлогом от их «упоря дочения и сокращения». Следует помнить, что доля данных учрежде 151

ний во внутреннем финансовом долге государства составляет 23%, на много выше, чем у других передовых стран мира. Преобразование час ти разнообразных организаций в самостоятельные административные юридические лица рассматривается позитивно, так как может привес ти к большей открытости и ответственности в их деятельности. В то же время отмечается, что в целом «ликвидация и приватизация», на чем настаивал премьер министр Коидзуми, остановилась на планке при мерно 40%. Более жесткую оценку правительственному плану дала газета «Ёми ури». В ее редакционной статье обращается внимание на слияние боль шинства упраздняемых общественных предприятий с другими, реша ющими схожие задачи, а также на их преобразование в самостоятель ные административные юридические лица. «Меняется лишь вывеска, существо остается прежним». Помимо того, выражено недовольство отодвиганием принятия решений по многим важным объектам на нео пределенное будущее. С начала 2002 г. правительство Японии развернуло работу по реа лизации плана упорядочения и рационализации особых и санкциони рованных юридических лиц, готовя внесение в парламент необходи мых для этого законопроектов. Расходы на ОЮЛ заметно сокращены по государственному бюджету на 2002 и 2003 гг. Правительство готовит также реформу наиболее массовых обще ственных предприятий в форме общественно полезных юридических лиц. Согласно третьей программе административной реформы, в пер вую очередь (до 2005 г.) должна быть осуществлена реформа обществен но полезных юридических лиц административного типа, которые ис полняют дела по поручению государства и получают от него дотации. Имеется в виду, что, в конечном счете, государство откажется от вме шательства в дела этих организаций, а самые необходимые из поручае мых им ныне функций будут исполняться самим государством или че рез самостоятельные административные юридические лица. На более длительную перспективу ставится трудная задача «коренной реформы всей системы общественно полезных юридических лиц», существую щей практически без изменений со времени принятия Гражданского кодекса в 1896 г. На первом этапе этой реформы предстоит определить, нужны ли получение разрешений на учреждение такого рода юриди ческих лиц и непременное руководство и контроль со стороны прави 152

тельственных ведомств, найти отвечающие современным требованиям организационные формы и правила их функционирования (транспа рентность и т.д.), уяснить, насколько справедливо предоставление им налоговых льгот. Наличие множества подобных проблем затрудняет установление конкретных сроков этой реформы 105. *** Опыт послевоенного развития Японии — наглядное свидетельство того, что общественное предпринимательство в его разных формах (осо бые, санкционированные, общественно полезные юридические лица) является важным и эффективным средством в руках государства, даю щим возможность целенаправленно проводить в жизнь правитель ственную экономическую, финансовую, научно техническую, культур ную, социальную политику. Разнообразие видов общественных пред приятий, индивидуальный подход к формированию особых юриди ческих лиц дают возможность варьировать участие государственного капитала и прочую финансовую поддержку, степень предоставляемой самостоятельности в зависимости от воздействия рыночной экономи ки на решаемые с их помощью задачи. Вместе с тем, как видно на при мере Японии, для обеспечения эффективности работы общественных предприятий, прежде всего в форме ОЮЛ, требуются постоянный и надежный административный и финансовый контроль со стороны пра вительства и общества, корректировка ставящихся перед ними задач, расширение самостоятельности при одновременном четком установ лении ответственности в порученных делах, а по мере созревания не обходимых условий ликвидации или приватизации, вплоть до полно го преобразования в частные предприятия. В период высоких темпов экономического роста в Японии прави тельство форсировало учреждение новых общественных предприятий как проводников собственного политического курса, но в то же время игнорировало необходимость постоянного внимания проблемам эф фективности их функционирования, не принимало своевременные меры по устранению выявлявшихся недостатков. Проблемы общественных предприятий, а именно: общее опреде ление их места и роли, необходимые и целесообразные границы и эф фективные формы и способы деятельности, методы сосуществования с частным сектором — приобрели особую актуальность в 1990 х годах на 153

фоне резких перемен во внутренней и международной обстановке. В Японии признана неотвратимость сокращения масштабов и сферы государственного вмешательства в разные стороны жизни общества, а, следовательно, и основательной реформы всей системы общественно го предпринимательства. Вместе с тем в стране нет консенсуса в пони мании глубины этой реформы; ее осуществление тормозится столкно вением двух мнений — радикального и умеренного, осторожного, при сущих разным слоям общества, в том числе политикам правящих партий. Неприятие радикальных намерений идти главным образом по пути ликвидации и приватизации общественных предприятий откро венно проявляется и среди правительственных чиновников. Вступление Японии в XXI в. ознаменовалось поворотом от мало значимых шагов в реформе общественных предприятий к существен ным. Вырисовываются общие рамки реформы, основные мероприятия которой должны быть осуществлены к 2005 г. Разногласия относитель но конкретных объектов и сроков реформы не преодолены, конкрети зация намеченного плана ее реализации будет сопровождаться остры ми дискуссиями в парламенте при обсуждении множества правитель ственных законопроектов. Важно отметить, что, во первых, судьба общественных предприя тий решается не за кулисами, а открыто, в процессе многократных пуб личных обсуждений на разном уровне. Во вторых, содержание плана упорядочения и рационализации особых и санкционированных юри дических лиц свидетельствует о том, что в принципе в Японии одно временно с достижением согласия перейти от словопрений к действи тельной реформе возобладало мнение о необходимости тщательно обо снованного, реалистического ее осуществления с учетом как возмож ных позитивных, так и негативных последствий. Планом пред усмотрены не отказ от института общественного предпринимательства, а сокращение сферы его применения и установление новых правил функционирования. 154

Г л а в а VII. Открытость информации и кадровая реформа – предпосылки результативности перестройки правительственной структуры Д ля эффективной работы административных органов недоста точно реорганизации их структуры, даже если она осуществ лена разумно и рационально. В Японии подчеркивается важность как минимум двух необходимых дополнительных элементов. Во первых, требуется создание условий для транспарентности работы каждого орга на исполнительной власти, особенно обеспечение доступности для об щества и его граждан находящейся в их распоряжении информации. Во вторых, необходима перестройка кадровой системы в сторону по ощрения чиновников к добросовестному труду и активному служению обществу. На первом направлении уже сделан серьезный шаг, заложена необ ходимая юридическая основа. На втором — разработана программа, подготовлены законопроекты, вызвавшие в стране острую дискуссию. Открытость — условие доверия граждан к власти Любое избравшее путь демократического развития государство рано или поздно сталкивается с необходимостью отказа от различных огра ничений в доступе к громадному массиву документальной информа ции, которую властные органы собирают, хранят, используют по свое му усмотрению. Особенно ревниво власть относится к информации о своей деятельности. Тем не менее жизнь настоятельно требует глас ности административной информации, ее открытости для всего обще ства. По мере укоренения демократического сознания, активизации субъектов гражданского общества в массах растет потребность наравне с правительственными учреждениями иметь полное представление о всех сторонах жизни своей страны. В этом заинтересованы полити 155

ческие и экономические круги, простые граждане — в качестве избира телей, производителей и потребителей материальных и культурных ценностей, носителей гарантированных Конституцией прав и т.п. Информация, сосредоточенная в правительственных ведомствах, нужна политическим партиям, независимо от их правящего или оппо зиционного положения, чтобы в соперничестве за власть своевремен но и правильно формировать свою позицию по принципиальным про блемам государственной политики. Без разносторонней информации депутаты представительной ветви власти не могут принимать справед ливые и эффективные законы, тем более проявлять собственную зако нодательную инициативу, когда правительство по каким либо причи нам медлит с разработкой того или иного законопроекта или отвергает его необходимость. Отсутствие полной информации о деятельности центрального правительства или местной администрации делает пус тым звуком декларации об их подконтрольности представительным органам. Для деловых кругов открытость информации, равный доступ к государственным документам — важное условие свободной конку ренции и проявления экономической инициативы. Естественно, что жители городов и других населенных пунктов желают знать планы го родского и прочего местного строительства еще на стадии их разработ ки, чтобы их потребности были учтены в них в максимальной степени. Их интересуют состояние экологической обстановки, ее перспективы и многое многое другое. Гласность в сфере информации — необходи мое средство предупреждения конфликтов между администрацией и населением. В целом перечень потребностей в достоверной информа ции настолько широк, насколько многообразны интересы различных слоев населения, всех составляющих современного гражданского об щества. Отражением общественного императива явилось законодательное оформление во многих странах порядка обязательного открытия ин формации, находящейся в распоряжении различных ветвей власти. Пионером в этом деле считается Швеция, где закон, требующий от крытия информации правительства, парламента, судебных органов и местной власти, действует с XVIII в. В США стремление законодателей поставить под контроль деятельность президентской администрации вылилось в 1967 г. в принятие федерального закона об информацион ной свободе. К середине 1980 х годов законы об открытости прави 156

тельственной информации имелись у более 10 государств. Их список продолжал неуклонно расти. В 1998 г. очередь дошла до азиатских стран: здесь такой закон обрела стремительно демократизирующаяся Респуб лика Корея. На этом фоне стало особенно заметным отставание Япо нии, но и она в мае 1999 г. стала 15 м в мире государством, законода тельно определяющим открытость большей части правительственной информации. Нельзя сказать, что деятельность японских правительственных уч реждений до этого была окружена чрезмерной секретностью. Общее представление о содержании и организации их работы можно полу чить, например, из ежегодных «Белых книг», издаваемых министер ствами и управлениями. Правительственные ведомства постоянно под держивают тесные контакты со средствами массовой информации, стре мясь удовлетворять их интересы. Тем не менее значительная часть пра вительственной информации оставалась недоступной, скрытой от общественности. К тому же в условиях широкого вмешательства пра вительственных учреждений в деятельность частного сектора сосредо точение в руках бюрократии необходимой обществу информации спо собствовало злоупотреблениям властью, создавало тепличные условия для коррупции политических и чиновных кругов. Отправным моментом настоятельных требований общественности коренным образом расширить открытость находящейся в правитель ственных учреждениях информации обычно называют 1976 г. Они ста ли естественной реакцией на громкое «дело Локхид», обнаружившее громадные масштабы коррупции в высших эшелонах власти. Но спра ведливость этих требований законодательным актом была подтвержде на лишь спустя 20 лет с лишним. На местном уровне необходимость широкого открытия админист ративной информации в Японии была признана раньше. Первый за конодательный акт местного значения, вводивший гласность инфор мации органа самоуправления, принят в 1982 г. собранием поселка Канаяма (префектура Ямагата). На апрель 1998 г. аналогичные поста новления действовали в 580 единицах местного самоуправления, в том числе во всех 47 префектурах. На государственном уровне Закон об открытости информации рож дался в больших муках, под долгим и непрерывным давлением со сто роны гражданского движения и политической оппозиции и при упор 157

ном сопротивлении бюрократии. С самого начала со своими настоя ниями и конкретными предложениями принять национальный закон выступали такие общественные организации, как Японская ассоциа ция потребителей и Ассоциация свободы и прав. С 1979 г. развернуло работу Гражданское движение за принятие закона об открытости ин формации, опубликовавшее проект основ его содержания. В правящих кругах первым, в 1979 г., официально признал необходимость разра ботки соответствующего закона премьер министр М.Охира, давший указание начать изучение этого вопроса. Приступить к практическому рассмотрению задачи «создания системы гласности» в 1983 г. рекомен довал правительству консультативный Совет по изучению админист ративных проблем. Однопартийные правительства ЛДП не могли оставаться глухими к требованиям общественности. Но их практические действия не были адекватны существовавшим потребностям. Так, в 1980 г. решением правительства «О мерах по улучшению предоставления информации» каждому министерству и управлению предписывалось учредить «окна для ознакомления с документами». В конце 1991 г. правительство ут вердило «Нормы гласности административной информации». Однако декларация курса на расширение общественного доступа к правитель ственной информации не затронула главного — на практике решение по поводу открытости того или иного документа полностью отдавалось на откуп соответствующих ведомств. Тем временем оппозиционные партии совместно с гражданскими организациями, как по отдельности, так и совместно, публиковали свои предложения и представляли в парламент собственные законопроек ты. Пассивное отношение правительства к требованиям общественно сти начало меняться лишь после отстранения либерал демократов от длительного монопольного правления. В 1993 г. глава первого коали ционного правительства М.Хосокава включил открытие информации в программу административной реформы. Практические же шаги в этом направлении были предприняты другой правящей коалицией в соста ве либерал демократов, социал демократов и Новой партии Сакигакэ. В процессе сложного согласования позиций правительства и правя щих партий, занявшего 4 года, был разработан и в марте 1998 г. внесен в парламент правительственный законопроект. Туда же поступили про 158

екты оппозиционных партий. За основу все же был взят законопроект правительства, который еще через год был одобрен с рядом поправок, на которых настояла оппозиция. Таким образом, Япония получила Закон об открытости информа ции, представляющий компромисс всех заинтересованных сторон. Несмотря на вполне обоснованную критику многих положений зако на, общественность встретила его принятие с удовлетворением. В це лом он рассматривается как соответствующий нынешнему состоянию государства и общества. Закон, с одной стороны, в принципе отвечает возможностям правительства по свободному предоставлению необхо димой гражданскому обществу информации, а с другой — адекватен реальным способностям последнего по эффективному использованию этой информации. Цель настоящего закона состоит в том, чтобы «еще больше открыть информацию, которой обладают административные органы»; «вменить в обязанность разъяснение народу всей правительственной деятельно сти» и одновременно «содействовать справедливому демократическо му управлению в условиях надлежащего понимания и критики со сто роны народа». Выработка этого определения сопровождалась особен но жаркими спорами. Гражданские организации и парламентская оп позиция настаивали на фиксации в законе «права знать», их же оппоненты из правительства ссылались на Конституцию, в которой такое право не декларировано. Еще до внесения законопроекта в пар ламент правительство исключило содержащееся в первоначальных его предложениях положение о цели содействовать народному «контролю и участию в управлении». Тем не менее и нынешняя формулировка оказалась взаимоприемлемой. Объектом действия закона является информация, которой распо лагают только правительственные учреждения, а именно: секретариат кабинета министров, правовое бюро, совет обеспече ния безопасности, совет по делам персонала (кадровая палата); канцелярия кабинета с подведомственными ей комитетами и уп равлениями, включая Управление национальной обороны; министерства; аудиторская палата. Закон не распространяется на информацию законодательного орга на — парламента, а также на судебную ветвь власти. Предполагается, 159

что парламент должен изучить вопрос об открытости собственной ин формации. К административной информации, на которую распространяются положения закона, отнесены «документы, составляемые служащими административных органов в рамках их служебных обязанностей или полученные ими, а также хранимые для организованного использова ния служащими административных органов». Помимо письменных, таковыми рассматриваются фильмированные, записанные на магнит ную пленку, диски, видео и т.п. документы. Копии официальных до кументов и индивидуальные записи служащих, касающиеся их служеб ной деятельности, таковыми не признаются. На руководителей административных органов закон возлагает обя занность открывать указанную выше документацию. Вместе с тем уста новлены шесть следующих категорий информации, которая открытию не подлежит: 1. Информация, имеющая отношение к конкретной личности, включая фамилию и имя, дату рождения и т.п. данные, по которым ее можно идентифицировать (конкретно в данном случае имеется в виду информация не только о частной жизни, но и сведения, касающиеся «интеллектуального потенциала» личности). Однако информация о служебной деятельности государственных служащих, начиная от на чальника секции, в качестве персональной не признается. 2. Информация о юридических лицах и других организациях, а так же об индивидуальной предпринимательской деятельности в случае опасности, что ее открытие нанесет ущерб конкурентоспособности юридического или физического лица, их имущественным правам и справедливой прибыли (к «юридическим лицам и другим организаци ям» отнесены не только акционерные компании, общественные, рели гиозные и особые юридические лица, но и политические и прочие ор ганизации, не имеющие статуса юридического лица). 3. Информация, чреватая опасениями, что ее открытие нанесет ущерб безопасности страны, отношениям доверия с другими страна ми, а также приведет к нежелательным последствиям на переговорах с другими странами и международными органами. 4. Информация, открытие которой может нанести ущерб предуп реждению и пресечению преступления, следствию, поддержанию об винения, исполнению наказания и прочим действиям по сохранению 160

общественной безопасности и порядка (административная деятель ность к этой категории не относится). 5. Информация, касающаяся внутренних дел государственных ор ганов и органов местного самоуправления, обсуждения, изучения и консультаций между ними, в случае опасений, что ее открытие нанесет ущерб откровенному обмену мнениями и принятию нейтральных ре шений (опасность внешнего давления и вмешательства в работу госу дарственных учреждений, возникновения народного беспокойства из за ошибочных представлений и предположений, получения опреде ленными лицами выгоды путем спекуляций). 6. Информация о предприятиях государственных органов и орга нов местного самоуправления и их служебных делах, когда имеются опасения , что ее открытие нанесет ущерб исполнению этих дел и фун кционированию предприятий (преследуется цель предотвратить неза конные деяния при осуществлении различных форм надзора и конт роля, обеспечить справедливый кадровый контроль). Таким образом, закон содержит большой перечень исключений, руководствуясь которыми правительственные учреждения могут зна чительную часть имеющейся у них информации признавать не подле жащей гласности. В то же время обращает на себя внимание тот факт, что заметной публичной дискуссии вокруг этой важной части закона при его разработке не наблюдалось. Очевиден контраст с бурным воз мущением общественности и протестом парламентской оппозиции в 1980 х годах, когда правительство, добиваясь принятия закона об охра не государственной тайны, стремилось расширить рамки закрытой информации и усилить наказание за ее утечку. Можно предположить, что на этот раз сторонники гласности сосредоточили главные усилия на включении в закон не менее важных положений, направленных на предупреждение попыток правительственных учреждений произволь но ограничивать открытость имеющейся у них информации. С этой целью закон, во первых, установил четкий порядок и ответ ственность в деле предоставления информации для ознакомления нуж дающихся в ней. Право потребовать от правительственного учрежде ния необходимой информации предоставлено всем физическим ли цам, предприятиям и организациям, в том числе иностранцам, неза висимо от того, проживают ли они в Японии или за рубежом. Фактически законодатели исходили из принципа равенства всех граж 161

дан перед законом. Предоставление такого же права иностранцам объясняется просто — сами японцы за рубежом, прежде всего в США, на практике уже пользуются аналогичным правом. Лицо, желающее получить информацию, должно подать заявление на имя соответствующего руководителя правительственного учрежде ния, указав фамилию, имя и адрес и в произвольной форме сообщив, с каким материалом ему нужно ознакомиться. Заявление передается в учреждение непосредственно или направляется почтой. В срок, не превышающей 30 дней (в особых случаях — до 60 дней), заявителю должно быть сообщено, является ли затребованный материал откры тым. В течение последующих 30 дней заявитель информирует учреж дение, в какой форме желает ознакомиться с интересующими его мате риалами (получить их либо непосредственно в данном учреждении, либо их копии по почте). Во вторых, в законе определены меры по защите граждан от не справедливого отказа в получении информации под предлогом при знания ее не подлежащей открытию. Если заявитель не согласен с отказом, то руководитель правитель ственного учреждения, получившего жалобу, обязан сделать запрос в комитет по оценке открытости информации, который учреждается в составе 9 членов, назначаемых главой правительства, по согласию обе их палат парламента. Члены комитета должны хранить известную им секретную информацию, в том числе после окончания своих полномо чий. Нарушение этого правила подлежит наказанию. Комитету предо ставлено право затребовать документ, считающийся закрытым, озна комиться с ним и провести расследование. Однако решение комитета не имеет обязательной силы. Даже в случае заключения комитета о том, что документ «подлежит открытию», ведомство может продол жать настаивать на его «закрытом» характере. В таком случае предоставляется возможность обжаловать действия руководителя административного органа в судебном порядке. Внося в парламент свой законопроект, правительство, ссылаясь на существу ющее законодательство по процедуре рассмотрения административ ных жалоб, настаивало на рассмотрении жалоб, касающихся отказа от предоставления информации, исключительно в Токийском высшем суде. Оппозиция, учитывая громадные расходы жалобщиков из про винции по неизбежным поездкам в столичный суд и исходя из «равен 162

ства всех перед законом», напротив, настаивала на расширении геогра фии судов, полномочных рассматривать жалобы такого рода. В резуль тате местом рассмотрения данных жалоб по закону дополнительно при знаны еще 7 судов высшей инстанции, расположенных по всей стране. По вопросу о суде в г. Наха (Окинава) достигнуто зафиксированное в приложении к закону решение вернуться к этому вопросу через 4 года после введения закона в действие. В рамках закона не удалось до конца решить также вопросы об оп лате расходов по предоставлению административной информации. Оппозиция добивалась если не бесплатных, то хотя бы минимальных затрат граждан на эти цели. В законе указывается лишь, что это должно быть определено правительственным указом. Имеется в виду, что граж данам придется нести некоторые расходы на двух этапах: при обраще нии с заявлением и при ознакомлении с предоставленной информа цией, включая расходы по изготовлению копий документов. Для того чтобы закон заработал на практике, предстояло подгото вить и опубликовать многие другие правительственные указы и инст рукции, касающиеся организации и процедуры работы комитета оцен ки открытости информации, уточнения действий ответственных лиц в процессе удовлетворения заявок на информацию и т.п. Помимо того, возникла необходимость с учетом новых требований упорядочить прави ла обращения со всей документальной информацией, пересмотреть ин струкции по ее классификации, порядку и срокам хранения, уничтоже нию и т.д. По этим причинам закон был введен в действие через 2 года после его публикации — 1 апреля 2001 г. Закон об открытости информации был воспринят японской обще ственностью как серьезный шаг, имевший принципиальное значение для осуществления демократического контроля за деятельностью ис полнительной власти и одновременно расширявший возможности са мостоятельного проявления творческой энергии всех субъектов граж данского общества. Этот закон, родившийся на почве реальных про блем современного общества, выработан на основе компромисса про тивоборствующих сторон при отказе от крайних взглядов экспертов и политиков и опирается на позитивный опыт аналогичных законов, действующих в ряде демократических стран. В Японии отмечают, что эффективность нового закона будет зависеть от готовности правитель 163

ственных чиновников «изменить бюрократическое сознание», а граж дан — реально, на практике воспользоваться открывшимися возмож ностями 106. Еще одним фактором прозрачности деятельности административ ных органов, помимо введения в действие Закона об открытости ин формации, должна стать начавшаяся с 2003 г. реализация идеи «элект ронного правительства», которая является центральным элементом пятилетней программы «электронная Япония», разработанной в соот ветствии с принятым в январе 2001 г. Основным законом о формирова нии информационного общества. Использование информационных технологий в государственных органах Японии, отмечает японовед Э.В.Молодякова, ознакомившая российских читателей с основным содержанием идеи «электронного правительства», «прежде всего, преследует цель сделать государство более демократичным, информационно открытым, «прозрачным». Этому должно способствовать предоставление набора государственных услуг населению и бизнесу с помощью информационных технологий, открытие целых массивов информации (статистика, своды законов), например, через создание государственными ведомствами своих стра ниц в Интернете... Государственное управление станет более откры тым, и возможность «непосредственного» обращения граждан в самые высокие инстанции сократит дистанцию между государственной ма шиной, населением и предпринимателями. Так, будут стираться гео графические и временные границы между государственной машиной, населением и предпринимателями» 107. Разумеется, цель создания «электронного правительства» состоит не только в стремлении обеспечить большую гласность в деятельности государственных органов и, следовательно, содействовать повышению доверия населения к правительству, его чиновникам. Инициаторы ад министративной реформы обещали, что ее результатом станет также сокращение затрат на содержание государственного аппарата при повы шении качества предоставляемых населению административных услуг. Надежды на решение всех этих задач в комплексе первоначально связывались с неукоснительным выполнением принятого в декабре 1995 г. пятилетнего плана информатизации административных учреж дений. Этот план намечал компьютеризацию процедуры приема и рас смотрения запросов населения, в том числе «через одно окно», минуя 164

обращение граждан в разные учреждения; увеличение объема инфор мации, предоставляемой населению. Одновременно осуществлялось более широкое применение электронной техники в процессе подго товки и принятия решений, в обмене документами, совершенствова лась межведомственная информационная сеть, к которой подключа лись местные филиалы правительственных ведомств, органы местного самоуправления, особые юридические лица. Реализация идеи «электронного правительства» — продолжение пятилетней программы 1995—2000 гг., но только с более амбициозны ми целевыми установками в рамках широкого проекта «электронная Япония», намечающего создание в кратчайшие сроки сети скоростно го Интернета, охватывающего всю страну, и подготовку условий, необ ходимых для приближения Японии к образу «информационного об щества» (всеобщая компьютерная грамотность, включая работников государственных органов; разработка законодательства для расшире ния сферы использования информационных сетей и обеспечения его безопасности; приглашение на работу видных специалистов по инфор мационным технологиям из за рубежа и т.д.). Фактически речь идет о том, чтобы сделать Японию мировой информационной державой. Многие элементы программы «электронного правительства» пла нируется осуществить уже с 2003 фин. г. 108 На очереди — кадровая реформа В процессе послевоенных демократических реформ организация государственной службы, сохранив присущие ей ранее позитивные чер ты, в том числе компетентность и исполнительность чиновников, была наполнена демократическим содержанием. Невзирая на частую смену кабинета министров, в Японии обеспечивались постоянство и преем ственность кадрового состава ее государственного аппарата, полити ческий нейтралитет основной массы служащих. Чиновники имели ус тойчивое социальное и материальное положение и реальную возмож ность карьеры в соответствии с деловыми качествами, могли рассчиты вать на правовую защищенность. Работники государственного аппарата подразделяются на служа щих особого назначения и обычных служащих. Для обычных служа щих, основной массы государственных чиновников, с 1947 г. законом 165

установлен единый порядок прохождения службы. Решение вопросов, связанных с их правовым положением и материальным обеспечением, возложено на подотчетную кабинету министров, но обладающую зна чительной степенью независимости кадровую палату (иногда ее име нуют советом по делам персонала или комиссией по кадрам). Во главе палаты стоит руководящая тройка, назначаемая премьер министром с согласия обеих палат парламента на четыре года из числа авторитет ных лиц, обладающих высокими моральными качествами, знаниями и опытом эффективного управления и оценки кадров по результатам их работы на демократических принципах. Не допускается участие в ак тивной политической деятельности и принадлежность двух из них к одной и той же партии. Один член этой тройки избирается председа телем кадровой палаты. В секретариате палаты, включая его региональ ные бюро, работают более 700 человек. При приеме на государственную службу законом не допускается дискриминация по расовым, религиозным, половым признакам, со циальному или территориальному происхождению, политическим взглядам или партийной принадлежности. Назначение обычных государственных служащих осуществляется по результатам экзаменов, успехов по службе и других свидетельств их способностей, в соответствии с законом и правилами кадровой поли тики. Первичный наем практикуется исключительно по результатам конкурсных экзаменов. Продвижение по службе тоже требует участия в конкурсных экзаменах. Но кадровая палата может воспрепятствовать допуску к экзаменам по причинам недобросовестного отношения слу жащего к прежней работе и по ее результатам, по другим, предусмот ренным законом случаям. Система экзаменов стимулирует служащих к совершенствованию своих знаний и повышению результативности ис полняемой работы, благоприятствует их карьере по деловым качествам. Профессиональному совершенствованию способствуют различные виды учебы служащих на уровне правительственных ведомств, а также в централизованном порядке. Комплексное планирование профессио нальной подготовки и организация централизованной учебы возложе ны на кадровую палату. Предельный возраст обычного служащего для большинства из них составляет 60 лет, но допускается продление службы до 65 лет, если увольнение признано нецелесообразным. 166

Денежное содержание служащего устанавливается с учетом слож ности и ответственности выполняемой им работы. Одинаковому объе му работы в любом учреждении должно соответствовать равное возна граждение. Конкретные стандарты оплаты труда служащего разраба тываются кадровой палатой в форме тарифных таблиц по отдельным группам, соответствующим роду занятий служащих (административ ная работа, налоговая служба и т.д.). Таблицы определяют размер жа лования, дифференцируя его по служебным рангам, зависящим от за нимаемой должности, и разрядам, отражающим стаж работы, образо вание и другие характеристики служащих. Тарифные таблицы подле жат утверждению парламентом. Сверх жалования, определяемого тарифной сеткой, применяются надбавки индивидуального характе ра — для молодых служащих, на иждивенцев, за работу в отдаленной местности, в связи с жилищными условиями, иногда за сверхурочную работу. Оплата труда служащих, как гласит закон, должна «соответствовать общему положению дел в обществе». Конкретно, применяется коррек тировка зарплаты служащих на основе ежегодного обследования уров ня заработной платы в частном секторе. Когда выявляются значитель ные его сдвиги и возникает необходимость пересмотра жалования слу жащих не менее чем на 5%, кадровая палата представляет в правитель ство соответствующие рекомендации, которые, как правило, правительство и парламент поддерживают. Таким образом, материаль ное положение госслужащих непрерывно росло по мере развития эко номики Японии, оказываясь сопоставимым с его уровнем в частном секторе. При этом в стране стремились не допустить также чрезмерных различий в оплате руководящих работников и рядовых служащих. Порядок регулирования оплаты труда государственных чиновни ков, установленный еще в 1947 г. и обеспечивающий достойное и ста бильное их материальное положение, стал компенсацией за введенные тогда же ограничения прав служащих на коллективные действия в за щите их интересов (заключение коллективных договоров с админист рацией, забастовки и т.п.). К этому следует добавить, что своего рода компенсацией за ограничение трудовых прав госслужащих можно рас сматривать также существование такого института, как кадровая пала та, ограничивающая произвол администрации и занимающаяся изу чением жалоб служащих. 167

Обеспечению политического нейтралитета служащих способству ют некоторые ограничения их участия в политической жизни. Закон не запрещает чиновнику быть членом политической партии, но не раз решает занимать в ней руководящие посты, быть ее советником. В слу чае намерения выдвинуть свою кандидатуру на публичные выборные должности, ему необходимо покинуть государственную службу. Закон запрещает использовать должностное положение служащего для тре бования и получения денежных пожертвований и прочих выгод для партии или на политические цели и т.п. Ограничение участия служа щих в политической жизни страны компенсируется тем, что их карье ра, как правило, не зависит от смены политической власти. Основной состав государственных учреждений, вплоть до административных за местителей министров, остается при смене кабинета министров ста бильным, обновляясь по общим правилам прохождения службы. Большое место в японском законодательстве о государственной службе отводится предупреждению коррупции. Действует принцип отстраненности служащего от личного участия в бизнесе: не допуска ется совместительство на руководящих должностях в коммерческих предприятиях или занятие в них должности советника, владение соб ственным бизнесом с целью получения коммерческой прибыли. В принципе государственный служащий даже после увольнения не должен в течение 2 лет иметь дело с коммерческими организациями той сферы, в которой он работал в предыдущие до увольнения 5 лет. Однако бывший служащий может получить на это разрешение от кад ровой палаты, которая рассматривает соответствующие просьбы в ин дивидуальном порядке и докладывает обо всех случаях выдачи разре шения с обоснованием их причин парламенту и кабинету министров. Нельзя не признать, что использование в частном секторе, а также на общественных предприятиях знаний и ценного опыта государствен ных служащих после их увольнения в принципе полезно для экономи ки. Вместе с тем «спускание с небес», как образно именуют это явле ние, вызывает негативную реакцию общественности. Не без основа ния считается, что процедура индивидуальных разрешений не являет ся достаточной гарантией от опасного сращивания правительственных чиновников с деловым миром. Наконец, нельзя не отметить, что японское законодательство предъявляет к государственным служащим требование исполнять свои 168

обязанности в качестве «слуг народа», во имя общественных интере сов, устанавливает жесткие дисциплинарные взыскания за нарушения правил государственной службы вплоть до увольнения 109. В конце 1990 х годов многочисленные факты корыстного исполь зования служебного положения высокопоставленными чиновниками, в том числе из министерств финансов, здравоохранения и социального обеспечения, сельского, лесного и рыбного хозяйства, Управления на циональной обороны, вызвали возмущение японской общественнос ти, побудили к принятию новых мер, направленных на предупрежде ние коррупции. В 1999 г. был принят Закон об этике государственного служащего. В дополнение к нему правительственным указом утвержде ны правила поведения государственного служащего и нормы админис тративных взысканий за их нарушение. Комплекс этих документов вве ден в действие в 2000 г.110 Вполне естественно, что вслед за принятием законов и введением новой правительственной структуры в повестку дня административ ной реформы незамедлительно был включен вопрос о реорганизации созданной в послевоенной Японии системы общественной службы. Сама по себе перестройка правительственного механизма еще не дает достаточных гарантий того, что обновленная структура успешно спра вится со все более усложняющимися ныне задачами государственного управления и сможет работать более эффективно, чем прежняя. Первоначальные наметки проекта кадровой реформы были разра ботаны внутри ЛДП, а в январе 2001 г. ее контуры от имени правитель ства публично объявил Р.Хасимото, бывший тогда министром, ответ ственным за административную реформу. Согласно его разъяснениям, «реформа системы общественных служащих» (т.е. не только государ ственных служащих, но и служащих органов местного самоуправления) должна стать «ядром» всей административной реформы, поскольку речь идет фактически о воздействии на сознание и поведение людей, пред ставляющих администрацию, повседневно формирующих и осуществ ляющих ее планы111. Под руководством Р.Хасимото были сформулированы основные идеи реформы. Ее главными целями названы, во первых, изменение сознания и внедрение новых отправных принципов поведения каждо го общественного служащего; во вторых, усиление функций кадрового контроля самой административной организации. Иначе говоря, объек 169

том реформы намечалось сделать одновременно и служащих, и органи зацию, под руководством и контролем которой они исполняют свои обязанности. В постановке цели воспитания кадров, самостоятельно развиваю щих свои способности, обладающих чувством долга и гордости за по рученное дело, заслуживающих народное доверие, особый акцент сде лан на то, чтобы служащие «выполняли свои обязанности в условиях взаимной конкуренции». «Люди, проявляющие выдающиеся способности и показывающие большие результаты, — подчеркивал Хасимото, — заслуживают особо го отношения, и, напротив, жестко наказываются те, кто просто отси живается в своей организации. Другими словами, следует попытаться утвердить кадровую систему «воздаяния за заслуги и кары за преступ ление»112. В части, касающейся «совершенствования организации», предло жено первоочередное внимание обратить на формирование особой «группы государственных стратегических сотрудников» и на перестрой ку системы кадрового контроля. В конце декабря 2001 г. кабинет Дз. Коидзуми одобрил программу реформы системы общественных служащих113. В ее преамбуле конста тируются снижение за последние годы веры населения в способности японских служащих к надлежащему политическому планированию и возрастающая критика в их адрес по поводу недостаточной ответствен ности за выполняемую работу. Отсюда поставлена задача пересмотра всей кадровой системы, оказывающей большое воздействие на созна ние и поведение каждого общественного служащего. С одной стороны, признается целесообразность сохранить существующие высокие тре бования в отношении профессиональных навыков и умения основных служащих при сохранении их политической беспристрастности, отме чается необходимость поддерживать стабильность работы учреждений и обеспечивать преемственность нынешней кадровой системы. С дру гой стороны, выражается стремление привести кадры в соответствие с современными административными требованиями и создать обста новку, побуждающую служащих к максимальному проявлению рабо тоспособности посредством взаимной конкуренции, сделать возмож ным для правительства при необходимости мобильно и гибко форми ровать адекватную организационно штатную структуру. 170

Конкретно программа реформы намечала следующие перемены. 1. Реорганизовать общую правительственную систему кадрового контроля, в которой центральную роль до сих пор играла кадровая па лата, учреждаемая при кабинете министров в качестве самостоятель ного органа, наделенного значительными правами. Полномочия кад рового контроля (планирование и управление кадрами и организаци онной структурой) закрепить за каждым министром, расширить воз можности кадрового контроля непосредственно со стороны кабинета министров. Соответственно сократить функции кадровой палаты, в том числе функцию так называемого «предварительного кадрового контро ля», включающего согласование мнения министров с палатой по кад ровым назначениям. За кадровой палатой сохранить решение вопро сов, касающихся условий службы; внесение рекомендаций по улучше нию управления кадрами (в рамках новых норм); «последующий кад ровый контроль». Возложить на нее задачу предупреждения протекционизма при кадровых назначениях, отнесенных теперь ис ключительно к компетенции руководителей министерств. 2. При формировании новой кадровой системы для категории ря довых служащих разработать и внедрить общую для всех министерств систему классификации служащих по уровню их навыков и умения, включающую установление основных рангов и представительных дол жностей на каждой ступени организации и стандартные требования для соответствующей должности. Министерства могут вносить в об щие стандарты способностей служащих дополнения, связанные со спе цификой их деятельности. Система такой классификации не распрос траняется на высших обычных служащих — административных замести телей министров, начальников бюро и управлений, консультантов и т.п. Отдельно от классификации служащих по способностям устанавливать штаты административных органов; повышение служащих в должности осуществлять в пределах, допустимых штатом; лиц, не достигших требу емого уровня профессиональной подготовки, навыков и умения, пони жать в ранге. 3. Классификация служащих по их способностям должна стать пред посылкой учреждения новой системы оплаты их труда в зависимости от уровня профессиональной подготовки, служебной ответственности и результатов работы, т.е. личного вклада каждого. Система оплаты служащих должна побуждать их к повышению уровня профессиональ 171

ной подготовки, навыков и умения, служебного рвения в достижении успехов своей деятельности. Вместо нынешнего порядка расчета ме сячной заработной платы учредить базовое жалование, а также надбав ки за служебную ответственность и за достижения в работе по типу применяемых для поощрения работников на частных предприятиях. Существующие ранее надбавки отменить. 4. Служебную карьеру должна определять новая система оценок, складывающаяся из базовых показателей кадрового соответствия как важного справочного материала при назначении и увольнении и оцен ки результатов работы как способа целевого контроля. С целью обеспе чения справедливости и аргументированности оценок поручать эту работу нескольким особо подготовленным специалистам. Каждому министерству, помимо общих норм поведения государственных слу жащих, разрабатывать целевые установки и правила повышения каче ства административных услуг и эффективности работы. 5. В подготовке и воспитании кадров активно использовать мето ды, применяемые в частном секторе. Внедрить плановую подготовку кандидатов на руководящие должности в министерствах, включая ин тенсивное обучение, стажировки, учебу за рубежом и т.д. С целью под держки служащих в стремлении к самосовершенствованию увеличить число командируемых на зарубежное обучение, применять отпуска для учебы в докторантуре и т.п. 6. Изменить порядок оплаты труда высших руководящих служа щих, на которых система классификации кадрового соответствия не распространяется: отменить элементы выплат по стажу, установить го довое жалование и две дополнительные выплаты, размеры которых при отсутствии успехов в работе, могут существенно урезаться. 7. В целях «обеспечения кадрового многообразия» модернизиро вать прием на государственную службу по результатам конкурсных эк заменов, в том числе значительно увеличив численность экзаменую щихся; активизировать прием кадров из частного сектора, открыв воз можность найма на общественную службу без увольнения с частного предприятия и установив «гибкий порядок» их оплаты; расширить прием женщин на государственную службу во всех ведомствах. 8. Принять меры для предотвращения пагубных последствий явле ния «спускания с небес», т.е. перехода правительственных чиновников после их увольнения на руководящие должности в общественные пред 172

приятия или на частные фирмы. Принципиальная позиция в этом воп росе состоит в том, что лица, увольняющиеся с государственной служ бы, должны иметь возможность использовать свой опыт на другом ме сте работы в рамках «надлежащих правил», устанавливаемых правитель ственными указами. К таким правилам отнесены: согласие на переход со стороны лица, имеющего право кадрового контроля; транспарент ность; запрет на определенный период заниматься делами, касающи мися лицензий, дотаций, контрактов в сфере прежней служебной дея тельности; наказание за нарушение этого запрета; меры по снижению материальной привлекательности в случае перехода чиновников на руководящие должности в ОЮЛ и другие общественные предприятия. 9. С целью совершенствования организации каждому министер ству предоставить возможность по собственному усмотрению и под свою ответственность формировать организационную структуру и гибко пе ремещать кадры (проводить реорганизацию в пределах установленно го числа секций, офисов). Создать систему перераспределения кадров в особо необходимых случаях между министерствами. Подготовить ус ловия для оперативного и гибкого использования по личному реше нию премьер министра «группы стратегических сотрудников», зани мающихся планированием, подготовкой проектов и координацией по важным политическим вопросам. Группа должна формироваться не только из правительственных чиновников, но и гражданских лиц. Та ким же путем министры могут пополнять ряды непосредственных по мощников для работы по планированию и подготовки различных про ектов. 10. Упорядочить труд государственных служащих, в частности, со кратить ставший постоянно чрезмерно долгим рабочий день, сверху рочные работы. Таковы главные пункты правительственной программы кадровой реформы, которая должна охватить общественных служащих, состоя щих как на госслужбе, так и в органах местного самоуправления. В 2003 г. намечалось представить в парламент поправки к Закону о государ ственных служащих, а переход к новой системе осуществить в 2006 г. Таким же путем и примерно в те же сроки предполагалось пересмот реть закон о местных общественных служащих и ввести его новую ре дакцию в действие. Судя по правительственной программе, в основе замысла кадровой реформы лежит прежде всего надежда на повышение 173

эффективности администрации за счет внесения сильного конкурент ного начала в работу чиновников и обращения к активному использо ванию классического принципа «воздаяние за заслуги, кара за преступ ления». Ставится также задача передать кадровый контроль главам министерств и управлений, расширить в правительственном аппарате число сотрудников, призванных стать ближайшими помощниками руководства и набираемых, в частности, из частного сектора, вне об щих правил прохождения службы, устранив тем самым «зависимость политиков от бюрократического влияния». Тому и другому мешала прежняя кадровая система, основывающа яся на послевоенном законодательстве и наличии кадровой палаты, которая была учреждена в свое время в качестве компенсации за лише ние государственных служащих права на защиту своих интересов кол лективными действиями, включая забастовки. Не случайно, факт раз работки по инициативе либерал демократов программы кадровой ре формы был расценен в японской прессе как отражение намерения этой правящей партии «ослабить и профсоюзы, заботящиеся об основных правах трудящихся, и кадровую палату» 114. В середине 2003 г. правительство подготовило три законопроекта по кадровой реформе: поправки к Закону о государственных служащих, проект Закона о классификации кадрового соответствия, поправки к Закону об обмене кадрами между государством и частным сектором. Однако запланированное внесение этих законопроектов на очередную парламентскую сессию было отложено, поскольку внутри правитель ства, а также между правительством и правящими партиями, с одной стороны, и Японской конфедерацией профсоюзов (Рэнго), с другой, выявились серьезные разногласия по их содержанию. Председатель кадровой палаты передал премьер министру Коид зуми в качестве «справочного материала» подборку критических оце нок замысла кадровой реформы, опубликованных в японских средствах массовой информации. Внутри правящих партий, включая ЛДП, ви дят два существенных недостатка правительственных законопроектов. Во первых, не возражая в принципе против системы классификации кадрового соответствия, ЛДП указывает, что предпосылкой ее введе ния должны быть четкие стандарты оценки способностей служащих, обеспечение объективности таких оценок. В этом смысле, по ее мне нию, правительственные законопроекты требуют доработки. Во вто 174

рых, ЛДП признает, что изменение порядка выдачи разрешений на переход отставных правительственных чиновников в коммерческие структуры, относившееся к компетенции кадровой палаты, делает «спус кание с небес» неконтролируемым. Она выражает сомнение в том, что министры, к которым по законопроектам должно перейти право да вать такие разрешения, смогут принимать справедливые решения. Правящие партии требуют отнести этот вопрос к компетенции каби нета министров, что также представляется проблематичным, посколь ку кабинет не имеет для этого ни времени, ни сотрудников для прове дения серьезных разбирательств. Японские профсоюзы также негативно относятся к введению сис темы классификации служащих по их способностям и к ослаблению роли кадровой палаты в защите интересов служащих в связи с переда чей вопросов кадровых назначений исключительно к компетенции глав административных органов. Как полагают в Рэнго, такие перемены могут привести к тому, что кадровая палата уже не сможет с нейтраль ных позиций определять условия службы в государственных учрежде ниях. Следовательно, появляется необходимость гарантировать трудо вые права служащих в полном объеме, требовать ликвидации существу ющих для них ограничений в праве на коллективные действия, вклю чая забастовку. В этом Рэнго солидарна с Международной организацией труда, которая в июне 2003 г. рекомендовала правительству Японии пересмотреть ограничение трудовых прав общественных служащих. Таким образом, планы японского правительства заложить законо дательную основу для проведения кадровой реформы в течение 2003 г. оказались несостоятельными. Конкретное содержание этой реформы, видимо, будет определено по результатам очередной парламентской сессии в 2004 г. 175

ЗАКЛЮЧЕНИЕ О бщим моментом нынешних административной и других струк турных реформ в Японии является демократизм разработки и принятия принципиальных решений, определяющих их целевые ус тановки и содержание. Административная реформа в целом и ее от дельные направления готовились тщательно, проходя стадии публич ного обсуждения и принятия рекомендаций в совещательных органах, подготовки правительственных программ и законопроектов, обсужде ния парламентом основного содержания и сроков намечаемых меро приятий и подкрепления их законодательными актами. Реформа осуществляется по среднесрочным правительственным планам, подлежащим ежегодной корректировке. В целях последова тельного проведения реформы в жизнь законодательством предусмот рено формирование специальных надведомственных органов, на кото рые возлагается задача контролировать исполнение планов, а при не обходимости давать кабинету министров рекомендации с целью их дополнения или исправления. В условиях сильного преобладания в парламенте правящих партий над оппозиционными, а в коалиционном правительстве доминирова ния представителей ЛДП и незначительного влияния ее союзников принципиальные решения по административной реформе до сих пор принимались преимущественно на основе прагматических интересов либерал демократов, путем достижения компромисса между сторон никами радикальных преобразований в неолиберальном духе и сто ронниками осторожного подхода к реформированию, не влекущего за собой нарушения социальной и политической стабильности. На главном направлении административной реформы, которым в Японии признано дерегулирование, проведена масштабная работа по пересмотру, отмене или ослаблению государственных регламента ций, ограничивающих свободу предпринимательской деятельности. В экономической сфере она близится к завершению, изучаются воз можности осуществления дерегулирования в социальных сферах с це лью создания условий для расширения участия в них частного капита 176

ла. В процессе дерегулирования, именовавшегося первоначально «смяг чением регулирования», в Японии пришли к мнению о необходимос ти перейти к «реформе регулирования», т.е. не ограничиваться актами отмены или ослабления отдельных регламентаций, а взять на вооруже ние комплексное и системное рассмотрение возникающих при этом проблем, которое включает определение и принятие страховочных мер, предупреждающих негативные последствия дерегулирования, а также разработку новых правил, поиск и внедрение способов разрешения противоречий и конфликтов между субъектами гражданского обще ства, компенсирующих уход от государственного вмешательства в их дела. В отношениях государства с органами местного самоуправления сделан крупный шаг с целью ограничения вмешательства центра в дела местного значения. Между ними более четко разграничены функции и полномочия, созданы гарантии против административного произвола правительственных ведомств. Вместе с тем сильная зависимость на местах от разного рода трансфертов из государственной казны сохра няется. Предполагается, что финансовая самостоятельность органов местного самоуправления будет укрепляться по мере продвижения ре форм бюджетной политики и системы налогообложения, вокруг кото рых пока продолжаются жаркие дискуссии. Одновременно значитель ные надежды возлагаются на реализацию масштабного плана укрупне ния первичных единиц местного самоуправления — городов, посел ков, деревень путем их слияния, что должно упрочить финансовую самодостаточноть их финансовых органов. Самым сложным звеном административной реформы оказалась ре организация общественных предприятий, особенно в части реализа ции замысла их широкой приватизации. При всех недостатках и сла бых местах разных форм и видов общественного предпринимательства оно признано необходимым и в современных условиях. Акцент в ре формировании делается, в первую очередь, на сокращение сферы при менения общественных предприятий; гибкое использование их мно гообразия; формирование порядка, необходимого для повышения са мостоятельности, транспарентности деятельности и ответственности за ее результаты тех общественных предприятий, функции которых на практике невозможно ни исполнять самому государству, ни поручать частному сектору. Решения же о приватизации принимаются осмот 177

рительно и неспешно, после обстоятельного изучения всех возможных последствий, исходя из желания достижения, по меньшей мере, кон сенсуса в правительстве и правящих партиях. Началу приватизации предшествует большая подготовительная работа. Сокращение функций государства в его отношениях с частным сек тором и местным самоуправлением, реорганизация предприятий и уч реждений общественного сектора, работающих под контролем цент ральных ведомств, стали естественной предпосылкой крупной пере стройки правительственной структуры и пересмотра функций каждого административного органа, осуществленной одновременно и в корот кие сроки. В соответствии с замыслом реформы значительно расшире ны возможности повышения личной руководящей роли премьер ми нистра в решении принципиальных вопросов государственного управ ления; приняты меры, направленные на усиление координации рабо ты всего административного аппарата; внедряется порядок регулярной оценки результативности деятельности административных органов. Большое внимание уделяется обеспечению открытости работы прави тельства. Продолжением перестройки правительственной структуры становится подготовка реформы кадровой системы. Цель преобразова ний на данном направлении — сделать государственное управление «комплексным и стратегическим», «мобильным», «прозрачным», «про стым» и эффективным, отвечающим условиям XXI в. Актуальной зада чей реорганизованных административных органов становится актив ное продвижение комплекса намеченных или уже осуществляемых структурных реформ. Как и другие системные преобразования, административная ре форма в Японии еще далеко не завершена, ее реализация во многом отстает от намеченных планов. О результативности реформы судить еще рано. В Японии отмечают, что ожидать от нее заметных позитив ных последствий в ближайшие годы не приходится. Более того, пока не наблюдается существенных признаков выхода Японии из длитель ной экономической рецессии, в правящих кругах возникают сомнения и ведутся публичные споры относительно приоритета курса на струк турные реформы перед неотложными антикризисными мерами, кото рые во многом входят в противоречие с планами системной перестрой ки и ведут к замедлению процесса реформирования. Высказываются также возражения, в том числе в правящих кругах, против методов ре 178

формирования по жесткому сценарию американского рыночного об щества, не согласующемуся с японским менталитетом и особенностя ми экономического развития. Кабинет Дз. Коидзуми декларирует ре шимость твердо следовать курсу на «структурные реформы без святых мест». Осенью 2003 г. Коидзуми, вновь избранный председателем пра вящей ЛДП и получивший тем самым возможность претендовать на сохранение за собой поста главы правительства, подтвердил неизмен ность этого курса и подчеркнул, что «без структурных реформ не может быть экономического роста». В частности, касаясь спорных проблем судьбы наиболее крупных общественных предприятий, премьер ми нистр обещал приступить к приватизации нынешней почтовой корпо рации с 2007 г., а дорожных корпораций — в еще более короткий срок. Тем не менее можно предположить, что в проведении административ ной реформы правительство Японии будет по прежнему проявлять осмотрительность, принимать прагматические решения, учитывая об щенациональные интересы и считаясь с общественным мнением. 179

ПРИМЕЧАНИЯ Глава I 1 Омаэ Кэнъити. Хэйсэй канрёрон (Бюрократия периода «Хэйсэй»). Токио. 1994. С. 16. 2 Под «системой 1940 года» имеется в виду нарушение функционирования экономики на обычных для капиталистических стран рыночных прин ципах в период развязывания Японией длительных войн. Японское пра вительство прибегло к всестороннему государственному регулированию, закрепив его в 1939—1941 гг. принятием большой серии законодательных актов и собственных распоряжений, которые обеспечили ему возмож ность поставить под контроль и направлять на военные цели использова ние всех людских, материальных и финансовых ресурсов, а, помимо того, манипулировать общественным сознанием. «Система экономики воен ного времени» формировалась в течение ряда лет, а не одновременно в 1940 г. Анализ сохранившихся от того времени элементов такой системы см.: Ногути Юкио. 1940 нэн тайсэй. Сараба «сэндзи кэйдзай» (Система 1940 года. Прощай, «экономика военного времени»). Токио. 1995. 214 с. Рецензию на книгу японского экономиста см.: Проблемы Дальнего Востока. 1992. № 2. С. 149—152. 3 См., напр.: Гайко фораму. 1997. Январь. С. 16. 4 Тюо корон. 1997. № 6. С. 37. 5 Обоснование необходимости проведения каждой из структурных реформ и правительственный взгляд на их содержание Р.Хасимото изложил в про граммной парламентской речи. (См.: Асахи симбун. 20.01.1997, веч. вып.) 6 Асахи симбун. 31.05.1997. 7 Текст программы и официальные комментарии к ней см.: Токи но угоки. 1997. № 3. С. 60–71. 8 Содержание данной программы и первичную оценку ее выполнения см.: Леонтьева Е.Л. Третья волна великих реформ // Япония: снова на марше? М., 2001. С. 115—119. 9 Гёсэй кайкаку но данко ни мукэтэ (К решительной административной ре форме) // Токи но угоки. 2001. № 10. С.18. 10 Официальное изложение «Основного курса экономической и финансовой политики и реформ социально экономической структуры» см.: Токи но угоки. 2001. № 9. С. 88—93. 180

Глава II 11 Лебедева И.П. О японской модели рыночной экономики // Японский опыт для российских реформ. М., 1998. Вып. 1. С. 13. 12 Там же. С. 17–18. 13 Особенно плодотворными исследования этой проблемы были в последние 10 лет: Иванов О. Система государственного регулирования японского экспорта // Зна комьтесь — Япония. 1999. № 24. С. 15–23. Иванов О. Государственное регулирование импорта в Японии // Знакомьтесь— Япония. 1999. № 25. С. 2–11. Кравцевич А.И. Об использовании японского опыта промышленной политики для России // Японский опыт для российских реформ. М., 1997. Вып. II. C. 5 — 16. Вып. III. C. 5–16. Лебедева И.П. Сага о промышленной политике // Знакомьтесь — Япония. 1998. № 19. С. 2–17. Леонтьева Е.Л. Отраслевая регламентация и дерегулирование японской эко номики // Знакомьтесь — Япония. 1998. № 20. С. 17–31; № 21. С. 16–17. Леонтьева Е.Л. Японская экономика: регламентации и дерегулирование // Япония: переворачивая страницу. М., 1998. С. 6–92. Лобанов С. Финансовое дерегулирование в Японии // Знакомьтесь — Япония. 1997. № 16. С. 2–12; № 17. С. 13–21; 1998. № 18. С. 9–17. Маркарьян С.Б. Государственное регулирование сельского хозяйства Японии // Японский опыт для российских реформ. М., 1995. Вып. I. С. 39–49 и т.д. 14 Япония: смена модели экономического роста. М., 1990. С. 3. 15 Цит. по: Японская экономика в преддверии XXI века. М., 1991. С. 41. 16 Леонтьева Е.Л. Японская экономика: регламентации и дерегулирование // Япония: переворачивая страницу. М., 1998. С. 84. 17 Тоё кэйдзай. 02.11.1996. 18 Миядзаки Исаму. Процесс смягчения административного регулирования: перспективы и проблемы // Япония о себе и мире. 1994. № 4. С. 10–13. 19 Гэккан Кэйданрэн. 1995. № 6. С. 12–13. 20 Токи но угоки. 1996. № 5. С. 84–85. 21 Нихон кэйдзай симбун. 02.04.1999. 22 Подробнее см.: Стрельцов Д.В. Административное руководство// Знакомь тесь — Япония. 2002. № 33. С. 31, 39. 23 Гэккан Кэйданрэн. 1997. № 1. С. 4. 24 Там же. С. 5. 25 Содержание Устава см.: Моральный кодекс бизнесменов// Япония сегод ня. 1997, июль. С. 20. 181

26 Либерализация финансового рынка Японии: токийский вариант английс кого «биг бэнга»? // Япония сегодня. 1997, сентябрь. С. 7–8. 27 Леонтьева Е.Л. Третья волна великих реформ — Япония: снова на марше? М., 2001. С. 116–117. 28 Токи но угоки. 1999. № 6. С. 16. 29 Токи но угоки. 2002. № 6. С. 3. 30 Аратана гёсэй кайкаку но митисудзи (Новый маршрут административной реформы) // Гэккан Кэйданрэн. 2001. № 5. С. 21. 31 Содержание плана излагается по: Токи но угоки. 2001. № 6. С. 92–98. 32 Ёмиури симбун. 02.02.2003. 33 Токи но угоки. 2002. № 10. С. 43–45. 34 Кисэй кайкаку (Реформа регулирования) // Токи но угоки. 2002. № 6. С. 2–8. 35 Существо метода частной финансовой инициативы см.: в гл. VI настоящей работы. 36 Токи но угоки. 2002. № 6. С. 8. 37 Ёмиури симбун. 18.04.2003. 38 Токи но угоки. 2002. № 6. С. 4–5. 39 Токи но угоки. 2001. № 10. С. 39. Глава III 40 См.: Сенаторов А.И. Японская модель местного самоуправления // Зна комьтесь — Япония. 1995. № 11. С. 24—35; № 12. С. 19–31; 1996. № 13. С. 29–43. 41 Подробно о системе местного налогообложения см.: Тихоцкая И.С. Налого вая система Японии. М., 1995. С. 100–107. 42 Тимонина И.Л. Региональная экономическая политика на рубеже веков // Знакомьтесь — Япония. 2000. № 29. С. 25–26. 43 Вага то но кихон хосин (Основы курса нашей партии). Токио, 1990. С.14. 44 Асахи симбун. 06.03.1995. 45 Япония о себе и мире. 1994. № 1. С. 37. 46 Хосокава Морихиро. Время действовать // Знакомьтесь — Япония. 1994. № 6. С.41. 47 Япония о себе и мире.1992. № 2. С. 36–40. 48 Нихон кэйдзай симбун. 30.04.1994. 49 Майнити симбун. 04.01.1993 50 Гэккан кэйданрэн. 1995. № 6. С. 15. 51 Асахи симбун. 04.06.1993. 52 Нихон кэйдзай симбун. 01.11.1994. 53 Проект закона опубликован: Асахи симбун.15.05.1995, веч. вып. и в др. центральных газетах. 182

54 По материалам секретариата кабинета министров: Токи но угоки. 1999. № 10. С. 18–27. 55 Токи но угоки. 1997. № 5. С. 67. 56 Токи но угоки. 1999. № 10. С. 14–15. 57 Ёмиури симбун. 15.06.2001. 58 Ёмиури симбун. 23.10.2001. 59 Нихон кэйдзай симбун. 02.12.2000. 60 Токи но угоки. 2002. № 6. С. 15. 61 Токи но угоки. 1997. № 5. С. 70. 62 Коккай гэппо. 2001. № 11. С. 30. 63 Токи но угоки. 2002. № 6. С. 16. 64 Ёмиури симбун. 01.94.2003. Глава IV 65 Ватанабэ Акио. Правительство и политика в современной Японии. Токио, 1990. С. 10. 66 «Невидимое правительство» разбухает // Япония о себе и мире. 1994. № 3. С. 24. 67 Нихон кэйдзай симбун. 10.05.1996. 68 Токи но угоки. 1999. № 9. С.6. 69 Нака Мамору. Процесс определения политики в Японии. Институт замес тителей министра по административным делам // Япония о себе и мире. 1993. № 15. С. 5. 70 Токи но угоки. 2001. № 1. С. 32–35. 71 Араи Тацуо. Сэйсаку хёка сэйдо но дзиккосэй га кадай ни (За эффектив ность системы политической оценки) // Коккай гэппо. 2002. № 5. С. 50–51. 72 Токи но угоки. 2001. № 1. С. 28. 73 Тюо сётё сайхэн гайдо букку (Справочник по реорганизации министерств и управлений). Токио. 2001. С. 372–386. 74 Гэккан Кэйданрэн. 2001. № 5. С. 34–35. 75 Токи но угоки. 1999. № 9. С. 15. 76 Асахи симбун. 09.10.1997. 77 Ёмиури симбун. 06.02.2003. 78 Макаров А.А. Правительственный консультативный аппарат // Актуальные проблемы современной Японии. Информационный бюллетень Института Дальнего Востока. М., 1979. № 15. С. 103–122; Целищев И.С. Три очерка японского опыта управления экономикой // Мировая экономика и между народные отношения. 1991. № 1. С. 138–140. 79 Токи но угоки. 2001. № 1. С. 29. 80 Нихон кэйдзай симбун. 26.12.2000. Анкетирование осуществлено «Народ ным советом за создание новой Японии». 183

81 Нихон кэйдзай симбун. 26.12.2000. Глава V 82 Детальное описание структуры и функций канцелярии кабинета мини стров, их внутренних подразделений дается в подготовленном Институ том Дальнего Востока РАН справочнике «Государственные органы ис полнительной власти Японии». 83 В 2001 г. в Японии были разработаны целевые установки и конкретные направления судебной реформы. Об этом см.: Сенаторов А.И. На пути к судебной реформе // Японский опыт для российских реформ. М. 2003. Вып. 1. С. 37—44. 84 Ёмиури симбун. 28.03.2003. 85 Токи но угоки. 2001. № 1. С. 66. 86 Гэккан канкай. 2002. № 1. С. 39. Глава VI 87 Кравцевич А. И. Общественное предпринимательство в Японии. М., 1988. С.6. 88 Там же. С. 87–111. 89 Подробнее см.: Авдаков И.Ю. Опыт приватизации государственных пред приятий в сферах транспорта и связи // Японский опыт для российских реформ. М., 1988. Вып. 1. С. 62–70. 90 Гэккан Кэйданрэн. 1995. Июнь. С. 16. 91 Нихон кэйдзай симбун. 25.11.1994. 92 Токи но угоки. 1997. № 3. С. 62. 93 Гёсэй кайкаку пурограму (Программа административной реформы) // Токи но угоки. 1997. № 3. С. 68–70. 94 Речь Р.Хасимото на открытии 140 й сессии парламента // Асахи симбун. 21.01.1997, веч. вып. 95 Гэккан Кэйданрэн. 1999. Июль. С. 11–12. 96 Там же. С. 14. 97 Токи но угоки. 2001. № 10. С. 22, 24. 98 Токи но угоки. 2001. № 9. С. 90. 99 Такэнака Хэйдзо, Сакураи Ёсико. Татиагарэ! Нихон (Вставай, Япония!).То кио. 2001. С. 18. 100 Ёмиури симбун. 07.09.2001. 101 Ёмиури симбун. 03. 09.2001. 102 Нихон кэйдзай симбун. 19.12.2001. 103 Токи но угоки. 2001. № 10. С. 26. 104 Нихон кэйдзай симбун. 03.01.2002. 105 Токи но угоки. 2001. № 10. С. 34–38. 184

Глава VII 106 Помимо публикаций автора (Японский опыт для российских реформ. М., 1999. Вып. 2. С. 63–70; Япония сегодня. 2000. Октябрь. С. 10–11) к данной теме обращались Анисимцев Н.В. (Актуальные проблемы современной Япо нии. М., 2002. С. 87–102), Стрельцов Д.В. (Японский опыт для российских реформ. М., 2002. Вып. 1. С. 63–69). 107 Молодякова Э.В. Информационные технологии на службе общества // Япо ния 2002–2003. Ежегодник. М., 2003. С. 158. 108 См.: Маркарьян С.Б. «Электронная Япония» // Японский опыт для россий ских реформ. М., 2002. Вып. 1. С. 25–31. 109 См. также: Коврижкин С.В. Кадровое обеспечение государственной служ бы в Японии // Японский опыт для российских реформ. М., 1997. Вып. 2. С. 26–34. 110 Конкретное содержание документов см.: Сенаторов А.И. Как избавиться от коррупции? // Япония сегодня. 2001. № 8. С. 6–7. 111 Хасимото Рютаро. Гёсэй кайкаку ни тамасии о ирэру (Вложим душу в административную реформу) // Гэккан Кэйданрэн. 2001. № 5. С. 11. 112 Там же. С. 12. 113 Подробное изложение документа см.: Ёмиури симбун. 26.12.2001. 114 Там же. 185

Приложение 1 СПИСОК самостоятельных административных юридических лиц, образованных в 2001–2003 гг. на месте прежних государственных учреждений (в порядке их подведомственности) Канцелярия кабинета министров: Государственный архив Организация трудового контроля рабочих на американских военных базах Министерство общих дел: Комплексный научно исследовательский институт (далее: НИИ) свя зи НИИ пожарной безопасности Статистический центр Министерство финансов: Комплексный НИИ алкогольных продуктов Монетный двор Печатный двор Министерство просвещения и науки: Государственный комплексный НИИ специализированного образо вания Центр приемных экзаменов в высшие учебные заведения Государственный молодежный центр, посвященный Олимпийским играм Государственный дом женского образования Государственный дом молодежи Государственный молодежный дом природы Государственный НИИ японского языка Государственный музей науки Организация исследования материалов НИИ техники защиты от стихийных бедствий НИИ авиационной и космической техники 186

Комплексный НИИ радиационной медицины Государственный музей искусств Государственный выставочный центр НИИ культурных ценностей Центр педагогического совершенствования Министерство благосостояния и труда: Государственный НИИ здоровья и воспитания НИИ промышленной безопасности Комплексный НИИ производственной медицины Министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства: Технический центр потребления сельских, лесных и рыбных продук тов Центр семенного контроля Центр животноводческой селекции Центр обследования удобрений и кормов Центр обследования сельскохозяйственных ядохимикатов Высшая школа фермеров Центр лесоразведения Центр контроля за ресурсами лососевых Высшая школа рыбоводства Организация исследований сельскохозяйственной техники НИИ сельскохозяйственных растительных ресурсов НИИ сельскохозяйственной экологической технологии НИИ сельскохозяйственного производства Комплексный НИИ продовольствия Международный исследовательский центр сельского, лесного и рыб ного хозяйства Комплексный НИИ лесоводства Комплексный НИИ рыбного хозяйства Министерство экономики и промышленности: НИИ экономики и промышленности Дом комплексной информации по промышленному праву Японское страхование внешней торговли Комплексный институт промышленной технологии Организация технологии по оценке производимой продукции 187

Министерство государственной территории и транспорта: НИИ инженерных работ НИИ архитектуры и строительства НИИ условий транспортной безопасности НИИ безопасности морской техники НИИ технического оборудования морских и авиационных портов НИИ воздушной навигации НИИ инженерных работ для освоения Хоккайдо Организация технического осмотра автомобилей Министерство по делам окружающей среды: Государственный НИИ экологии 188

Приложение 2 СХЕМЫ организационной структуры правительства Японии Премьер министр Правовое бюро Секретариат Кабинет министров кабинета Кадровая палата Совет обеспечения Финансово ревизи безопасности онная палата Министерство Министерство Канцелярия общих дел благосостояния кабинета и труда Управление Министерство Министерство императорского сельского, лесного юстиции двора и рыбного хозяйства Государственный комитет общественной Министерство Министерство безопасности. экономики иностранных дел Главное полицейское и промышленности управление Министерство Управление Министерство государственной национальной финансов территории обороны и транспорта Управление по делам Министерство Министерство кредитно финансовых просвещения по делам учреждений и науки окружающей среды Ñõåìà 1. Ñòðóêòóðà ïðàâèòåëüñòâà ßïîíèè 189

Премьер министр Генеральный секре Помощники тарь кабинета премьер министра (до 5) Заместители гене рального секретаря Ответственный за кризисный контроль Помощники заместителей генераль ного секретаря (3) Ответственный Ответственный Ответственный за общие дела за связи кабинета за информацию кабинета с общественностью кабинета Офис Офис связей Офис анализа общих дел кабинета с общественностью информации Консультанты кабинета (7) Советники кабинета (39) Управляющий делами резиденции премьер министра Ñõåìà 2. Ñåêðåòàðèàò êàáèíåòà ìèíèñòðîâ 190

Премьер министр. Генеральный секретарь кабинета Секретариат Консультативный Штаб политики канцелярии совет по экономиче по северным ской и финансовой территориям политике Политические Совет по комплексной Совет по борьбе координаторы научно технической с финансовыми политике кризисами Центральный совет Совет по проблемам Наградное бюро по борьбе со стихий стареющего ными бедствиями общества Совет Центральный совет Бюро по содействию по безопасности народной жизни равноправию полов на транспорте Бюро Совет содействия по защите равноправию полов потребителей Бюро Штаб международного развития Окинавы сотрудничества в интересах мира Ñõåìà 3. Êàíöåëÿðèÿ êàáèíåòà (áåç âíåøíèõ îðãàíîâ) 191

Начальник управления Секретариат Штаб Управление начальника сухопутных сил оборонных самообороны сооружений Штаб Бюро обороны Академия морских сил обороны самообороны Штаб Оперативное бюро Военно медицинская воздушных сил академия самообороны Бюро Объединенный Институт личного состава комитет оборонных и обучения начальников штабов исследований Штаб Интендантское технических бюро исследований Центр заключения контрактов Ñõåìà 4. Óïðàâëåíèå íàöèîíàëüíîé îáîðîíû 192

Председатель комитета, члены комитета (5) Главное полицейское управление. Начальник управления Секретариат Бюро начальника дорожного движения управления Бюро обеспечения безопасности Охранное бюро жизни Бюро Бюро информации уголовного розыска и связи Штаб полиции Полицейская НИИ полиции императорского академия двора Бюро Департаменты Департаменты полицейских полицейской связи округов (7) связи с префектурами Ñõåìà 5. Ãîñóäàðñòâåííûé êîìèòåò îáùåñòâåííîé áåçîïàñíîñòè 193

Начальник управления Бюро общих дел Ревизионное Контрольное и планирования бюро бюро Секция Секция Секция общих дел общих дел общих дел Первая Секция Инспекционная банковская политики секция секция Ответственный Вторая Международная за анализ банковская секция ревизионной секция работы Секция Секция планирования страхования Секция рыночных Секция отношений ценных бумаг Секция кредитования Ñõåìà 6. Óïðàâëåíèå ïî äåëàì êðåäèòíî-ôèíàíñîâûõ ó÷ðåæäåíèé 194

Министр Бюро налогов Комитет по честным Секретариат местного и справедливым министра самоуправления сделкам Бюро информацион Комитет Бюро по урегулированию но коммуникационной кадров и пенсий экономических политики конфликтов Бюро Бюро общей Управление административного инфраструктуры пожарной охраны контроля связи Бюро оценки полити Бюро планирования Центральная ки административных политики и контроля комиссия органов почтовых дел по контролю за выборами Бюро по делам Бюро Японский местного статистики научный совет самоуправления Бюро финансов местного Координаторы самоуправления Институт совершенство Высшая школа мест НИИ вания работников ного самоуправления почтовых дел информационно комму никационной сферы Ñõåìà 7. Ìèíèñòåðñòâî îáùèõ äåë 195

Министр Секретариат Бюро Генеральная министра судебной защиты прокуратура Комитет контроля Бюро Бюро защиты экзаменов на право гражданских дел прав человека занятия юридических должностей Бюро Иммиграционное Жюри уголовных дел бюро общественной безопасности Пенитенциарное Управление бюро расследований по делам общественной безопасности Тюрьмы, места заключения несовершеннолет Комплексный них, места предварительного заключения. юридический Исправительные школы для несовершенно НИИ летних. Дома заключения для малолетних преступников. Женские воспитательные дома. Приемники для иммигрантов. Курсы повышения квалификации работников исправи тельных учреждений Ñõåìà 8. Ìèíèñòåðñòâî þñòèöèè 196

Министр Бюро Бюро Секретариат Центральной экономического министра и Южной Америки сотрудничества Бюро общей Договорное Европейское внешней бюро бюро политики Бюро Бюро Бюро Среднего Востока международной Азии и Океании и Африки информации Институт совер Бюро Экономическое шенствования Северной Америки бюро дипломатических работников Зарубежные представительства Ñõåìà 9. Ìèíèñòåðñòâî èíîñòðàííûõ äåë 197

Министр Управление Секретариат Бюро государственных министра пошлин и тарифов налогов Бюджетное Финансовое Региональные бюро бюро бюро Региональные Налоговое Международное финансовые бюро бюро бюро (9) Комплексный Расчетный Таможни (9) ННИфинансов центр Центральная Центр лаборатория повышения таможенного квалификации досмотра Ñõåìà 10. Ìèíèñòåðñòâî ôèíàíñîâ 198

Министр Бюро Секретариат Управление научно техничес министра культуры кой политики Бюро политики Бюро Японская непрерывного поощрения акдемия наук образования исследований Бюро начального Бюро научных Штаб содействия и среднего исследований исследованию образования и разработок землетрясений Бюро Японский Бюро спорта высшего национальный и молодежи образования комитет ЮНЕСКО Координатор международной деятельности Ñõåìà 11. Ìèíèñòåðñòâî ïðîñâåùåíèÿ è íàóêè 199

Министр Бюро развития Центральный комитет Секретариат профессиональных по трудовым министра способностей отношениям Бюро Бюро равноправного Управление медицинской найма, детства социального политики и семьи страхования Бюро Центр Бюро здравоохранения социального социальной помощи страхования Высшая школа Фармацевтическое Бюро заботы социального бюро о престарелых страхования Бюро Бюро Региональные бюро трудовых страхования здоровья здравоохранения (7) стандартов Бюро Префектурные бюро Пенсионное стабильной по труду (47) бюро занятости Ответственные за координацию и политическую оценку Ñõåìà 12. Ìèíèñòåðñòâî áëàãîñîñòîÿíèÿ è òðóäà 200

Министр Совет по технике сельского, лесного и рыбного хозяйства Секретариат Бюро Продовольственное министра менеджмента управление Бюро комплексной Управление Бюро продовольственной лесного развития села политики хозяйства Бюро Управление производства рыбного хозяйства Ñõåìà 13. Ìèíèñòåðñòâî ñåëüñêîãî, ëåñíîãî è ðûáíîãî õîçÿéñòâà 201

Министр Бюро промышленной Управление Секретариат технологии природных ресурсов министра и экологии и энергетики Палата Бюро экономической Бюро по вопросам и промышленной обрабатывающей безопасности политики промышленности атомной энергии Бюро Бюро торговой Управление внешнеторговой и информационной патентования политики политики Бюро торгового Управление и экономического по мелким и средним сотрудничества предприятиям Ñõåìà 14. Ìèíèñòåðñòâî ýêîíîìèêè è ïðîìûøëåííîñòè 202

Министр Центральный комитет по трудовым отноше Секретариат Жилищное ниям на судах министра бюро Управление Бюро метеорологии Железнодорожное комплексной бюро политики Управление Бюро планирования Бюро морской охраны государственной автомобильного и безопасности территории транспорта Управление по расследованиям Бюро земельных Морское аварий на море и водных ресурсов бюро Региональные бюро Бюро городского Портовое обустройства (9) и регионального бюро обустройства Региональные Речное Авиационное транспортные бюро бюро бюро (9) Региональные Дорожное Бюро авиационные бюро (2) бюро развития Хоккайдо Департаменты управления воздуш Политические ным сообщением (4) координаторы Ñõåìà 15. Ìèíèñòåðñòâî ãîñóäàðñòâåííîé òåððèòîðèè è òðàíñïîðòà 203

Министр Совет по проблемам промышленного загрязнения Секретариат Бюро комплексной Бюро планетарной министра экологической экологии политики Бюро Бюро экологического естественной контроля среды Ñõåìà 16. Ìèíèñòåðñòâî ïî äåëàì îêðóæàþùåé ñðåäû 204

205

Научное издание А.И.Сенаторов ОЧЕРКИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ ЯПОНИИ Редактор М.В.Демченко Корректор Н.Б.Потапова Оригинал макет и обложка С.А.Суднищиковой ЛР № 040948 от 10.03.1999 г. Институт Дальнего Востока РАН. 117218, Москва, Нахимовский проспект, 32. Подписано в печать 10.03.2004. Печать офсетная. Формат 60 х 84/16. Печ. л. 12,875. Тираж 300 экз. Зак. 5

Chkmark
Всё

понравилось?
Поделиться с друзьями

Отзывы